社区治理创新的成效、问题与对策——基于上海市的问卷调查

何海兵 陈煜婷 赵 欣 汪金龙 李晓彬

（上海行政学院基层治理课题组，上海200233）

社区治理创新的成效、问题与对策
——基于上海市的问卷调查

何海兵 陈煜婷 赵 欣 汪金龙 李晓彬

（上海行政学院基层治理课题组，上海200233）

近年来，全国很多城市相继开展了社区治理改革。上海从2015年开始贯彻落实创新社会治理加强基层建设“1+6”文件以来，在社区党的建设、居委会自治能力建设、社区工作者队伍建设和社区治理制度建设等方面取得了明显的成效。但仍然存在社区治理架构不完善、社区治理机制不健全、社区治理方式不丰富、社区治理人才不足等问题。今后深化社区治理改革还需要进一步完善党的建设与社区治理的融合机制、政府治理与居民自治的互动机制、“社区、社会组织与社工”的联动机制和社区工作者队伍建设的持续机制。

社区治理上海“1+6”文件

2014年底上海市出台了由《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》及6个配套文件构成的“1＋6”政策体系（下文简称上海“1+6”文件），其中社区（居民区）①上海自上个世纪90年代以来一直将城市社区界定在街道层面，但民政部的文件中将社区界定为调整后的居委会辖区。近年来，为了与全国其它城市相统一，上海通常将街道称之为大社区，将居民区称之为小社区。为了行文方面，本文所提到的社区一律指居民区。治理创新是“1＋6”政策体系中的重要组成部分。为了评估政策实施效果，进一步优化完善相关政策举措，2016年7～8月，上海行政学院基层治理课题组对上海社区治理改革推进情况进行了问卷调查，对16个区采取了全覆盖式抽样，总共抽取了527个社区，占全市4158个社区的12．7%。问卷调查对象为社区负责人，共发放问卷527份，回收有效问卷527份。同时，选取黄浦区五里桥街道、静安区曹家渡街道、松江区永丰街道、闵行区华漕镇等街镇，深入访谈居委会干部、社区居民，并召开民政局基政处、区社建办、街镇等相关部门负责人参加的座谈会。调查显示，一年多来，上海社区治理创新取得了较好的效果，但同时也存在一些突出的问题，需要进一步完善和改进。

一、上海推进社区治理创新取得的成效

上海“1+6”文件实施以来，各街镇在社区层面着力打造以社区党组织为领导核心，居委会为主导，居民为主体，业委会、物业公司、驻区单位、社会组织、群众活动团队等共同参与的社区治理结构。在社区党的建设、居委会减负增能、居委会经费保障、队伍建设等方面重点推进，取得了较好的成效。本次调查数据显示，有关“1+ 6”文件出台以来社区治理方面的变化，排名前四位的分别是社区党组织建设加强（65.1%）、居委会自治能力提高（59.2%）、居委会经费保障力度加大（50.5%）和社区队伍建设加强（24.1%），如图1所示。

（一）社区党的建设明显增强

1.区域化党建平台普遍建立

本次调查数据显示，已经建立区域化党建平台的社区占到93.93%，暂时没有建立的只有6.07%（其中动拆迁安置社区未建的比例最高），如图2所示。

图1 上海“1+6”文件出台后社区治理变化

图2 区域化党建平台建立情况

闵行区全面推进以社区党组织为核心的“大党委”制，推动社区民警到社区党组织兼任副书记、委员或居委会主任助理，推选业委会、物业公司党员负责人进社区党组织班子。静安区建立“1+5+X”区域化党建平台，以“1”社区党组织为核心，“5”社区民警、居委会主任、业委会主任、物业企业经理、群众团队和社会组织中的党员骨干等五个方面力量，“X”社区在职党员、驻区单位负责人、联系社区的各级机关干部等其它力量，形成区域化共治自治平台。静安寺街道还探索建立了“五化”机制，即区域化引领、社会化动员、组织化参与、项目化落实、民主化运作机制，打造“同心自治家园”、“同心自治小区”和“同心自治楼组”。黄浦区五里桥街道在社区层面建立了党建共促会，把辖区的社会组织、物业公司、企事业单位党组织纳入党建共促会会员，并建立社区党总支与企业单位结对共建的签约制度，以项目化方式建立了体现“资源共享、协作共赢”的资源和需求项目清单，完善“双向认领”的工作机制。

2．“班长工程”有力推进

“1+6”文件实施后，上海市各区、街镇明显加大了“班长工程”的推进力度，选优配强社区党组织书记。社区党组织书记在社区治理中发挥着重要作用，某种程度上可以说书记能力强，社区就容易治理好。在本次调查中，就社区党组织书记实行事业编制、事业岗位，认为吸引力很大的比例占68．1%。社区党组织书记的发展方向得以明确，待遇得到保障。以普陀区为例，结合区域实际，制定了《普陀区事业编制居民区党组织书记工资、津贴补贴以及绩效工资分配实施办法）》，对本区事业编制居民区党组织书记收入待遇进行了统一和规范，非事业编制就业年龄段居民区党组织书记的薪酬待遇，参照事业编制居民区党组织书记的工资、津贴补贴和绩效工资标准执行。同时，推进社区党组织书记老中青比例和梯队建设。2015年普陀区社区党组织换届后，社区党组织平均年龄52．3岁，较上一届降低0．7岁；最小年龄为25岁，最大年龄为63岁，退休返聘的社区书记比例降到20．59%。普陀区提出按照不低于社区党组织数1：2的比例配备后备干部，并开展“年轻干部赴社区一线任职锻炼三年行动计划”，选派了20名年轻的公务员、事业干部赴基层任副书记、书记，充实基层力量。还以社区党务工作者和社区工作者中的党员作为重点，开展培养、储备和选拔工作，解决社区党组织书记后继乏人问题。

3．党员作用得到发挥

本次调查数据显示，认为退（离）休党员参与社区活动情况好的比例达到88．68%，在职党员好的比例达到35．12%，流动党员好的比例也达到了25．34%。有关党员做公益的情况，认为非常好的比例达到20．87%，比较好的比例达到58．25%。

关于在职党员到社区报到的情况，各个社区之间存在一定的差异，但从调查来看，全市在职党员的报到率平均为57．86%，其中报到率超过80%的社区占43．12%。

总体而言，“1+6”文件实施后，上海市各街镇积极探索党员在社区发挥带头作用的途径和方式，搭建平台，畅通渠道，党员的活力得到激发。例如浦东新区沪东街道采取“沪东微心愿”做法，街道每半年会在线上、线下征集居民微心愿，并在核实后将这些微心愿集中发布。凡是生活居住和工作在沪东社区，喜欢沪东社区的个人、单位和组织均可以参加，注册并登录应用后，就可以申请认领心愿。据统计，第一届认领心愿的100%为党员，第二届党员比例下降到80%，到了第三届党员只占58%，说明党员起到了带头作用，引领带动居民群众积极参与社区治理。

（二）居民委员会自治能力明显提升

1．完善居委会组织架构

按照《居民委员会组织法》的规定，居委会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。但很多居委会设的委员会没有实际运作，没有发挥大作用。在这次社区治理改革的过程中，上海市很多街道加强居委会专业委员会建设。比如，曹家渡街道根据居委会工作任务，设置了综治与调解、社会保障、人口计生与公共卫生、环境与物业、精神文明建设五个工作委员会，每个委员会由9～11人组成，设主任一名，由居委会成员担任；设副主任一名，由社区居民代表担任；吸纳若干名社区党员代表、楼组长代表、团队负责人代表、业委会代表、物业公司代表为骨干力量，两代表一委员、驻区单位代表为协同力量。通过做强多元主体参与的自治小平台，充分发挥居民自治作用。古美街道根据小区类型、居民构成、自治工作基础的层次性差别，分类推进，设定了居民自治的“基础版”、“提高版”、“特色版”三种模式，分别对应“居民自治意识不够强的老旧小区”、“具有一定自治基础的商品房小区”以及“居民参与意识强、自治基础比较好的纯商品房小区”。“基础版”模式，在居委会下面成立民政、治保调解、宣传文体、妇代、卫生五大专业委员会，做实各委员会，让其有效运作。“提高版”模式，在五大委员会下分别建立若干自治团队，健全自治团队管理规约，规范其自治活动。“特色版”模式，则自主增设N个委员会，如青年委员会、楼道自治委员会、环境与物业管理委员会等，形成“5+X”委员会组织架构，利用更多社区资源，激发社区活力。

2.加强居民自治专业化支撑

“1+6”文件鼓励并支持社区引入专业社会组织提供专业服务，满足社区居民多样化需求。通过专业服务，提升居委会组织和居民自治的能力。本次调查显示，有52%的社区引入了第三方社会组织，其中虹口、静安、徐汇、长宁、浦东、普陀等区引入社会组织的比例相对较高。社区引入社会组织从事的主要项目，公益服务类占81%，自治项目类占68%，矛盾调解类占30%。

社区负责人认为引入的社会组织作用非常好的比例达到21.17%，比较好的达到62.77%；认为社会组织支持和配合居委会工作非常好的比例达到21.17%，比较好的比例达到58.39%。总体而言，专业社会组织介入社区治理成为一个趋势，专业的事情让专业的人来做，弥补了居委会自身专业能力不足的问题。

3.加强对业委会的指导和监督

本次调查显示，有54.3%的社区已经在探索居委会下设环境和物业管理委员会。就环境和物业管理委员会作用的发挥，认为非常好的比例达到16.43%，比较好的比例达到53.85%。调查中有53.7%的社区让符合条件的居委会成员通过合法程序兼任业委会成员。

闵行区在社区综合治理方面创造了“田园模式”，明确小区治理一个核心、两个突破口、发挥三个部门作用，并细化推出“四类十项”标准。即充分发挥社区党组织在社区协同治理中的核心作用，抓住符合法定条件小区业委会的组建和强化社区“三防”（人防、物防、技防）两个重点突破口，强化公安、房管、司法三家行政指导部门的监管指导精细化水平，量化小区治理“组织体系完备、日常运行有力、防范设施到位、治安良好可控”四方面具体标准，发挥居委会、业委会、物业公司、社区民警“四位一体”以及相关部门协同作用，较快地提升了社区物业管理水平。目前这一做法已在闵行区推广。

4.激发居民主体参与积极性

一是普遍建立了社区协商议事的平台。本次调查显示，有88.4%的社区都建立协商议事会。例如，嘉定区南翔镇在社区建立了“五众自治理事会”，树立众人众治的理念，推动众人走出来、说出来、议起来、动起来、聚起来。闵行区推广江川路街道“小板凳议事会”的做法，并与上海人民广播电台直通990合作开展社区大讨论，在此基础上发布了居民议事黄金法则1.0版，确立了5个基本原则，即积极参与原则、公开议事原则、平等尊重原则、规则议事原则、过程注重原则。静安区曹家渡街道建立了社区“睦邻议事厅”，并引入社会组织开展罗伯特议事规则的培训，制定了“曹家渡议事十五条”。关于议事会开会的频率，近四成的比例是随时开会，三成的比例是每季度开一次会。关于议事会的作用发挥情况，有35.8%的社区选择非常好，有56.4%选择比较好。

二是自下而上形成自治议题和自治项目。过去社区开展工作往往呈现出大包大揽、“为民做主”、“替民做主”的现象，容易造成工作内容与居民需求之间脱节的问题，居民对社区提供的服务无法积极回应，甚至有所怨言。社区工作采取项目化运作的方式，从“为民做主”走向“由民做主”，建立自下而上的居民自治议题和自治项目形成机制。例如，普陀区坚持以居民为主体，坚持以需求为导向，坚持自下而上，开展“同心家园”建设。截至目前，普陀区“同心家园”首批上报的社区项目共有447个，涉及便民服务、为老助残帮困、公益环保等民生服务类项目244项，占总数的54.4%；文体设施、团队活动、志愿服务等文明创建类项目105项，占总数的23.5%；停车管理、小区环境、公共设施等基础建设类项目58项，占总数的13%；安全设施、安全管理等平安建设类项目40项，占总数的8.9%。各社区在总结提炼首批项目申报、评议、立项和项目运行经验的基础上，继续开始征集第二轮、第三轮项目，建设“同心家园”项目库，形成自下而上项目形成的常态机制。

三是设置自治金。比较早建立自治金的是浦东新区陆家嘴街道。从2011年开始，陆家嘴街道将核拨居委会工作经费中的新增部分设立为“居委会自治金”。“自治金”最大的特点就是采取项目化运作，项目的产生则由居民提议。在立项时经街道初步审核通过后，由居委会组织召开居民代表大会进行表决。如通过了，项目便可在社区里落地，而自治金就成了项目实施中所需的各项资金的保障。目前这一做法已经在全市推广，本次问卷调查显示，有36.8%的社区探索建立了自治金。

四是制定居民公约。本次调查显示，有89.6%的社区都建立了居民自治公约。认为居民自治公约效果非常好的比例占到19.49%，认为效果比较好的比例占到53.81%。一些社区还建立了文明养宠公约、停车公约、楼道公约等，发挥了市民公约、乡规民约等社会规范在社区治理中的积极作用。

（三）社区工作者队伍建设明显加强

建立专业化的社区工作者职业化体系是上海“1+6”文件的重要内容，也是这一次改革的重要成果。本次调查数据显示，认为建立社区工作者职业化体系效果非常好的比例达到35.3%，认为比较好的比例达到47.1%，两者加起来超过八成的比例，也就是说社区工作者职业化体系的建立得到基层的高度认可，如图3所示。

图3 社区工作者职业化体系的评价

1.完成首批纳入

上海市计划纳入社区工作者队伍约4.1万人，经综合考评考核，首批纳入29279人，平均年龄37岁，35周岁以下的14852人，占到50.7%，35岁至50岁11389人，占到38.9%。大专及以上学历23067人，占78.8%，社区工作者队伍整体结构进一步优化。

2.加强薪酬管理

在社区工作者薪酬体系方面，建立了统一的“三岗十八级”薪酬体系，目前人数分布大致呈金字塔型，其中1-6级共17757人，占60.6%；7-12级共5538人，占18.9%；13-18级638人，占2.2%。另有5300余人因各种原因暂未定级。在薪酬标准方面，各区社区工作者在2013年本市职工平均工资的1至1.2倍之间，全市平均薪酬系数为1.048，其中嘉定、闵行、静安3个区的系数在1.1-1.2之间，其余13个区系数在1-1.1之间，平均收入为63336元/年。在问卷调查中，有87.8%认为社区工作者的待遇与以前相比有提高，这也说明社区工作者待遇的变化是实实在在的。

3.开展专业培训

上海市民政局会同市委组织部出台了《关于加强社区工作者专业化队伍培训的指导意见（试行）》，在全市的层面对新当选的居委会主任、千名骨干社区工作者开展政策法规、业务知识与实务能力培训。各区、街镇根据实际情况各自开展了形式多样的培训，比如嘉定区社建办开展的参与式协商治理工作坊，就如何开展社区自治项目进行针对性的培训。静安区设计了14门进修培训课程，包括社区superman养成计划、议事规则与沟通协商机制、社区自治ABC等，还开设了周六课堂，既提高社区工作者的专业能力，又拓宽社区工作者的视野。

4.搭建交流平台

上海“1+6”文件实施后，社区工作者之间的经验交流愿望非常迫切。除了全市层面建立了居（村）工作协会之外，一些区也搭建了交流平台。静安区建立了居委会工作研究会，作为社区工作的智库。普陀区成立了区居（村）委会工作协会，由“全国十佳最美社区人”梁慧丽担任会长。创新带教模式，探索带教实践机制，成立了“梁慧丽社区工作室”、“杨兆顺社区工作室”等。通过“工作室”及下设带教基地对新进社区工作者进行带教，增强服务基层群众的能力。同时，通过微信公众账号、微信群开展了社区工作者之间的广泛交流，共同学习、共同研究、共同提高。

（四）社区治理制度保障力度明显加大

1.减轻行政负担

2015年12月上海市委办公厅、上海市政府办公厅印发了《关于规范管理本市居委会和村委会协助行政事务的指导意见》的通知，制定了居（村）委会协助行政事务参考清单（2016版）、居（村）委协助法院事务参考清单（2016版）和居（村）委协助人民（社会）团体事务参考清单（2016版）。上海市民政局会同市审改办、社建办印发了《关于规范管理本市居委会印章使用的指导意见》，制定了居委会证明类印章使用事项参考清单（2016版）和不列入居委会证明类印章使用事项参考清单。同时，还加快推进居（村）委电子台账建设，实行居（村）工作事项准入机制。在本次问卷调查中，在被问及市委“1+6”文件出台之后居委会负担变化的情况时，认为负担减轻比例最高的是印章管理使用（49.1%），其次就是台账（32.4%），认为采用电子台账效率提高的比例占42.5%。有75%的社区建立了工作事项准入机制。如图4所示。

2.落实经费保障

上海“1+6”文件中规定了居委会“两项经费”，即规定居委会工作经费和社区服务群众专项经费每年都不得低于10万元。除这两项经费外，有的还有社区基金、党建经费等，与以前相比居委会可使用的经费得到了大幅度的提升。本次问卷调查显示，在这次改革之前，有73.4%的居委会使用经费每年在10万元以下，其中在3万元以下的还占到10.8%；改革之后，有73.8%的居委会使用经费每年在10万元以上，其中30万元以上的占到6.2%。静安区、黄浦区的居委会使用经费每年达到45万元，尤其闸北区和静安区合并之后，原闸北区的居委会使用经费大幅度上升。

3.完善评价体系

上海“1+6”文件提出建立健全自下而上的居委会工作评价体系，增强群众在评价中的话语权，以居民知晓度、参与度、满意度为重点，评估居民自治开展情况，评价居委会及其成员的工作业绩。普陀区委托第三方制定了居委会评价指标体系，开展了星级居委会的评比，使得居委会的工作理念和方式能够切实转变，从而能够增强居委会的社会动员能力，适应基层社会发展形势的要求。

二、上海推进社区治理创新存在的主要问题

上海“1+6”文件实施后，社区治理改革取得了积极的成效，但社区治理是一项系统工程，目前还存在一些有待进一步改进的问题。

（一）以社区党组织为核心的社区治理架构还不够完善

1.区域化党建平台较为松散，多元主体的作用发挥不够

在本次调查中，关于区域化党建平台作用发挥的情况，不同类型的社区有所差异。商品房社区中，驻区单位、社会组织的作用发挥一般；售后公房社区中，物业公司发挥作用最弱；动迁安置社区中，物业公司、业委会、社会组织、驻区单位的作用发挥都很弱。在社会组织引入社区治理方面，有48%的社区没有引入第三方社会组织。在建立了自治金的社区，其经费来源中选择街镇拨款的比例达到94.85%，选择居民自筹的比例是23.2%，选择单位赞助的比例只有18.56%，可见，动员驻区单位参与社区治理的程度还不够。

2.社区党组织的设置方式单一，与居民自治的有效融合度还不够

一般而言，社区党组织是由党总支——党支部——党小组构成的组织体系，社区群众自治组织则是由居委会——居民小组——楼组构成的组织体系。由于党员分布和隶属关系的不同，党的组织体系与居民自治的组织体系往往是分离的，从而影响党组织引领居民自治作用的发挥。而且在社区党组织和自治组织体系中，往往存在一个共同问题就是“中间弱化”现象，党支部的作用弱，居民小组基本虚化。

3.在职党员的社区意识较为薄弱，带头模范带动群众作用还不够

本次调查数据显示，关于在职党员到社区报到的情况，虽然报到率80%以上的占到四成，但报到率30%以下的接近两成，60%以下的超过四成，也就是说呈现两头分化的现象。关于在职党员参与社区活动情况，认为一般的比例高达47.99%，不好的比例达到16.89%。关于党员亮身份制度的建立情况，目前已经建立的社区只有35.57%，也就是说这一制度的建立还不普遍。不过，准备建立但暂时没有建立的社区占到49.91%，还有12.52%的社区暂时没有计划建立这一制度。调查中发现，建立党员亮身份制度比例最高的依次是崇明区、奉贤区、闵行区，而建立比例最低的依次是徐汇区、嘉定区、松江区、杨浦区，准备建立比例最高的依次是嘉定区、青浦区、徐汇区、杨浦区。相比较而言，郊区比中心城区建立党员亮身份制度的积极性更高一些。调查中一些党员不希望亮身份的顾虑主要有：担心麻烦占到30.93%，不愿意被监督也占到30.93%，担心隐私安全占到29.03%。如果党员在社区隐形，带头模范引领作用就无从体现了。

（二）以居委会减负增能为重点的社区治理机制还不够健全

1.居委会的行政负担依然不轻

本次调查数据显示，关于“1+6”文件出台以来居委会负担的变化情况，认为居委会负担反而加重的比例达到38.1%，认为差不多的比例达到42.5%，认为减轻的比例只有19.4%。从具体类别来看，认为负担反而加重的比例最高的是社区考核评比（58.3%）、其次社区工作事项（38.1%）、各类会议（27.7%），如图4所示。

调查还显示，虽有75%的社区建立了社区工作事项准入机制，但只能部分把关，甚至形同虚设。把不了关的主要原因：选择居委会难以拒绝的比例占到36.2%，各条线布置的临时任务比较多的比例占到34.5%，各条线人手不足习惯性将工作安排给居委会的比例占到29.3%。此外，这次改革大幅度提高了居委会的经费，但某种程度上经费的使用也变成了居委会“甜蜜的负担”。有30.9%的社区认为居委会经费使用手续非常繁琐，50.3%认为比较繁琐。

2.居委会的自治能力有待提高

目前，社区的工作平台已经建立很多，但如何运作平台取决于居委会的主导能力。比如，大多数社区都建立了居民议事会，但新的协商技术应用并不广泛，开放空间会议技术、罗伯特议事规则等应用较少，更多习惯于传统的工作方式，对民主协商有畏难嫌烦心态。协商的内容一般性事务和文体活动类议题多，有关公共事务和群众切身利益的议题少。自下而上产生公共议题和公共项目比较困难，社区不同程度地存在着不会协商和不愿协商的情况。

图4 居委会行政负担变化情况

上海“1+6”文件实施之后，各街道社区自治办都在大力推动社区自治项目。少部分社区把上报自治项目也视为负担，甚至存着为报项目而报项目的情况。某社区党总支书记说：“过去我是百分百完成上面布置的任务，现在不一样了，要我们自己设计项目，这个变化一开始还真不适应。”

3.引导业委会和物业公司有序运作的方法还不多

关于把好业委会成员人选关，调查数据显示有14.4%的社区负责人认为难度非常大，有44.4%的认为难度比较大。关于探索符合条件的居委会成员通过合法程序兼任业委会成员的看法，虽有超过七成的社区负责人同意这一做法，但也有接近两成的比例不同意，主要原因是容易造成角色冲突。对于业委会不按规定履行职责，依法授权居委会代为履行职责的看法，有30.7%的社区负责人认为不可行，有44.4%认为可行但不可操作，只有24.9%认为可行也可操作。

具体到业委会的运作情况，全市业委会正常运作比例最高的是商品房社区，勉强维持比例最高的是混合型社区，无法运作比例最高的是动迁安置社区。由此推断，业委会运作和物业管理依然是社区治理的一大难点。

（三）以居民主体参与为根本的社区治理方式还不够丰富

1.居民总体参与程度不高，参与意识不强

本次调查数据显示，回答社区中积极参与社区活动的居民占社区居民总人数在20%以下（不含20%）的比例达到42.27%。在单一类型的小区中，居民参与比例最低的是商品房小区，比例最高的是动迁安置房小区。而且在参与社区活动的居民中，退休老年人多，回答退休老年人占积极参与社区活动居民总数60%以上的比例达到55.21%。总体而言，居民社区参与的程度不高。

2.居民与社区之间缺乏连接点，参与动力不足

市场化发展的过程伴随着去共同体化，商品住宅的建设更加注重私密空间的保护，居民的居住方式逐步告别了弄堂和单位大院。居民获取资源满足需求的渠道更多是来自社区之外，因此觉得与社区几乎没有任何关联，不少居民没有去过居委会办公室，对社区干部基本不熟悉。

3.居民与居民之间缺乏连接点，参与活力不够

当前大多数社区中居民与居民之间没有血缘、业缘等关系，熟人社区快速走入陌生人社区。2016年5月上海市统计局对邻里关系的调查显示，对邻居不了解的比例达到43.6%，部分了解达到28.9%。对邻里关系不满意的市民认为“互不认识、视同陌路”是主要原因。本次调查数据显示，虽然大多数社区都建立了居民自治公约，但认为居民自治公约效果一般的比例也达到了25.42%。

（四）以社区工作者为关键的社区治理队伍建设还不够有力

1.社区工作者的专业能力亟待提升

在上海市首批纳入社区工作者的人员中，持有社工职业资格的只有3987人，仅占13.8%。闵行区首批纳入的社区工作者有3242人，其中高中及以下学历424人，占到总人数的13.1%；大专学历1265人，占39.1%；本科及以上学历1553人，占47.8%。具有初级专业水平的有180人，占总人数的6%；具有中级以上专业水平的只有38人，占1.2%。由于首批采取的是定向招录，大部分纳入人员还是原有人员，队伍整体的专业素质与能力还存在一定差距。而另一方面，部分新进的年轻社区工作者，存在着善于与电脑打交道、不善于与人沟通交流的问题。

2.社区工作者的薪酬体系亟待完善

一是社区工作者的工龄认定，上海全市没有做统一规定，各区执行标准有一定差异，有的区认定所有的工龄，有的区将不在社区工作的社会工龄折半计算，造成区与区之间政策不平衡。二是新的薪酬体系实施后，工龄较长、职务较高的社区工作者工资增幅较大，而工作年限短、学历又高的年轻社区工作者增幅较小，学历和职业资格在待遇上所占的比重较小，容易造成年轻社区工作者的流失，出现报考社区工作者的年轻人多，但招录后流失的年轻人也多的现象。三是松江、闵行等区薪酬倒挂现象比较突出，部分人员的现有工资收入高于纳入社区工作者的薪酬标准，暂时采取了保留其原有工资收入的做法，但同时也冻结了其工资增长机制，长期会影响这部分人工作的积极性。

三、进一步推进社区治理创新的对策建议

社区治理是一个长期的过程，不可能一蹴而就。要持续推进社区治理创新，还需进一步完善以下几个方面的机制。

（一）强化党建引领，进一步完善党的建设与社区治理的有效融合机制

1.注重组织体系的区域融合

健全党建引领社区治理的组织体系，进一步发挥区域化党建平台的作用，特别是发挥居委会、业委会、物业公司、社区民警“四位一体”的功能。重点建设好社区党建服务站，整合多方资源，提供丰富多彩的服务项目。并且通过党建引领推动社区协商，自下而上地形成自治议题和自治项目，最大程度地激发基层社区活力。

2.注重党组织的设置方式

一是阶梯式设置。可以按照社区、块区、楼组分别健全党总支、党支部、党小组，形成社区、块区、楼组三级形态。尤其要大力加强楼组党建，推动楼组自治，唤醒沉睡的邻里空间，开发楼组资源，培育睦邻楼组文化，实现楼事共议、楼务共管的自治氛围，促进邻里共同体的形成。同时加强楼组与楼组之间的互动与交流，建立楼组长协会、楼组联谊会等平台。二是兴趣型设置。以“兴趣爱好相同、专业特长相近、居住地点相连”为原则，设立特色党支部或党小组，营造兴趣共同体，发挥专业优势，提供志愿服务。

3.注重社区党员人才的挖掘

社区治理最关键的是人才资源，实际上社区不缺人才，特别是有大量的党员，但是由于缺乏有效的组织方式和平台，不少党员似乎“淹没”在居民之中，成了“休眠的种子”。要积极推动党员进社区，加强制度化和组织化建设。如完善党员亮身份制度，在保护党员相关隐私的基础上公开党员身份。健全党员社区评议制度，本次调查数据显示，有48.96%的社区认为非常有必要对在职党员开展社区评议。建立社区党员议事会、在职党员理事会等平台，建设党员志愿者队伍等，以项目化、组织化的方式提供党员参与社区治理的空间和渠道，让各类党员在社区有充分发挥先锋模范作用的舞台。

（二）深化减负增能，进一步健全政府治理与居民自治的良性互动机制

1.注重街道、职能部门与社区工作的对接

本次调查数据显示，在问及做好社区工作有哪些关键因素时，选择街道及其他相关部门支持的比例达到49.9%，排在第三位（前两位是书记能力强和队伍结构合理）。而在问及上海“1+6”文件出台以来社区治理方面的变化时，选择职能部门支持社区治理力度加大的比例只有19.7%。由此可见，社区对于政府部门的支持有着迫切的愿望和期待。要切实支持社区工作，实现减负增能的目标：

一是要建立街道八办联动机制。虽然街道办事处由18个科室合并为8个办公室，但是工作条线和工作流程没有变化，就没有减轻社区的负担。比如，社区日常工作事项的布置和落实方面，如果街道各个办公室和各个条线都各自找社区书记来开会，那么可想而知社区书记的会议负担就非常重。如果建立街道八办与社区的会议对接制度，安排在每月第一周或第四周，事先可由社区自治办汇总八办需要社区协助的工作事项。这样既能减轻社区书记的会议负担，又能增强工作的规范性。又如，街道社区党建办公室指导社区党建工作，社区自治办公室指导社区自治工作，而社区要深入推进基层党组织领导下的群众自治，有两个10万元专项经费，就需要社区党建办公室和社区自治办公室的统筹协调和有效对接。可以考虑由一位街道党工委副书记分管社区党建办公室和社区自治办公室工作，配一名街道行政副职协管。此外，需要简化社区经费使用手续，健全财务公开制度。

二是要健全职能部门下沉机制。上海“1+6”文件要求管理力量和资源下沉，特别是城管下沉到街道，街道网格化管理中心实体化运作，一居一警的设置，实实在在提高了管理效率。但是职能部门管理力量下沉应融入到社区治理结构当中，而不是置身事外的高高在上姿态，仅仅停留在“发现——响应”、“问题——应对”的被动性层面，应增强职能部门的主动性和前置性，健全下沉服务机制，从“下达任务式的工作对接”转变为“专题研究式的工作对接”。闵行区的“田园模式”之所以有成效，就在于各职能部门主动作为，履行主体责任，实现源头治理。

2.注重政府的实事工程与社区居民自治的结合

政府部门实施的实事工程，多注重结果导向，过程注重不够，实事工程结束就结束了，没有在过程中引导居民参与，没有在过程中传递价值，从而导致一些实事工程的效果不理想，居民的获得感不强，认为政府部门只是在完成指标任务，不仅不满意，反而还有部分负面言论。因此，需要把实事工程上升到治理的层面来考虑，通过实事工程实现治理的目标。实事工程的推进不能只有行政逻辑，需要社区自治的逻辑。当前上海在推进小区综合治理三年行动计划的过程中，就需要把面子工程和里子工程结合起来，既要改变小区外在的硬件环境，也要提升小区内在的软件环境。在小区的改造过程中让居民参与方案的制定、实施和监督，提高居民的主体意识和自治能力。徐汇区凌云街道梅陇三村在内天井下水管道的改造中，不再是街道冲在最前面，而是积极引导同一楼道中的居民开展协商达成共识，既顺利完成了所有内天井下水管道的改造，又推动了楼道自治，化解了楼道邻里之间长期以来因下水管道堵塞产生的矛盾，促进了楼道共同体的形成。

（三）细化治理项目，进一步探索社区、社会组织与社工的联动机制

1.注重项目化运作，构建居民与社区之间的连接点

开展社区需求和社区资源的调查，将社区需求项目化，尤其大力培育具有本社区特色的精品项目或支点项目，从而能够动员更多的居民从私人空间走到社区公共空间中来。从目前来看，着重抓好两类项目：一类是兴趣点项目，比如绿色生态项目、健康体锻项目、社区厨房烘焙项目、社区广场舞项目等；另一类是痛点项目，比如垃圾分类项目、下水管道改造项目、拆除违建项目、安装电梯项目等。并且要建立项目之间的关联机制，发挥项目的集成效应。

2.注重组织化参与，构建居民与居民之间的连接点

项目化运作的目的就是要在服务和活动中实现居民的团队化、组织化。通过兴趣点的营造和痛点的化解构建居民之间的关联点，形成自治团队或志愿者组织，并通过社区睦邻节、邻里节等主题活动，创造公众生活，增进社区互动和信任，增强社区归属和认同，增加社区社会资本。

3.注重专业化支持，构建社区内与社区外的连接点

社会组织的优势一方面是其专业性，另一方面就是善于链接社区内外的各种资源和力量。从社区内部来说，社会组织可以根据居民需求策划项目，并指导项目的执行，在项目执行的过程中带出更多的团队，带出社区骨干和精英人才。从社区外部来说，社会组织可以通过开展活动动员社会力量参与到社区治理当中来，可以通过路演或比赛搭建社区与社区之间的交流平台，从而将社区内外以及社区与社区之间联结起来。此外，可以充分利用互联网平台促进多方资源的链接。

（四）固化组织基础，进一步夯实社区工作者队伍建设的持续机制

1.注重专业素养的提升

如图5所示，在被问及完善社区工作者待遇制度应考虑的因素时，选择社区工龄的有75.7%，选择受教育程度的有56.4%，选择职业资格等级的有55.2%。调查对象认为社区工龄、学历、职业资格这三个因素是最主要的，也充分说明了社区干部自身对专业性的强调。

图5 完善社区工作者待遇制度需考虑的因素

因此，要提升社区工作者的专业素养，其薪酬待遇要有导向性，向专业性倾斜。并且门槛要逐步提高，对于职业资格要有明确的要求，比如3年内必须获得助理社工师的资格，没有获得职业资格就没有晋升的资格。还可以建立社区工作学院或大学，举办社区工作创新大赛，加强实务指导，从而推动社区工作者能力建设。

2.注重职业精神的塑造

建立社区工作者职业体系、赋予社区干部的“职业身份”、推动社区干部职业化的举措，是受到社区干部高度肯定和欢迎的。但是，由于最引人关注的是薪酬待遇，往往将加强社区工作者队伍建设简单化为加工资，社区工作者队伍还是原有的那批人员，工作还是原来那样去做，没有任何变化，甚至因为工资加减的多少引发更多的矛盾和意见。因此，加强社区工作者队伍建设，必须重视社区工作者职业精神的塑造，提升职业感和事业心。在社区工作者培训和培养的过程中，除了重视社区工作者的技术、方法外，首要的是要强化社区工作者的价值理念，建立“薪酬+价值”的培养体系。当然，也需要加强对社区工作者的人文关怀。

（责任编辑：亚立）

The Effects，Problems and Countermeasures of Governance Innovation in Communities：Based on the Questionnaire Survey in Shanghai

HE Haibing，CHEN Yuting，ZHAO Xin，WANG Jinlong，LI Xiaobin
（Shanghai Party Institute of CCP&School of Shanghai Administration Institute，Shanghai 200233，China）

Since the“1+6”files which carried out for the innovation of social management and the strengthen of grass-roots construction in Shanghai in 2015，there had some obvious results such as the party’s construction in community，the autonomous ability construction in residents’committees，the team construction of community workers and the system construction about community governance.However，there are still problems like the imperfect community governance structure，the inadequate community governance mechanism，and the incomplete community governance mode.Therefore，we measures to make the social system reformation deepen in the future，such as the fusion mechanism of the party’s construction and the governance of community，the interactive mechanism of the governance of the government and the autonomy of residents，the linkage mechanism within the community and social organization and social workers，the persistence mechanism of the construction of community workers’team.

Community Governance；Shanghai；“1+6”Files

本文为2016年度上海市人民政府决策咨询重点研究课题“本市社会治理创新中居民区治理体系跟踪研究”的部分成果。

何海兵，国家行政学院公共管理博士后，上海行政学院社会学教授，基层治理课题组组长；陈煜婷，上海行政学院讲师；赵欣，上海行政学院副教授；汪金龙、李晓彬，上海行政学院硕士研究生。

C916

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1008-7672（2017）02-0079-12