行至中途的财税改革如何再发力？

2016年随着“营改增”试点全面推开，以及《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的印发，财税改革的三大任务悉数启动。按照《深化财税体制改革总体方案》划定的“2016年基本完成改革重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度”的时间表，如今财税体制改革正处于半程配速的关键期。作为全面深化改革的“先行军”，财税改革道阻且长，下一程如何精准发力步涉深水，至关重要。

深化预算与税制改革，强化财政可持续性

目前来看，现代预算管理制度的总体框架已经初步建立，改革成效最为显著。税收制度改革任务部分完成，其中，“营改增”试点全面推开，达到了一定减税目的；消费税对征收范围、环节、税率等进行了调整；资源税从量计征改为从价计征；环境保护税立法积极推进，相关征求意见稿已经公布。

预算是公共财政的基石，预算管理制度改革是深化财税改革的首要内容。抓住预算这一“龙头”，就等于牵住了改革的牛鼻子。尽管预算管理制度改革成效显著，但仍然存在不少改进空间。

一是强化预算法规在政府决策施政中的权威作用。要把新《预算法》置于“经济宪法”的权威位置，用法律来规范和约束政府收支行为，不断提升政府依法理财的水平。

二是把预算管理制度融入政府治理的各个领域。要让预算管理制度伴随财政资金，像毛细血管一样渗透密布于政府治理的肌体。

三是推动预算管理制度改革向下延伸落实。安排具有统筹调度、督查考核、试水实操、业务指导等职能的工作实体牵头主推财税改革，让改革走出从文件到文件、从材料到材料、不接地气、难以落地的困窘，以防止总在改革的理念、原则、方法上“坐而论道”，把功夫下在打造一批可复制、可推广、能落地的成功范本和样板上。在改革大面积落地后组织开展检查评估，防止改革落空或走偏。

同时，加大各预算之间的财力统筹，将政府性基金预算、国有资本经营预算资金，更多地调入一般公共预算。我国政府预算体系包括四本预算，各有侧重和分工。相对而言，一般公共预算和社会保险基金预算主要涉及基本公共服务和社会保障，与百姓的切身利益直接相关。将资金更多地调入一般公共预算，意味着公共财政实力增强，政府可以更好地保障百姓享有的基本公共服务。

预算公开透明，百姓才能了解财政的钱花到了什么地方，花得是否合理到位。财政部有关负责人介绍，2016年，我国预算公开迈出实质性步伐，预算公开法制框架基本确立。除单独公开“三公”经费预算外，公开范围由一般预算拓展到政府性基金預算、国有资本经营预算，由单独公开部门收支预算拓展到公开部门职责、机构设置、机关运行经费安排、政府采购、国有资产占用、预算绩效等情况。

但预算只是一个载体，钱从哪里来要靠税收制度改革。今年的税制改革内容，大致有以下几项：研究提出健全地方税体系方案，研究推进综合与分类相结合的个人所得税改革；继续深化资源税改革，扩大水资源税试点范围；贯彻税收法定原则，配合做好烟叶税等税收立法工作；起草环境保护税法实施条例、政府非税收入管理条例；研究制定个人收入和财产信息系统建设总体方案。

简而言之，当前的税制改革重点锁定了六大税种——属于间接税的增值税、消费税、资源税、环境税，属于直接税的个人所得税、房地产税，其推进路线是通过调整间接税与直接税的比重来实现税制结构的优化。

一是要让税制改革成为化解经济运行风险的“稳定器”。按照中央经济工作会议要求抓紧健全地方税体系，将有力推动解决地方主体税种缺失、财政减收压力剧增、影响自主发展动力的问题。改革中应尽可能将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对比较稳定的税种划为地方税，使地方获得比较稳定、充足和可统筹的财税收入来源，走出因财力捉襟见肘而影响经济内生动力、加剧金融风险积聚的境地。

二是要让税制改革成为促进实体经济发展的“助推器”。税制改革必须聚焦中央经济工作会议提出的“着力振兴实体经济”，一方面，利用税收调节的引导机制和杠杆作用，推动各类社会资本“脱虚向实”；另一方面，要通过税制改革进一步减轻实体经济的税费负担。

三是让税制改革成为维护社会公平正义的“调节器”。让税制改革与金融、土地、投资、立法等多种手段协调发力，促进房地产市场平稳健康发展，落实“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位。个人所得税改革应当将分类税制改为综合与分类相结合的税制，把基础扣除与专项扣除结合起来，可考虑将养老、二孩、房贷利息等家庭负担纳入抵扣，调高、稳中、补低，使不同群体的承受能力与税收负担基本匹配，尤其是发挥个税改革对于扩大中等收入群体的重要作用。

精准调整央地关系，突破利益藩篱

作为深化财税改革的三大任务之一，划分中央和地方财政事权和支出责任相对滞后。当前，中央和地方财政关系的调整，亟待精确落地。那么，央地财政关系应当如何调整？相关专家认为，中央和地方财政事权和支出责任划分，是今年财税改革的重心。

事权和支出责任划分关系到政府执政和施政能力的提升，影响着政府提供公共服务的能力和效率，是财税改革中难啃的“硬骨头”。

一是要亮家底、建清单。采取编制部门按照职能查、财政部门顺着资金查、政府所属部门翻开家底查的“三结合”方式，把分散在不同层级政府部门的事权底数摸排到位，以“一个部门一本台账、一项权力一份清单”的方式，把各项事权“一揽子”摆到改革的“聚光灯”和“放大镜”之下。

二是要统起来、分出来。打破部门利益、地方利益对事权和支出责任划分的干扰，按照“权、责、利、效”相统一的原则寻求最大公约数，适宜上收的主动上收，适宜下划的坚决下划，适宜共担的合理共担，适宜交给市场的尽快剥离，尤其要避免“搁置争议”或共同事权无限扩大造成事权和支出责任划分改革回到原点。

三是要靠法治、促规范。针对多年来各个职能部门以红头文件划分事权的随意性和不确定性，积极推动政府间财政关系法治化进程，让行政权力在法律和制度的框架内运行。

四是要牵一发、动全身。将事权和支出责任划分改革与教育、社会保障、医疗卫生、养老等供给侧结构性改革紧密结合，积极推动行政体制改革和相关部门职能调整，加快研究制定中央与地方收入划分总体方案，进一步完善中央对地方转移支付制度，理顺不同层级政府间的财政分配关系。

减税降费，降低宏观税负

减税降费仍是今年财政政策的主基调。大力实施减税降费政策，进一步减轻企业负担，有利于发挥减税政策对经济社会发展的积极效应。具体措施包括：继续落实并完善“营改增”试点政策，扩大减税效应；落实好其他已出台的减税降费政策，研究实施新的减税措施。同时，进一步清理规范基金和收费，再取消、调整和规范一批行政事业性收费项目；公开中央和各地收费目录清单。

减税方面，“营改增”将继续担当重任。专家预计，今年营改增减税规模将进一步扩大，有可能达到7000亿元。因为，去年“营改增”全面推开是在5月份，时间只有8个月。2017年则是一整年，四大行业减税存在翘尾因素，不动产纳入抵扣也有翘尾因素。两个“尾巴”一翘，全年减税5000亿元就打不住了。

税制改革是减税的一个重要途径，今年个税改革有望破题。如果前几年大家谈个税主要是从收入角度看，现在则更注重公平性，应该从家庭支出负担角度考虑，因此“增加专项扣除项目”就成了近两年讨论个税改革时的高频热词。專项扣除的可能性、扣除项目的设计以及扣除额度的核算方式等，都成为个税改革的焦点。

相关学者建议，在修订个人所得税法的基础上，应研究决定专项扣除可能的方向。具体讲，就是通过建立“基本扣除+专项扣除”机制，适当增加专项扣除，进一步降低中低收入者税收负担。比如在现行3500元和三险一金基础上，2016年已在31个城市试点商业健康保险扣除政策。下一步，根据社会配套条件和征管机制的完善程度，可适当增加专项附加扣除项目，比如，再教育支出、赡养抚养支出、首套房贷利息等支出，以此降低中低收入群体税负。

此外，降低社保缴费率被认为是必要措施。据国务院发展研究中心所做的企业家问卷调查显示，72%的企业认为经营中遇到首要困难并不是税费，而是五险一金。相关学者认为，在降成本工作中，实行全国社保统筹、降低社保缴费率应该是最优先的选择项。据悉，目前全国社保统筹已经进入研究立项阶段，最快今年上半年会出台相关政策。