新预算法与新财税体制改革的关系及建议

郭军

摘要：2014年8月31日，在第十二届全国人大常委会第十次会议上表决通过了关于修改预算法的决定，自2015年1月1日起新预算法正式开始实施。新预算法的实施不仅加快了现代预算制度改革的步伐，而且还促进了新财税体制改革的进程。本文就新预算法与新财税体制改革的关系及对策进行讨论，首先阐述了新预算法的基本立法理念及新财税体制改革情况，然后讨论了新预算法与新财税体制改革之间的关系，最后提出了几点对策以促进财税体制改革顺利开展。

关键词：新预算法 新财税体制改革 关系 对策

一、新预算法的基本立法理念及新财税体制改革情况分析

（一）新预算法的基本立法理念

财政可以被视为是预算法的着力点，而财政所处的环境则是建立法治政府和现代财政制度的法律环境。相对于修改前的预算法，新预算法在立法理念上发生了巨大的变化，正当程序、可诉性以及民主宪政构成了新预算法理念原则。从新预算法的内容层面出发来看，新预算法内容主要还是细则内容发生了一定变化，这在一定程度上是对其所蕴含的法的理念的一种深度反思。

（二）新财税体制改革情况

近些年来，我国财税体制改革取得了一定的成绩，不仅预算改革工作有了实质性的进展，而且税制改革也实现了重点突破，在这种情况下中央政府与地方政府之间的财政关系发生了一定的变化，协调性越来越强。从预算改革角度出发，我国政府已经逐步实现了现代化预算制度，特别是新预算法实施之后，我国构建全面规范、公开透明的现代预算管理制度体系的步伐加快。预算改革不仅使预算的透明度得到提升，而且还能够统筹整合及盘活资金，建立跨年度预算平衡机制，使地方政府债务管理得到规范；从税制改革角度出发，最明显的表现就是营改增的全面推进。与此同时，我国还于2016年7月开始实施资源税从价计征以及水资源税试点改革；在个人所得税以及消费税改革方面，政府相关部门也在积极制订改革方案；在房地产税、环境保护税方面，这部分税种已经进入了立法阶段。

二、新预算法与新财税体制改革之间的关系

新预算法的实施可谓是万众瞩目，是我国特色社会主义体系中至关重要的一部重要法律。新预算法能够对我国新财税体制改革造成一定的影响，二者之间联系紧密，本节主要从宏观、中观以及微观等三个层面进行逐一论述。第一，宏观层面。自新预算法实施以来对政府和市场产生了一定的影响，在一定程度上能够促进政府和市场的作用被更好地发挥出来。一直以来，政府和市场都具有一定越位与缺位、界定不清以及支出责任无限扩张等长期共存的状况，在这种情况下有可能对我国财税工作造成一定的影响。2015年新预算法开始实施之后，新预算法中的一些新增内容对政府行为进行了进一步规范，在一定程度上能够减少政府对于市场主体直接干预。举个例子，在新预算中有一条提出不得设立专项转移支付来干预市场竞争机制能够有效调节的事项；新预算法中还明确指出各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标等相关内容。这些细则能够更好地规范政府行为，不仅能够体现出财政的管理职能，而且更能够体现出服务职能，对新财税体制改革非常有利。第二，中观层面。虽然我国预算管理制度改革一直以来都在不断推进，但是推进步伐存在着一定的滞后性，不能够完全适应大环境。新预算法的实施在一定程度上能够加快我国预算管理制度改革步伐，而预算管理制度的改革还需要有强有力的法治财政建设作为支撑点。由此可见，新预算法可以被视为是现代法治财政建设工作中一项重要的、基础性的成果，能够使预算管理与现代财政制度建设的客观需求相适应，将我国预算管理制度的改革创新精神淋漓尽致地体现出来。从新预算法的内容可以看出，新预算法不仅进一步优化了如何使财政更加透明的相关内容，而且还对改建预算控制方式以及健全转移支付制度等内容做出了进一步的完善，对我国财政科学化、民主化和法制化的发展方向进行了明确，能够使我国预算管理制度改革與现代财税制度建设工作相适应，二者相互促进共同发展。第三，微观层面。公平和效率一直以来都是我国财税体制改革的关键点，也是至关重要的两个标准。新预算法的实施能够更好地保证公平与效率二者之间的平衡。举个例子，新预算法中提出财政转移支付应以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，在此充分体现出了公平这一标准；同时，新预算法还提出政府资金的使用绩效应当被放置在更加突出的位置，不仅要在预算编制过程中要求一定要参考有关支出绩效评价的结果，而且还要明确轻重缓急，尽可能地将资金用于最需要资金的地方，在此充分体现出了效率这一标准。总而言之，新预算法的实施能够更好地对公平与效率这两个标准进行平衡，进而间接推进财税体制改革进程。

三、在我国新财税体制改革过程中贯彻新预算法的几点建议

（一）贯彻落实新预算法精神

新预算法的实施对我国新财税体制改革有着重要的促进作用。因此，积极贯彻落实新预算法精神，加强对新预算法的宣传，重视开展配套制度的建设工作能够更好地使新预算法与我国新财税体制改革相适应。具体可以从以下几个方面开展工作：第一，各个部门应当积极开展新预算法学习讲座，邀请权威人士下到各个部门中去为各部门的工作人员讲授新预算法相关知识和精神，使其能够切实领会和把握新预算法的立法原则、立法精神以及新预算法中的具体内容，促进各部门工作人员正确开展和配合预算管理相关工作，为配套制度建设工作的开展以及新预算法在我国新财税改革实践中顺利推进奠定坚实基础。第二，各个部门领导要加大对新预算法的宣传力度，采取多样化宣传方式对新预算法进行宣传，从侧面来对各个部门相关人员的依法理财意识和依法理财水平进行提升。第三，各级政府相关部门应当在原有各省市地区间财税规章、制度和办法基础上根据新预算法中的相关内容进行调整和完善，使新预算法精神能够在完善后的财税规章、制度、办法中得以体现，确保相关制度的科学性和合理性，进而促进财税体制改革工作的顺利开展。

（二）加大对预算管理的监管力度

预算管理的监管工作做得是否到位对贯彻落实新预算法，深入推进我国财税改革有着重要影响。鉴于此，相关部门一定要重视对预算管理工作的监管。以往我国传统预算管理主要采用的是约束性的预算管理，但是随着我国市场经济发展步伐的不断加快，我国政府职能发生了巨大变化，传统的约束性预算管理模式已经无法满足政府工作的需要。对此，政府相关部门应当明确监管工作的关键点，安排专人对预算收入管理工作进行重点考察，不仅要充分结合新预算法的相关内容检查预算管理工作开展情况，而且还要重视周期性均衡，了解和掌握各级政府预算平衡机制的构建情况，发现问题要及时进行反馈。加大对预算管理的监管力度不仅能够使新预算法与财税改革更好地磨合，而且还能够促进我国财政政策的可持续性和可预期性的提升。

（三）促进预算透明度的提升

虽然我国政府越来越重視预算公开，但是从我国预算公开情况来看，我国预算公开仍处于初级阶段。2015年1月1日新预算法实施之后，新预算法明确指出要建立公开透明的预算制度，要对主体、内容以及范围等方面进行公开。对此，政府在开展财税改革工作的过程中要时刻按照新预算法中所提出的要求对各级政府相关部门和单位的责任进行明确，不能仅仅只是有一大框架，而是应当对预算内容进行细化，只有这样才能高预算公开的效果。

（四）重视地方政府债务风险防控

在原预算法中指出地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。但是地方经济需要资金发展，为了能够继续发展地方政府不得不采取多样化方式进行融资，进而形成较大规模的地方政府债务。这部分债务由于没有被纳入预算管理，存在一定的风险隐患。为了能够解决这一问题新预算法中增加了允许地方政府举借债务的规定，并提出限制主体、限制规模、限制用途、限制方式以及控制风险等限定性规定。鉴于此，地方政府应当严格按照新预算法中的相关内容获取省级政府批准后。采取发行地方政府债券的方式筹措资金，将举借债务用于公益性资本支出，并构建偿还计划和获取稳定的偿还资金来源，建立起规范合理的地方政府举债融资机制，尽可能地控制和防范风险的发生。此外，社会各界也应当对地方政府债务情况给予一定关注，要充分行使监督权力，使地方政府融资公开化，这样也有利于避免债务风险的发生，间接为新财税体制改革的推进提供一定保障。

参考文献：

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（作者单位：河南省新乡市道路运输管理局）