全省标准农田占补平衡管理系统存在的问题分析与改造建议

□浙江省土地勘测规划院 许调娟 陈一帆

数字国土

全省标准农田占补平衡管理系统存在的问题分析与改造建议

□浙江省土地勘测规划院 许调娟 陈一帆

为切实保护耕地，提高浙江省的粮食生产能力，增加农民收入，提高土地对经济社会持续发展的保障能力，确保全省300亿斤粮食生产能力，2008年省政府决定在全省范围内开展标准农田上图入库工作，以进一步巩固全省标准农田建设成果，准确掌握标准农田数量、质量和分布等情况，为加强标准农田管理及时监测标准农田变化状况提供科学依据。到2008年底完成了全省82个区县的标准农田上图入库工作，全省标准农田上图入库面积1590.05万亩，其中任务面积1513.71万亩，储备项目76.34万亩（省代建储备10.46万亩，各县市自行储备65.88万亩）。

▲图1 系统数据流程

一、现有系统基本情况

为保障经济社会发展必要的建设用地需求，浙江省国土资源厅于2009年下发了《关于做好标准农田占补工作的通知》，浙江省标准农田占补平衡管理系统〔以下简称系统〕开始运行，对全省标准农田实行动态管理。标准农田占用补划严格实行“先补后占”的原则，全省各区县建设项目占用标准农田时必须报省厅备案更新数据库。县级运用浙江省标准农田占补方案报件工具将建设项目占用标准农田项目名称、面积 、质量等级、是否在千万亩质量提升区、补划项目等信息进行系统录入并导出标准农田占补申请确认表，经县、市、省三级农业国土部门确认同意后，省厅进行备案并更新数据库。方案类型分占补、核减两种，补建项目以矢量数据的形式提交，验收文件、图件等各类资料经省级审核确认后，由省级更新标准农田数据库。

为响应《浙江省农业厅 浙江省国土厅关于做好标准农田管理权限下放工作的通知》（浙农专发〔2014〕8号）的文件精神，标准农田补建、占补（核减）、置换由设区市农业主管部门和国土资源管理部门共同认定审核，省级负责审核备案入库工作。新增加了市级标准农田的占补平衡审核系统，改版升级了省级系统。（附图1：系统数据流程）系统经过这几年的运用，在标准农田的日常管理方面发挥了重要的作用，但也存在着一些问题需要改进。

二、现行系统存在的问题分析

（一）省级系统

1.跨市调剂方案相关

跨市方案入库前需要占、补双方的方案在省级系统里合并为同一个方案后入库。在合并前，系统会识别占补双方的方案编号填写是否一致，涉及的标准农田项目各项信息是否一致，否则无法合并为一个完整的方案。占补双方的方案信息都会被存放在系统临时MDB中，不会被入库，否则省级系统无法进行回退操作。在市级系统里该方案就会被锁死，无法进行删除后重新上报，期间如果有本地占补项目也有涉及到跨市方案里的标准农田项目，会因为跨市方案没通过，涉及的标准农田项目变化的记录连接不上，从而被系统直接退回。建议系统增加功能模块，由占用方的市级系统先把占补双方的报件拼成一个报件再报到省级，或者省级系统单独增加一个针对跨市异地占补的审核模块。

按文件要求标准农田跨市调剂，调出、调入双方的申请材料以及省级的审核意见都会在厅网站进行公示，跨市异地占补的建设项目应与申请材料中一致。在日常的备案审核可能有个别地方改变了项目，因此建议系统增加冻结调出方调剂指标使用及导入省厅同意调剂方案的附件的功能。

2.省统筹相关

在系统中省统筹项目的项目类型虽然是“省代建储备”，但还是按市（县）的任务数方式进行管理的，地方若要使用标准农田省统筹指标，需向省厅提交申请，经同意后方可使用。地方提交使用省统筹项目的方案时，系统会自动把项目类型由“省代建储备”变为“储备”，方案通过后补划部分项目类型变为“任务”，剩余部分变回“省代建储备”，在同一个增量包中若有两个方案用到同一个省代建项目，导入增量包时第二个方案会无法入库。因为第一个方案通过后，项目性质会自动从“储备”转回“省代建储备”，所以在审核第二方案时，项目类型无法对应，就找不到该省代建项目，项目就会被直接退回。

3.增量更新

省级系统在导入市级上报的标准农田增量包的同时，省级标准农田数据库也被更新，建议在导入增量包和更新数据库之间增加一个审核确认的过程；省级审核时若在同一天中导入多个市的增量包，个别市可能还有多个增量包，审核完成后系统在导出反馈包时会把有导入记录的市都导出反馈包，若按增量包的的导入顺序分别导出反馈包，同一个市有多个增量包的，后一个导出的反馈包会把前一个导出的反馈包覆盖掉，建议对第二个导出的反馈包增加后缀名以及退回还是通过的信息提示，并增加可选择行政单位的导出功能。

省重点项目的占补情况有自占自补、跨市补或者部分跨市补划部分自行补划多种情况，原先制定的规则是重点项目直接整项目做占补方案，若涉及占用储备项目也一并做在占补方案中，无需单独做核减方案，但县级在做标准农田报件时选择的方案类型是占补，按方案类型统计面积时涉及储备部分面积会被统计到占补类型中，还有部分重点项目会遇到项目无法落地或改位置的情况，如果系统要求占补和核减分开做，建议系统增加项目识别的关联字段方便整项目回退。

4.统计功能

现有的省级系统中统计模块主要分为两种类型，一种是根据审核入库时间进行统计，另一种是根据建设方案类型进行分类统计。具体包括：指定时间占补平衡统计、指定时段占补统计、年度标准农田占补统计、标准农田补建统计、异地置换统计、本地置换统计、核减面积统计、指定时段备案信息统计。

在根据方案类型统计中，没有针对省统筹项目、跨市调剂方案年度统计的功能 （调剂指标完成后，调剂双方的标准农田任务面积有变化）， 建议增加省统筹项目的占补统计和跨市县的异地占补统计。

在按年度标准农田占补类型进行统计时，选择不同年段统计结果都是一样的；在按年度统计新建项目补建入库情况是，本年度新补建入库但本年度已用完的项目是否统计在内，建议对此项功能进行修改。

（二）市级系统改进意见

市级系统在新建导入县级标准农田占补方案时，若两个方案用到同一个标准农田项目（本地方案或跨市方案），前一个方案还未入库时，该项目处于锁死状态，后一个方案就无法入库。但市级系统的操作人员，在录入后一个方案的时候，不知道两个方案用到了同一个项目。建议系统添加一个提示功能，提示哪个方案现在正在占用哪个标田项目，再导出反馈包是系统可以直接将跨市和本地的方案分成两个增量导出并标识先后顺序。

市级系统只有本市的标准农田范围，补建项目入库时有遇到本市内不重叠但跨市重叠，市级系统无法提示该错误，而省级系统就直接退回了，做占补方案也有可能存在同样的问题，建议系统在扩展数据库的同时增加这方面问题的叠加分析功能。

市级在检查县级上报的材料时，部分占补、补建项目矢量数据的属性字段没有按建库要求填写或者同一个矢量数据中包含多个补建项目，系统没有错误提示，特别是做占补方案时的建设项目名称（字段名为“JSXMMC”）和补建项目的区块编号及区块面积，建议系统完善相关的审核识别功能。

三、系统改造的建议

（一）系统改造原则

系统改造本着“实用性、先进性、可扩展性”的总体原则进行。并结合浙江省实际情况，以保证系统有较长的生命周期及良好的可扩展性。系统改造强调以下三个原则。

1.实用性

确立以满足标准农田日常数据库动态、科学管理为主要目标的改造思路，从实际出发，以解决实际应用问题为根本，强调系统的可操作性和实用性。

2.先进性

系统改造应采用软件工程学所倡导的开发模式及最新的理论、技术和方法。同时，考虑到系统的发展完善，系统的软硬件配置要具有一定时期的先进性和代表性，以保证系统具有较长的生命周期。

3.可扩展性

标准农田管理是长期的、动态的、逐步调整和完善的过程，需要根据社会经济发展的热点和难点问题，发挥不同的资源配置调节作用。系统必须能够根据国土资源管理工作的不同热点，进行调整和完善，以适应科学管理土地的需求，这就要求系统具有较强的可扩展性，能够在原有功能的基础上不断新增功能，满足宏观和微观管理土地资源的需要。

▲图2 系统总体逻辑设计

（二）系统改造主要任务

1.省级系统原有功能的修改完善

系统无法正常导入增量包、数据库中的项目无法识别读取、数据统计汇总不正确等问题，必须得到有效解决。

2.扩展数据库

为适应全省开展标准农田精细化管理工作,在标准农田项目管理系统中增加最新的土地利用现状调查成果、永久基本农田及示范区划定成果、最新的遥感影像成果、坡度级图、农业部门耕地地力等级、土地利用总体规划等成果数据，对入库数据进行严格的质量检查，并记录检查结果，质量合格的数据才能进入数据库，并做好现行标准农田数据库与标准农田核查成果的过渡衔接工作。

3.面积计算方式调整

为便于全省开展标准农田精细化管理工作，系统必须修改面状要素的面积计算方式，要统一采用椭球面积。

（三）系统的构架

系统以ArcGIS作为基础GIS平台，由项目管理子系统(包括省、市两级)及报件制作工具组成，包括标准农田入库、信息查询、统计汇总、标准农田占补平衡审核等业务功能。

1.技术方案

系统基于大型关系型数据库Oracle，矢量库、属性数据统一存储于数据库中。采用空间数据库引擎ArcSDE和.NET提供的ADO为中间件进行数据库操作实现数据的访问和操作，实现对数据的存储、管理和应用。系统内置时空数据模型，采用现时库、过程库、历史库进行标准农田数据的动态管理，能够动态管理建设项目占用标准农田的审核补划工作，以及现状、过程、历史图形属性拓扑信息，能恢复任意时刻的历史时空关系以及项目的占补平衡情况。

2.技术路线

标准农田数据具有典型的地域性、时效性。由于新增建设对已有标准农田的占用，标准农田数据库中的数据需要实时更新。系统通过对占补方案的审核，一方面高效地管理和控制了标准农田占用和补划的动态平衡，充分保障了标准农田现有任务面积；另一方面有选择地进行要素更新从而将冗余数据减少到最少，提高了数据查询检索的速度。利用现时、过程、历史三层时空数据模型，通过追溯任一时间节点的历史数据，可以回放空间数据历史状态，并为其他研究或者分析提供决策依据。从项目的发展角度，动态管理与变更跟踪记录了标准农田建设和保护的整个发展演变过程，对回溯历史、科学评价意义重大。

四、总结

浙江省标准农田项目管理子系统是标准农田建设占用审核与补建管理工作的重要工具，也是整个标准农田建设过程中的重要组成部分，依托GIS技术和数据库技术，系统将标准农田成果数据直观地呈现出来，科学化、信息化地管理标准农田数据，对标准农田建设占用和补建面积的准确审核，动态更新、实时入库保持了标准农田数量和质量的动态平衡以及数据的现势性，为更加科学的决策提供了依据。