浅析政府审计中协审机构及人员管理

曹武

摘 要：近年来，随着审计全覆盖要求的提出，审计力量不足与审计工作任务重的矛盾越发突出。为了完成审计任务，国家审计机关采取购买社会服务方式，聘请外部人员或委托社会中介机构协助参与审计工作。但在实际工作中，发现存在协审力量参次不齐、协审质量不能完全保证、协审单位内部管理不到位、协审报告质量不高、对协审机构监管缺乏有效办法等许多问题，作为委托方的审计机关必须择优选择协审单位、加强业务质量监督、加强协审过程的控制、强化协审人员的教育、督促协审机构加强内部管理，进一步提高协审质量和水平。

关键词：政府 审计

一、政府审计中聘请协审机构及人员的法律依据

目前，政府审计聘请外部力量参与审计的形式主要有两种：一是从社会中介机构或其它企事业单位临时聘用审计人员或工程、计算机、法律等方面专家，编入审计机关项目审计组；二是委托中介机构参与执行审计机关实施的审计项目。主要依据的法律规章是：一是《中华人民共和国审计法实施条例》第十一条规定：审计机关根据工作需要，可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作。二是《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。审计机关作为公共产品的提供部门，购买社会服务既是实现审计监督全覆盖的客观需要也是加速审计服务转型的必然要求。三是国务院《关于加强审计工作的意见》中也指出，根据审计项目实施需要，探索向社会购买审计服务。因此，审计机关购买服务有方向、有依据、有意义、有积极作用。

二、政府审计中协审机构及人员存在的问题及原因分析

政府审计中利用社会中介机构协审虽然解决了审计机关人少事多的矛盾，但在实际协审过程中，存在着协审质量不高等诸多问题，需要我们加以关注并促其改进和完善。

一是协审质量不能完全保证。由于协审单位人员配置不平衡，对政府审计项目，协审单位喜欢安排较年轻的审计人员负责参与审计工作，这些人员由于缺乏工作实践经验，审计过程中沟通能力不足，对法律法规把握不准，经常查摆事实讲不过被审计单位人员，无法保证协审结果质量。

二是协审单位内部管理不到位。社会中介机构基本都是合伙制，协审单位注重寻找审计业务，轻视企业内部管理。从调查了解情况看，大部分协审机构内部管理制度不健全，在人员到岗情况、人员业务能力和继续教育等方面，都没有较为清晰的管理執行制度，即使有一些管理制度，也是墙上挂着的制度，摆摆样子，并没有发挥到管理规范的功能。

三是协审报告质量不高。如协审单位对工程项目的审计普遍存在重工程量审核、轻工程管理审核，重单价套用审核、轻总价总体合理性审核，协审报告都着重从工程量、价的审核方面反映核增、核减结果，而对工程的招投标执行、工程现场管理、建设和监理等单位履责情况极少审计。在财政财务审计项目中，协审人员关注的重点在财务数据的真实性，完整性，而很少关注是否有徇私舞弊、违法乱纪等行为，造成协审报告不能较全面客观反映的总体情况，协审报告质量不高，使用效果就打了折扣。

四是协审监管缺乏有效办法。政府审计机关对协审单位如何参与审计工作，各地采用的首先是合同制，既双方签订委托协议书，其次是制定相关的协审制度，规范协审单位参与审计工作，再次就是制定考核制度，对协审单位参与政府投资审计项目进行质量考核，根据考核结果进行优胜劣汰。但从实际效果看，这些制度并不能从根本上解决协审质量不高、协审单位内部管理不足等问题。究其原因是审计机关人少事多，对协审质量一般只是进行程序性审理，很少能做到实质性审查，造成监管不到位，监管方法单一。

三、政府审计中协审机构及人员管理的建议与对策

为了更好地监督管理协审单位的工作，提高审计报告质量，防范审计风险，针对上述存在的问题，就加强协审单位业务管理提出以下几方面的建议与对策。

一是加强协审机构的准入控制。先要到中介机构主管部门，了解近年来受到处理的中介单位，行业年度考核中受到表彰的单位；其次，要制定严格的招标条件，从办公面积、人员、工作业绩、内部管理等方面提出较高的资格条件，细化评分细则；三是委托第三方机构通过公开招标方式择优招标协审单位；四是加强标后监管，对不符合招标条件、或协审过程中不服从审计管理的协审单位，坚持清理出协审库，确保选择的协审单位业务精、作风优、管理规范。

二是加强审计方案的管理控制。审计方案是审计实施的基本思路和工作规程。对有协审单位参与的审计实施方案应把握两点：一是根据审计项目难易程度、资金的规模等，控制协审人员的审计现场工作时间。部分协审单位会因为经济利益的原因，一个协审人员往往需要开展数个审计项目，导致审计现场工作时间拖沓。这就要求审计人员根据审计项目的轻重缓急从源头上控制协审单位的现场工作时间，提高审计效率。同时，在每个项目完成后要认真总结审计项目的现场实施时间，查找是否存在拖延审计时间，工作效率不高等现象，为以后的协审项目确定合适的审计时间提供借鉴和基准。二是加强审计实施方案中重点审计事项的管理。既要避免协审单位应付了事，又要避免协审单位局限于实施方案中的审计事项开展审计造成该延伸的未延伸。因此，要确保实施方案中的审计事项既要有全面性，又要有针对性，以保证重要的审计事项不遗漏。在方案制定过程中，还要加强协审机构人员组织培训，以审计法律法规、国家审计程序等知识的灌输，促进社会审计人员的审计意识向国家审计监督角色的转变，注重对存在问题的揭示，更好发挥审计监督作用。

三是加强审计过程的跟踪控制。审计实施是审计项目的关键环节。审计过程管理的好坏直接决定了审计项目的质量。审计过程中的监督控制，要根据审计实施方案中的重要时间节点编制审计项目的进度表，根据审计项目进度表及时跟进审计项目，同时还要定期召开业务小组调度会议，及时督促审计项目的实施进度，并且对重大审计事项及时汇报或讨论。

四是加强现场勘查的监督控制。部分投资审计项目在必要时需要进行工程项目现场勘查。审计人员在进行现场勘查之前要充分了解现场勘查的内容，以及必要的勘查技术，要做到心中有数，确保事先确定的勘查事项得到有效的实施，牢牢把握审计监督工作的主动权，确保不被协审和其他参与方所愚弄和摆布的情况，从而做到对审计项目负责，对自己负责，对审计工作负责。

五是加强协审事项的后续管理。在协审单位完成现场审计结束后，审计人员要结合协审人员编制的工作底稿以及与协审人员的交谈，整理已经实施的审计事项，结合审计实施方案，审查实施方案中所有的审计事项是否全部完成，对未实施的审计事项的原因说明是否适当有据，对已完成的审计事项审查其是否严格执行审计实施方案要求，对审计发现问题的处理处罚依据是否适用，定性是否准确。及时对重大项目和争议事项较多的项目开展复审工作，进一步检查协审质量，确保协审结果真实、完整。总结每个审计项目的审计事项，尤其认真总结审计结束后的审计事项，将审计实施方案中未考虑到，但在实际工作中又比较重要的审计事项进行总结，并做出相应的弥补，保证审计项目的完整性。

六是加强协审报告的审理复核。由于协审单位人员的能力水平、责任心、工作态度以及工作重点不同，对于出具的协审报告的态度也不同，导致协审报告的质量参差不齐。如部分协审单位人员不负责任，敷衍塞责，直接套用以前的审计报告模板，有的甚至连被审计单位的名称也不修改，导致协审报告出现一些低级错误。因此，审计人员要抱着对审计事业高度负责的精神，加强对协审报告的审理复核，切实提高协审报告质量，充分协审机构作用。

七是加强协审单位的目标考核。审计机关应组织由内部监察部门参与的考核机构，对协审单位的日常考核结果进行抽查，检查是否存在考核不严谨、不到位的问题；同时日常工作中，可以采取不定期对协审机構及参审人员进行“飞检”，时时敲响警钟；定期开展针对中介机构的廉洁审计教育，采取廉政课堂授课、举办廉政讲座、观看廉政纪录片等方式，强化参审人员审计责任心，树立依法审计、廉洁审计的意识。年度综合考核要认真检查项目档案是否规范、移交是否及时，协审单位内控制度是否得到有效执行，检查协审单位的业务质量体系是否健全，人员管理是否严格，业务质量复核是否建立。通过动态考核、末尾淘汰等一系列制度的后期管控，评选出一批实力强、信誉好、有品质的协审机构，实现对协审单位的优胜劣汰。