退耕还林工程生态效益指标量化方法及效益评估∗

傅光华 傅崇煊

1998年长江、松花江、嫩江流域发生历史罕见的特大洪涝灾害后，中央开始关注生态建设问题，在一年左右的时间，国务院召开了多次会议研究相关议题，出台了一系列文件，并将相关政策纳入十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。从此，我国治水和生态建设方略进行了重大调整，先后启动了天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理等林业重点生态工程，并进入了国家主导开展退耕还林的新阶段。

前一轮退耕还林从1999年开始，到2015年巩固成果阶段结束，前后跨度16年，经历试点、大规模推进、结构性调整、巩固成果四个阶段，完成退耕还林面积2 981.9万hm2，其中退耕还林926.4万hm2，荒山造林1 745.5万hm2，封山育林310万hm2。那么，国家投入财力、物力和人力实施如此之大的一个工程，其效果是否达到预期目标，综合效益如何？从投入产出角度分析是否合算？是许多人士关注的问题。尽管业内人士做了大量的相关研究，但主要还是局限在小范围、特定立地特征范围内的研究，从整个工程、国家的角度，定量评估其综合效益的鲜有报道，也没有一组定量的数据能够说明其成本效益比如何。笔者认为，要完成退耕还林工程的成本效益评估，关键是要解决整个工程的生态效益量化问题。

1 建立评估模型

1.1 成本效益计算法

根据一般后评估原理，定量分析主要采取成本效益法。

成本效益分析是通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值的一种方法。成本效益分析法的初衷是为决策服务的，其基本原理是：针对某项支出目标，提出若干实现该目标的方案，运用一定的技术方法，计算出每种方案的成本和收益，通过比较方法，并依据一定的原则，选择出最优的决策方案。常用于评估需要量化社会效益的公共事业项目的价值，非公共行业的管理者也可采用这种方法对某一大型项目的无形收益（Soft benefits）进行分析。

项目后评价一般是指项目投资完成之后所进行的评价。它通过对项目实施过程、结果及其影响进行调查研究和全面系统回顾，与项目决策时确定的目标以及技术、经济、环境、社会指标进行对比，找出差别和变化，分析原因，总结经验，汲取教训，得到启示，提出对策建议，通过信息反馈，改善新一轮投资管理和决策，达到提高投资效益的目的。

成本效益的计算方法主要采用前后对比和有无对比分析方法，对比指标主要包括投入成本和无项目情况下的机会收益及有项目后产生的效益。其成本计算见公式（1），效益计算见公式（2），效益净值计算见公式（3）。

式中：Cj为第j年的成本；C1j为对荒山造林或退耕还林地在无此工程的情况下第j年的机会成本，如土地的机会收益等，对低效林改造或封育工程指无本项目的情况下第j年的综合效益；C2j为第j年的实施成本，包括项目建设资金、补贴及专项资金等；C3j为第j年的维护成本，包括抚育、管护等的投入。

式中：Bj为第j年的效益；B1j为第j年的经营效益；B2j为第j年的生态效益；B3j为第j年的资产增值效益；B4j为第j年的社会效益。

通过公式（1）、（2）得到第j年的效益净值Ij。

有了评估标的计算期内各年度的效益净值，即可以按照社会折现率及财务分析方法计算其财务现值、动态回收期及内部收益率等指标。

1.2 生态效益计算

森林生态功能对于人类生存和发展的价值只有通过生态效益的量化价值来体现，才能给人以更直观、更明确的概念，使人们从数量维度来认识和评判森林所具有的作用和价值。但生态效益评估的关键、也是难点问题是如何解决效益计量问题，尤其是跨区域、跨流域的大型项目的生态效益量化问题。从经验上判断，退耕还林工程的效益主要体现在生态效益上，因此，如要使评估结果具有一定的可信度，必须满足三个条件：一是评估指标应能基本涵盖森林生态的多维度；二是指标值应在一定程度上能反映不同地域的差异；三是数据样本应具有一定的时序跨度和连续性。基于这种认识，笔者经过反复对比研究，提出利用现有生态监测体系成果来解决生态效益量化问题的思路。

1.2.1 生态效益评估指标 研究采用层次分析法建立生态效益评价体系。参照相关规范[1]将生态效益评价体系分解为涵养水源、保育土壤、固碳释氧、营养积累物质、净化大气环境、防风固沙、生物多样性保护、森林防护等八大指标类别，每个指标类别再进一步分解为若干具体指标。其指标层次详见表1。

1.2.2 生态效益指标量化 评估指标的量化需要能够反映评估对象实际情况的基础数据，尤其是退耕还林工程这样分布范围广、立地条件复杂的大型工程，支持数据的来源显得更重要。

经充分调研和反复比较后，决定采用森林生态连清数据。主要基于以下两点：

一是连清数据是林业生态监测最权威性的体系，其数据来源的广度、精度是现有科研数据体系中最能体现大范围森林生态本真状态的。森林生态连清是以生态地理区划为单位，以国家现有森林生态站为依托，采用长期定位观测技术和分布式测算方法，定期对同一森林生态系统进行重复的全指标体系观测与清查的技术。它可以用以评价一定时期内，森林生态系统的质量状况，以及进一步了解森林生态系统的动态变化。其技术框架[2]详见图1。

表1 评估指标层次表Tab.1 Hierarchies table of indicators

图1 森林生态连清技术体系框架Fig.1 Structure of CFI system

二是科研人员已经开展有针对性的监测和年度成果发布。近年，国家林业局退耕还林（草）工程管理中心、中国林业科学研究院、北京市农林科学院等单位相关专家组成的课题组，按照特定体系要求，选择长江中游地区、黄河中上游地区及西北沙化土地退耕还林工程为监测对象，利用全国退耕还林工程生态连清数据集，包括工程区内退耕还林工程生态效益专项监测站，中国森林生态系统定位观测研究网络（CFERN）所属的森林生态站，以林业生态工程为观测目标的辅助观测点以及几万块固定样地的大数据为基础，发布了退耕还林工程生态效益监测国家报告[3-5]。以此来源的数据为基础，通过数理统计得出主要评估指标的量化价格，具有可信度和说服力。

由于该工程后评估主要还是站在国家角度考察整个工程对国家的综合贡献，因此，参照国民经济分析方法尽量采用影子价格确定指标值，尤其对部分存在市场参照物的指标，如固碳、释氧等的评估价格可以结合同类产品市场交易价格或成本价做适当调整，这样得出的量化价格更能体现合理性。

解决了指标量化问题，就可以计算出生态效益，其计算方法见公式（4）。

式中：Bj为第j年的生态效益评估值；k为调整系数。随着郁闭度增加，森林生态效益会向好的方向发展，可以通过系数做适当的调整；SA为A评估区面积。该评估分为长江流域及南方地区、黄河流域及北方地区、西北沙化地区；GAi为评估A区i项量化指标。

2 退耕还林工程效益评估

退耕还林工程效益量化评估属于后评估范畴，其目的是站在不同视角定量分析工程的成本效益来判断工程的实际效果。这里的“不同视角”是考察主体，是解决评估结果为谁服务的问题；“定量分析”是方法，即评估不是一般的定性分析，需要以数据及计算为依据，以数据结果说明问题；“成本效益”是目标，即要求站在特定视角，通过定量分析，计算项目投入的成本，以及产生的效益，从而判断项目的费效比和实施的合理性。

基于上述认识，退耕还林工程的利益相关者主要是参与其中且有密切利益关系的农户，以工程成败论得失的项目决策、实施与管理者，以及资金资源投入者，其各自代表就是农户、工程及国家或社会。也就是说，退耕还林工程应站在农户、工程及国家（社会）这三者的角度，分析其付出的成本及带来的效益。

2.1 从农户角度的成本效益分析

2.1.1 收益 农户收益包括政策性补贴和经济收益。

1）政策性补贴。政策性补贴包括两部分：一部分是原有政策和完善政策补助，包括粮食及生活补助、造林种苗费补助，以及根据《关于完善退耕还林政策的通知》（国发〔2007〕25号）确定的延长补助；另一部分是生态补偿，包括中央和地方森林生态效益补助，这一部分是在原有政策和完善政策补助结束以后才开始执行，即2017年开始再纳入生态效益补偿。

2）经济收益。经济效益主要包括退耕还生态林开展的生态旅游、林下经济等带来的直接经济效益，退耕还经济林的效益。数据主要来自重点核查、验收抽查和实地调查的数据样本，是通过统计分析并适当考虑市场变化及物价通胀因素确定的。

2.1.2 成本 成本主要是退耕还林的机会成本。按照退耕还林前后有无对比法，其机会成本包括无项目的情况下耕地或林地产生的机会收益。这些数据样本来自退耕还林工程验收抽查和实地调查。

2.1.3 效益分析 按照前述计算方法和获得的成本和收益，以1亩退耕还林地为核算单位，社会折现率按8%[6]测算，造林后30年内，净现值（NPV）全部为正值，其中长江流域及南方地区退耕还生态林净现值为836元，黄河流域及北方地区退耕还生态林净现值为309元，长江流域及南方地区退耕还经济林净现值为5 305元，黄河流域及北方地区退耕还经济林4 308元。

2.2 整个工程和国家角度的成本效益分析

2.2.1 项目成本 项目成本包括国家投入资金、无项目情况下土地的机会收益和有项目情况下退耕还林后的林地抚育管护成本。国家投入以各年度工程量和中央投入为依据。土地机会收益以相关研究成果和调研数据为依据确定。林地管护参照目前实际、国家公益林补贴及地方的公益林补贴等情况确定。

2.2.2 项目收入 从工程和国家角度看，退耕还林工程的收益包括退耕地获得的经济效益、生态效益和社会效益。

生态林经济收入主要为林下经济、生态旅游等森林经营所得，这部分不应包括封山育林林地面积。生态效益按照前面提出的评估方法计算。社会效益部分能量化的体现在经济和生态效益中，如农户土地增收，生态效益带来的环境改善等，其他难以量化的在定性分析中体现，量化评估中忽略。森林活立木蓄积在计算期最后一年以剩余资产或资产回收的形式计入。

2.2.3 效益测算 该评估按照30年周期计算[7]，即从1999年始至2028年止。

退耕还林和荒山造林参照各地实际情况，长江流域及南方按造林后3年开始计算生态效益。黄河流域及北方地区按造林后5年开始计算生态效益。封山育林按当年开始计算生态效益增量。国民经济评价主要将国家转移支付给农户的补助资金去掉，其他评估指标的影子价格不变。评估结果详见图2，前30年效益趋势图详见图3。

图2 计算期内退耕还林工程成本效益图Fig.2 Cost- benefit of GGP during the calculation period

图3 计算期内退耕还林工程效益趋势图Fig.3 Benefit trend of GGP during the calculation period

从整个退耕还林工程分析，计算期30年内，工程投资成本平均13 680元/hm2，土地机会成本84 420元/hm2，抚育管护成本12 540元/hm2，经济收益平均51 435元/hm2，生态效益1 095 195元/hm2，净效益1 068 690元/hm2。按照社会折现率8%计算，30年计算期限的净现值69 305亿元，动态内部收益率45%，回收期8.15年。

从国家角度分析整个退耕还林工程，计算期30年内，工程投资成本平均4 200元/hm2，土地机会成本84 420元/hm2，抚育管护成本12 540元/hm2，经济收益平均51 435元/hm2，生态效益1 095 195元/hm2，净效益1 078 185元/hm2。按照社会折现率8%计算，30年计算期限的净现值70 681亿元，动态内部收益率47%，回收期7.94年。

3 结论

充分利用连清数据解决生态效益量化问题，为解决跨区域大型生态工程后评估提供了一种可供借鉴的思路和方法。通过量化分析、评估，笔者认为：

1）站在农户的角度，前一轮退耕还林从成本效益上分析是可行的，尤其对立地质量稍好的退耕还经济林的效益更突出些。除了可量化的部分外，农户得到的实惠还有通过农村能源建设减少的日常运行成本、退耕后腾出人工外出务工获得的家庭增收、农村道路建设获得的交通便利，以及移民给山区农民带来的永久脱困等综合效益。退耕还林工程实施过程中建立了一套有效的管理、监督体系，为大型国家项目或跨区域、跨流域项目的实施积累了管理和体系控制经验、标准和要求。

2）站在整个工程和国家的角度，前一轮退耕还林从成本效益上分析不仅是合算的，而且远超过一般经济项目的收益。项目生态效益尤为显著。

3）前一轮退耕还林工程带来巨大的生态、经济和社会效益。生态效益方面，新增林草面积2 667万hm2，工程区林草覆被率平均增加3.8个百分点。根据测算，2020年，一期退耕还林工程可带来年生态效益1.6万亿元，其中涵养水源和保肥固土效益2 270亿元，防风固沙效益7 431亿元。经济效益方面，工程完成经济林约187万hm2，2020年保守估计年产生经济效益230多亿元，加上生态林的林下经济和生态旅游，2020年后每年产生的直接经济效益可达740亿元左右。

评估结果表明，从实现工程预期发展目标和可持续性方面看，数据说明工程基本实现了规划提出的“工程治理地区的生态环境得到较大改善，为实现社会主义现代化建设第三步战略目标提供生态保障”的预期目标。

[1]LY/T 1721—2008 森林生态系统服务功能评估规范[S]. 北京:中国标准出版社, 2008.

[2]王兵. 森林生态连清技术体系构建与应用[J]. 北京林业大学学报,2015, 37(1):1-8 .

[3]国家林业局. 2013退耕还林工程生态效益监测国家报告[M]. 北京:中国林业出版社, 2014.

[4]国家林业局. 2014退耕还林工程生态效益监测国家报告[M]. 北京:中国林业出版社, 2015.

[5]国家林业局. 2015退耕还林工程生态效益监测国家报告[M]. 北京:中国林业出版社, 2016.

[6]国家发展与改革委员会, 建设部. 建设项目经济评价方法与参数(第三版) [M]. 北京:中国计划出版社, 2006.

[7]吕晓英, 吕胜利. 天然林保护工程综合价值的动态模拟与投资的费用-效益分析[C]. 中国环境科学学会学术年会优秀论文集, 建设资源节约型、环境友好型社会国际研讨会暨中国环境科学学会2006年学术年会, 苏州, 2016.