大规模“县改市”会不会再度重启

大规模“县改市”会不会再度重启

日前，“民政部即将颁布撤县设市文件”的消息不胫而走。两大关键信息浮出水面：一是行政区划调整十分密集，二是多集中在县级行政层面。由此，已经“冻结”长达20年的“撤县设市”会不会再度重启成为全国关注的焦点。

国家在新型城镇化上的一系列新举措，以及地方政府的热情，正在叠加成“撤县设市”的新趋势。但如何警惕、规避重蹈1 9 9 7年的覆辙，也成为各级政府必须思考的命题

“撤县改市”起落2 0年

“撤县改市”的序幕，最早于1983年拉开。背景是在1981年，当年的国务院《政府工作报告》中，有关“我国经济体制改革的基本方向”的论述中提出：“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络。”很快，仅在1983年，就有31个县域改为县级市，并新设了7个县级市。从1983年到1986年，是第一波高潮。

截至1998年底，我国县级市数量达437个，其中近350个为县改市。现在人们熟识的浙江义乌市和桐乡市、安徽桐城市和宁国市，都是赶乘这趟车而改市的。

但这项当时跨步前行的地方行政体制改革在1997年的时候，被国务院叫停。关于叫停原因，华东理工大学研究员杨君曾深入研究：“县改市初期一定程度上实现了设计初衷，克服了切块设市模式的弊端，与80年代的中国经济社会达成了契合。但伴随着改革的深入，各地的盲目跟风引发了一系列负面效应。一方面出现‘假性城市化’，有些市区的农村人口仍然占据主要比重，基础设施和规划仍然围绕农业进行，市郊的发展与城区的发展失衡等一系列泡沫现象；另一方面，市级权限给有心之人带来更多寻租空间，盛名之下，其实难副。”

进入21世纪后，“县改市”再次成为关注焦点是在2013年。

当年11月，十八届三中全会《决定》提出，“优化行政区划设置，完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。”这是党中央权威文件中对“撤县设市”的一次明确表述。

2014年，国家发改委向国务院上报城镇化改革方案，明确提出“推进行政区划创新，完善城市行政区划设置和布局”。此表述将“撤县改市”正式拉入大众视野。

从“县”到“市”，一字之差大不同

工信部2016年对全国近3000个县（市）进行综合评估，发布的县域经济100强中，共有69个县级市，其中排名前13位的均为县级市。

这个信息中不难看出，一方面县级市以其特享的资源配置，经济发展远胜于普通县域；另一方面，现有的经济强县，拥有着赶超市域经济的实力与潜力。当这样的经济体量囿于县域行政区划中时，诸多不适即会显现。

从经济发展普遍规律来看，行政区划归属政府管理，属于生产关系范畴，区域经济、科技创新等内容归属生产力范畴，当生产关系束缚生产力发展时，“撤县设市”成为破解矛盾的一种选择。我们熟知的京津沪三大直辖市无县、苏南无县，都是如此。

从新型城镇化来看，“撤县设市”与新型城镇化有着重要关联。国务院发展研究中心发展战略和区域经济部研究室主任刘勇分析说：“经济新常态下，在供给侧结构改革和“三去一降一补”政策的基础上，还要重视扩大内需的作用，而扩大内需首推新型城镇化的发展。”《国家新型城镇化规划（2 0 1 4-2 0 2 0年）》已经发布3年，在2016年12月15日举行的2016年城市中国计划年度论坛上，国家发改委规划司副司长陈亚军表示，“新的县级市设立标准和程序已经制定完成，这为加快启动设立县级市提供了基本遵循和制度保障”。

最后从县域层面上看，“撤县设市”是县域经济发展探索的一种模式。设市无疑是个加快发展的契机，可以促进县域人口结构变化，产业结构调整，城市规划调整，原有行政管理的内容、生态、模式都会发生改变。“特别是对欠发达地区，通过行政区划调整加快结构调整，加快城市化进程。”江苏省社科院财贸所所长孙克强表示，“所以地方政府都很积极，只要中央层面明确政策，步伐就会加快”。

等待一个恰当的时机

截至到2015年，已在民政部“排队”申请“县改市”的县，超过了200个。

国家在新型城镇化上的一系列新举措，以及地方政府的热情，正在叠加成“撤县设市”的新趋势。但如何警惕、规避重蹈1997年的覆辙，也成为各级政府必须思考的命题。

“行政区划是推动国家治理的一种制度性工具。通过升级能解决一些问题，但升级之后仍有边界仍有局限，没有实现经济发展源头的创新。换个思路，通过打破和取消行政权分割所带来的发展壁垒，促进地区横向之间的要素流动，以协同发展激活社会资源，进一步完善公务服务。这种改革更具前瞻性、系统性、生命力，也更符合十八大以来国家治理体系现代化的战略目标。”南京大学政府管理学院院长孔繁斌说。

另一方面，从以经验来看，县改市也存在一定的改变风险。江苏省社会科学院区域现代化研究院王树华副研究员分析说：“一重风险是出现名义上的城市化，而非实质性的城市化，只是户籍变更，城市人口占比未改变；二是城市建设脱离客观需求，规模上一味求大，易带来城市债务、房产泡沫等；第三重风险是在产业选择上，不能过度促进服务业发展，而忽视实体经济发展，出现产业支撑力不足，结构失调等弊端。”

从长远来看，“撤县设市”必将是阶段性、区域性的部署，而不会大范围铺开。

综合上下各方面信息来看，从中央决策部门到地方市县政府，都在等待一个恰当的时机。

（《决策》范琦娟/文）