政府间事权划分研究：目标模式、过程视角与顶层设计

杨振杰

[摘 要] 政府间事权划分一直困扰着中国学界和政府。过去30多年学界提出了众多改革方案和计划，然而事权划分改革却进展缓慢，绝大多数改革方案都被束之高阁。回顾过往文献，理出事权划分研究脉络，分析目标模式存在的困境及其难以解决的体制性障碍等因素，提出过程研究和顶层设计在事权划分研究中的作用——顶层设计不是过往目标模式的重复，有静态和动态两层意涵：静态层面是宏观改革方向和方案的制定；而动态层面则是在顶层设计过程中相关问题解决机制的构建，过程研究是顶层设计的一把必备钥匙，其目标是在设计过程中明确宏观规划，在反复互动博弈的过程中构建新的良性的问题解决机制。

[关键词] 政府间事权划分；目标模式；过程研究；顶层设计；深化改革

[中图分类号] X321，F812 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）04-0066-11

一、引言

政府间事权划分一直困扰着中国学界和政府。政府间事权划分不清直接影响政府间财权和财力的理清，导致事权和财权不匹配、公共服务供给不足和缺位、地区不均衡等一系列问题。中国的发展不同于其他国家，走向何方、如何走都没有直接经验可循，政府急需能够直接应用的改革方案和计划，这为目标模式主导政府间事权划分研究提供了市场和空间。改革开放以来，理清政府间事权和财权就被提上议事日程，学界提出了众多改革方案和建议。然而过去30多年，事权划分改革进展缓慢，绝大多数改革方案都被束之高阁。除了在教育、农村医疗和社会保障等领域，中央政府开始主动承担一定的支出责任外，大多数领域没有大的变动。目标模式没能有效解释在如此重视也有如此多的讨论和建议的前提下改革进程仍然过慢的原因。而且随着改革进入深水区，问题越来越复杂，既有的教科书理论也越来越难以解释中国现象，也难以指导中国的改革实践。因而中共中央关于十三五规划的建议中首次提出的顶层设计即是在反思过往的目标模式，希望在对中国现状准确把握的基础上，从整体上思考中国的改革路径和策略。随后，“顶层设计”成为一个热门词汇，被寄予极大的期望即在解决发展中各种问题的同时，理清政府间事权。这些问题在于目标模式为何不能推动政府间事权改革？这一模式的困境在哪里？顶层设计跟传统的目标模式有什么不同，顶层设计如何可以解决目标模式存在的困境，是否能够承载如此大的期望，会不会成为继 “转型”概念之后另一个大箩筐？本文试图通过回顾过往政府间事权划分的文献，指出政府间事权划分研究中目标模式的变迁及其困境，以及什么样的顶层设计才是可行的，并提出研究改革过程的必要性及其对顶层设计的指导意义。

二、目标模式：寻找最佳改革方案

政府间职能划分不清、相互重叠的现状导致经济管理和公共服务供给等领域问题不断。国际经验和中国现实都表明，政府间清晰明确的职能划分是实现善治的重要条件，寻找调整中国政府间职能划分的方案和措施逐渐成为一个重要议题，吸引了大量学者的关注。大家提出了各种原则、指导方案、改革计划等，试图解决这一颇为棘手的问题。不同的时期，有不同的关注点和不同的方案。从学习经验上来看，上个世纪80年代以东欧转型国家为主要学习对象，这是由于都面临着经济转型，有很多相似的问题。之后主要是受世界银行等国际组织的影响，转向欧美发达资本主义国家学习。

上世纪90年代中期之前的研究重点是如何划分中央和地方政府间的经济管理权限。一些学者意识到事权划分改革最困难的是要知道如何合理划分中央和地方政府间的收入，以及建立一套机制使地方政府既有自我发展的能力也有自我约束能力和责任感[1]。有学者基于系統工程理论中层级控制系统的设计原则提出中央和地方职能划分的形式[2]。他们认为，要把政府职能分解、细化，从而清晰明确地分到各级政府，减少讨价还价和暗箱操作。而且他们认为，地方政府在地方事务上应该有一定的自主权，而中央政府则应该负责宏观管理，比如总需求的管理、外汇收支平衡、价格平衡和全国性市场的建立。这一观点也得到了其他学者的认同，包括国家计划委员会政策研究室的肯定。

1994年分税制改革后，地方政府尤其是基层政府普遍陷入财政危机，缺乏足够的资金提供公共服务。社会不稳定事件层出不穷，贫富差距进一步拉大。政府间支出责任的划分被列入议程，官方不少课题关注事权划分，官方学者和高校科研人员承接了不少相关项目，也出了不少成果，世界银行也在财政部的支持下参与到这一领域。相继形成的一个基本共识是，事权必须与财权相匹配，相应的财力保证必须有相应的支出责任。

世界银行受我国财政部邀请于1997-1999年间参与了检讨中国的公共财政支出体制。其研究人员先后发表了一系列的文章和报告，认为对于被国际学者和政府普遍接受的效率、公平和稳定原则，中国政府应该更好地界定，应理清各级政府的支出责任。中央政府至少应当承担部分社会服务、社会保护和社会保障职能（包括基础教育、基本医疗保障、基本养老、伤残救济、医疗保险、失业保险等）。对于各级政府共同承担的责任，“则应该事前明确各级政府的具体职能分工：（1）公共服务标准的建立和规管；（2）为公共服务提供财政支持；（3）具体执行者即为公共服务提供方”[3]。在这一阶段，中国学者一方面重申了八九十年代提出的一些原则，如法律制度化、以市场为基础、支出责任与财力相匹配；另一方面探讨了辅助原则（principle of subsidiarity）、剩余权力（residual power）、服务多样化和基本公共服务最低标准等等。

关于公共服务中地区差异的问题，中国学者提出了基本公共服务均等化的概念，以保障所有公民都有平等的机会获得基本的公共服务理论[4]。这一理论认为，所有公民享受公共服务的标准不能低于一个法定标准，虽然不是所有人都享受同等公共服务即平均主义。同时认为，中央政府应该负责管理最低标准，而且必须为经济欠发达地区提供足够资金，保障基本公共服务供给至少达到法定标准。对于具体达到什么样的标准、承担多大责任，不同学者在建立公共服务最低标准的指标体系、公共服务供给的综合绩效评估指标体系方面均做出了尝试。此阶段研究重心已经从经济发展转移到公共服务供给的效率和公平方。更多地是关心政府间职能和责任划分的改革原则、指导方案和理想模式。所有这些努力都在寻找理清政府间事权划分的最佳方案。

三、实质性变革欠缺的解读

重新划分政府间职能的重要性和必要性已经被普遍接受。官方既然如此重视这一问题，那么，落到实处该如何看到实质性进展呢？有学者指出：其一应持续寻找最佳改革方案，认为改革没有进展是因为还没有找到好的改革方案；其二是有关制度阻碍了改革。因为现有的体制仍带有很强的计划经济的色彩，不但不同层级政府间存在“职责同构”[5]，而且下级政府在文件中经常出现的一句“完成上级政府交代的其他事务”也让职责划分在现实中形同虚设。

过往的目标模式主要存在以下几个方面的问题：首先，用其他学科的理论来解读和划分政府间的职能显现出其局限性。如有学者用系统工程理论观点来理解政府间的职能划分[2]，虽然用这一理论来划分政府职能有其合理性和价值，但这容易忽略政府职能划分的复杂性和政治性；其次，对国外文献的介绍大多只是泛泛的基本原则的介绍或者生搬硬套，而对于国外为何会建立起这样的职能划分体系，其背后的逻辑是什么，是否符合中国实际，西方理论如何本土化等问题的讨论却未涉猎。有学者批评从西方经验和经济学理论中吸纳的一些政府间事权划分的原则，如规模经济、经济效益和受益范围等，并不适合中国。因为这些原则背后暗含着以西方民主社会体制和资源相对充足为基础而提出的，与中国的现实差异比较大，其适用性存在较大问题。比如经济效益和受益范围原则指出把管理和服务职能放到跟受益群体最接近的那一级政府才能实现最佳效益，而且可以最大程度地满足居民的需求和偏好[6]。基础教育、基本医疗保障等支出责任因此放在与这些公共服务受益范围规模相匹配的最低一级政府。然而如果应用在中国起码存在两个方面的问题：首先，中国的地方政府，尤其是县乡政府大多陷入财政危机，主要依赖上级转移支付保工资、保运转，基本难以提供公共服务。在资金严重不足的情况下，如果把这些支出责任一下子都放到县乡层级，不仅不会提高效率反而会出现供给不足。其次，这些原则是基于西方民主体制提出的，即地方政府是向当地居民负责，而不是向上级政府负责，地方政府有责任和义务满足辖区居民的公共服务需求偏好，否则居民会用脚投票，而且领导人为了选票也要尽量满足居民的公共服务偏好。而中国的地方政府则是向上级政府负责，接受上级政府考核，对于辖区居民的公共服务偏好缺乏足够的供给动力。在资源不足的情况下，把公共服务放在优先地位的可能性更低。实际上，对国外经验的学习不应仅仅是既有的原则和方案，还应该是别人划分政府间事权背后的考量因素、实际运作过程和存在的问题。

在面对改革时，一方面我们容易犯直接照搬的错误，即西方的都是好的，世界银行、国际经合组织等建议应该全盘接受，这种想法忽略了中国的实际，容易出现水土不服的问题；另一方面又容易出现本位主义，认为中国的一切都是特殊的，应该走中国自己的路。但是对于中国与国外有哪些具体差异性，这些差异性是否会影响到政府间职能的划分等却又缺乏充分讨论。出现这些问题其实是因为我们对于所面临的问题还认识不够清楚，对中国现状的理解还只是浮在表面，对于深层次问题缺乏有效探讨。而后者又容易把一切问题归结为体制问题或者转型问题，这样的理解也是试图逃避现实的复杂性。对于改革，尤其是政府间事权划分这种涉及众多领域的复杂问题，需要认清现实，只有在真正有效把握现实的基础上的改革，才可能是有效的、可行性的。

当部分学者们仍在苦苦寻求政府间事权划分的最佳方案时，另有一些学者已经跳出目标模式开始审视阻碍改革的因素。他们指出两种制度因素阻碍了改革进程：其一是现有支出责任和收入分配机制。每一级政府及其附属行政职能部门都在寻求各自既得利益最大化。既得利益部门却对改革持强烈抵制心理。而政府间职能的调整無疑将打破既有的利益分配结构，这就势必影响到既得利益者。此间，虽然各级政府部门都意识到在理论上理清事权的必要性，但在实际中各级政府部门都试图在改革中获得更多的资源和收入，承担尽量少的支出责任。一个明显的例子是中央和地方政府间投资管理权的划分。虽然各级政府都清楚划清政府间投资管理权能减少经济过热、重复投资建设，但是，1993年的分税制文件以及后来的中央文件都没有明确规定哪一级政府能够参与竞争性领域的投资，哪一级不可以。在事权划分模糊的背景下，每一级政府都要追求GDP增长，以创造更多的收入。

另一个原因是复杂的政府管理体制阻碍了政府间事权划分改革。根据国际经验，只有三级政府的国家比较容易划分各级政府职能，而中国在实际运行中有五级政府在起作用，而且不同省在管理县的体制上存在差异性，地方政府间的职能划分也不尽相同。因此贾康建议改五级政府为三级政府制[7]。

四、未解决的问题：目标模式之外

一直以来，官方和学界都存在一种隐含的预设，即只要找到好的改革方案，改革就能成功，改革的成败主要在于改革方案的好坏。所以大家都把重点放在改革方案的设计上。30多年来学界提出了各式各样的改革方案，也发现了一些改革阻力，然而仍然没有很好的改革发生。为什么这么多的努力都没有推动改革呢？现有研究中存在哪些缺陷呢？

政府间职能划分不单单是经济学家所提出的“经济实验”， 而是一个充满妥协、协商的政治过程。当学者们在寻找理想的改革方案和模式时，实际因素尤其是决定改革步伐和形式的政治因素，却被忽略了。首先，目标寻找仅仅停留在政策设计阶段。如果寻找理想改革方案的学者们的目标模式是可行的，在问题和解决方案之间有直接的对应关系，那么，他们就不用担心他们的改革方案是否会被官方接受或者被完全落实。实际上，改革方案设计只是政策设计、政策决策和执行整个改革过程的第一步。就是说不管改革方案设计多么完美，并不意味着它会被决策者所接受，并被完全执行。一个国家的社会偏好，不是经济原则，应该是决定混合公共物品支出责任放在哪一级政府比较合适的核心指导原则[8]。而且原则“在相关变量的具体信息缺乏的情况下难以为我们提供确切的答案”[9] 36。因此，Olson说：“寻找事权责任划分的理想模式看起来可能并非那么重要”[10] 480。其次，政府间事权划分是个政治过程。对政府最大的挑战是如何确保方案能够通过决议并被落实。在实践中，在政府间职能分工上政治现实和历史因素在特定环境下总是起核心作用的。Wiltshire指出：“实际上，在澳洲、加拿大和美国现有的政治学和公共管理的文献都认为，试图找到精准的标准来划分政府职能从而永久地分配给一级特定政府是徒劳的。”[9] 65

寻找阻碍政府间事权划分改革的制度因素忽略了改革发生的可能性。从以上文献可以发现，中国政府意识到改革现有政府间职能划分的重要性和必要性，而且在中央系列文件中也表达出了对于改革的强烈决心。自然的逻辑推理是政府官员应该已经采取了行动推动改革。然而在实际上，只有少数领域看到些许进展。检视制度因素的文献重点在讨论障碍在哪，阻力在哪问题，这些探讨对于推动中国的政府间事权划分改革是有益的尝试。然而现有的文献只聚焦在制度障碍的抽象的、静态的描述上，尚难回答为什么已经认识到改革的重要性却仍然没有很多改革行为的问题。事实上，制度障碍总是存在的。问题在于如何克服这些障碍和阻力从而推动改革发生，这也是我们最初的目标和问题——如何推动中国政府间事权划分改革。

把焦點放在制度障碍来解释改革进展缓慢存在风险，它忽略了行动者能动性（agency）在克服制度障碍和实现变革中的作用，这一主题在制度主义文献中讨论比较充分[11]。所有的改革都是被行动者设计和执行的，我们应该明确的是为什么强大的行动者没有采取行动推动事权划分改革，他们对改革到底持什么态度，他们都做了些什么支持改革和反对改革的行动。制度障碍如何压制了创新者的改革动力，而其中一些改革者如何以及在什么环境下成功反制了制度障碍，成功推动了改革。所有这些问题都有益于理解和推动改革。既然寻找和描述制度障碍只能告诉我们障碍在哪里，而缺乏对于如何打破障碍和启动改革的讨论，那么，有必要把我们的注意力从寻找制度障碍转移到审视改革过程。

五、过程视角：理解制度变迁

通过过程视角回到历史中检视改革成功或者失败的过程可以比较清晰地理解和掌握现实困境，细化和具体化各种体制性障碍，把握背后的相关利益群体及各自的行为逻辑。过程视角以政策过程理论为基础，采用人类学研究方法，综合运用行动者网络理论（actor network theory）、制度和组织变迁等理论来解读事件发生的整个动态过程。当揭开事件发生过程的“黑箱（black box）”[12]时，我们才能更好地理解改革的推动力是哪些，改革的阻力在哪里，什么样的场景下什么样的行动策略比较有效，改革过程中相关行为主体和因素如何相互影响，他们的需求是如何引起实际行动的，以及需求又是如何依次被行动所转化的。以政府间关系、制度变迁和治理研究见长的英国著名学者Rhodes指出，要理解变迁就应该更多地用政治人类学的研究方法回到历史中，多角度地回顾和揭示事件发生的整个过程，尤其是“创造性个体”的能动性，因为现有的研究和描述不足以理论归纳或者修正已有的理论和为政策制定者提供合适的政策建议[13] 9。

过程视角为我们理解改革过程提供了理论指导和方向。首先是政策科学。传统的政策理论中政策决策和政策执行被分为两个独立的部分：政策决策是政治过程，而政策执行是行政过程。后来学界意识到政策决策和执行实际上是一个连贯的持续过程。政策研究学者已经把政治引入政策执行研究，从政策设计到议程制定，一直到决策、执行和评估的整个政策过程都充满了“政治”。

其次是制度和组织变迁理论。过程视角感兴趣的是行动者与制度和组织的关系。传统的制度理论关注的是如何维护和保持个体所遵从的制度规范和机制[14]。而随着制度变迁主题的提出，更多的注意力开始放在制度与个体之间的关系以探索制度的起源与变迁，个体不再是完全遵从制度规范，而可能独立于制度也可能镶嵌（embedded）在制度中。制度变迁的过程为探讨个体与制度间的互动提供了有用的场景。下面的问题也许有助于理解制度变迁的过程：既有的制度在变迁过程中起到什么作用？行动者如何应对制度障碍的约束？行动者与制度之间是如何互动的，以及与外界环境是什么关系？

另外，过程视角也从行动者网络理论汲取营养，正如Fenwick和Edwards所指出的：“行动者网络理论不是像理论技术一样运用的，而更像一种感知力，……一种更接近现象的方式”[15]。行动者网络理论可以用来解读复杂的过程，在追踪和回顾改革过程时，可以在观察什么、描述什么和分析什么上提供有用的指引。

应用过程视角需要回答两个问题：第一个是为什么要回到历史看改革过程；第二个是如何回到历史中。用Latour的话说，为了理解和解释一个科学产品（或者政策、决定、甚至一个问题），“我们不用分析最后的成品，……相反，我们可以跟随科学家和工程师（相关行动者）回到那个时间、那个地点，看他们如何规划核电站、解开一个宇宙理论、为了避孕修改荷尔蒙的结构，或者分解一个新的经济模型中的数据。我们从成品追踪到产品生产（过程），……不同于把科学技术特征放在黑匣子里，然后去寻找其社会影响力，……在匣子关闭变黑之前去解读它不是更简单吗？”[16] 21与其专注于从外面分析黑匣子内的成品，冥想它的各种特征——颜色、质地、重量、功能等，还不如想办法“回到历史中”（通过深度访谈、文献阅读等）尽量重构产品生产过程。“在创新不断积累、边界不明确、组成体的范围不断波动的”情况下，单纯分析成品是不够的”[17] 11。不管这种静态的分析多么全面，都无助于解释产品是怎么生产出来的，它是如何进一步演变的，以及产品究竟是什么，它具有哪些功能。对于有很多偶然性的复杂情况，这种静态的分析往往导致过于简单化，就像“给流动的河流拍了一张静止的照片”[18] 46。通过对不同行动者之间的互动过程的描述所展示出来的事件发生经过，即使是不完整的，也为研究者提供了最切实可行的方法去掌握场景变化的过程。

James Scott指出，人类活动范围早就超越了语言和文本描述。这些规范化的形式在简化了过程的同时也扭曲了事物的真实面目。所以像教学、导航、驾驶以及烹饪这些活动最好是在实践中学习，James 把这些固有的地方知识和实践知识称之为米提斯（metis）：“米提斯（metis）最适用于很多大体相似、但不完全相同的情况，这些情况需要几乎已经成为实践者第二天性的迅速和娴熟的适应。米提斯也许会有一些经验法则，但是这些规则主要还是通过实践以及成熟的感觉和技巧习得的。米提斯反对将其简化为可以通过书本学习习得的演绎规律，因为现实的环境是复杂的、不可重复的，理性决策的正式程序是不适用的。某种意义上，米提斯处于天资灵感和程式化的知识领域之间，前者没有规则和公式可借用，后者可以通过死记硬背掌握。”[18] 315-316

过程视角认为理解复杂现象，最好是先从多个层面了解基本情况，然后再回到历史中看行动者在多个层面是如何互动最后促成关键事件（critical event）。从关键事件开始看问题，问题就容易理解了。“如果你能够对一个雕像有多个观感的话，那是因为雕像本身就是三维的，你可以绕着它走来走去。如果有些事情可以从多个角度来理解的话，那是因为它是复杂的、杂乱地折叠在一起的、高度组织化的、也是美丽的…”[17] 145-146

过程视角综合运用以上各种理论资源试图解读改革过程，从而更透彻地理解政府间事权划分改革的困境和阻力在哪里，这些阻力是如何阻碍改革的，有什么外在条件推动改革，改革者采取了哪些策略和技巧，改革者和反对者是如何互动的，改革共识是如何达成的，改革是如何执行的。

六、顶层设计：构建新的解决机制

政府间事权划分之所以难以推进，在于这一问题比较复杂，涉及到多种体制的改革，牵涉到多方利益关系的调整。正如习总书记所说，现在留下的改革都是“硬骨头”，涉及到深层次的体制改革。顶层设计现在已经成为官方、学界和民间广为使用的词汇，被认为是突破中国发展困局的重要方式。似乎只要顶层设计做好了，一切问题都迎刃而解。然而关于顶层设计要设计什么，如何设计，设计的何以能够被落实等关键问题却少有探讨。

顶层设计可以从静态和动态两个角度来理解，目前各方的理解主要是从静态的角度来解读，也就是新型目标模式，强调宏观层面的改革方向与方案的制定。官方对顶层设计的权威解说是官方的主要智囊，即改革的“主要目标以及先后顺序”[19]。学界对于顶层设计的解读也基本上是基于此认识展开的。吴敬琏指出，顶层设计是一种目标模式，在他看来中国过去是有顶层设计的，也就是目标模式，现在重新重视是由于对历史的淡忘，需要重新强调改革方向[20]。大家基本认同顶层设计是在宏观层面上确定改革的方向和内容，从根本上解决体制性问题。学者们也注意到顶层设计的方案从哪里来，以及顶层设计方案如何落实的问题。学者们比较强调对现实的理解和把握，重视基层实验和创新[21]。刘鹤也指出，过去已经有很多经验了，需要从更宏观的层面来确定改革内容[19]。但是如何理解现实，通过什么方式和途径在学界却少有探讨。而我们在前面提到的过程研究是个很好的方式，可以帮助我们把顶层设计落到实处，避免空中楼阁。通过过程视角理解和把握当前中国的现实不只是为了理解而理解，更重要的是基于理解的基础上提出更加切实可行的改革方案，从而有效的推动变革。

从顶层设计的理念来看，政府间事权划分应该放在整个宏观体制调整的框架下来看，而不能就事权划分来谈事权划分，政府间事权划分是与政府间财力和财权分配、政府和市场的关系、政府与社会的关系、政府职能定位等问题紧密相关的。从逻辑上来看，先要确定中国的经济发展方向，也就可以明确政府的职能定位，确定哪些交给市场和社会，哪些是政府应该承担的，然后再根据政府间协商确定各级政府应该承担的职能。当然，在具体的操作过程中，这几个领域之间不是单向的关系，而是相互影响的。比如如果不去了解过去某一级政府承担某一项政府职能的效果，是不知道这一职能是否需要由政府承担的，有可能这一职能让渡给社会组织会更合适，这又回到政府与市场和社会关系的定位。顶层设计的好处是从更加宏观的层面来规划改革方案，也就是吴老说的“顶顶层设计”。顶层设计的具体方案有赖于对现实的准确把握，通过过程研究可以填补这一空白。尤其是对于涉及到多部门多领域的改革，过程研究更能显现出其优势，比如，政府间事权划分中经常涉及到的一个问题是通过省管县改革来减少政府层级，现在学界讨论的多是地级市阻碍省管县改革的推进，这固然是因素之一。然而现实中真正阻碍改革的核心因素是省直各部门，他们抱怨和担心的是工作过多、管不过来。尤其是对于河南这样的大省，地级市和县级单位加起来共有近200个，省直单位担心直管100多个县级单位怕管不过来。以现有的政府管理的事务而言，要省政府直接管理这么多县级单位确实很难。但是行政省管县的改革可以反过来倒逼政府与市场关系的再调整，让政府“瘦身”，退出一些不该管的领域，在更加“苗条的”背景下再来划分省、市、县职能时就比较容易了。当然需要指出的是，这是一个多次循环往复、相互影响的过程，而且在互动的过程中也充满了各方利益的多次博弈以达到一个大家都满意的结果。

另一个是动态视角，在寻找目标模式的过程中构建起新的问题解决机制。顶层设计本身的价值不仅仅是一个宏观目标，更重要的是一套切实可行的协调机制，通过这一健康的工作机制的建立，问题可以在发展过程中协调解决，也就是被“制度化”。今天在欧美国家政府间事权划分不再是一个研究领域，并不是说他们的事权划分已经很清晰、很合理了，而是说已经有一套行之有效的被各方所接受的机制来处理新增的或者减少的政府职能的划分。况且政府间事权划分本不是固定不变的，随着经济社会发展不断有的职能需要政府承担，同时一些职能也逐渐退出历史舞台，我们的顶层设计能够设计到多久以后呢，是不是可以一勞永逸呢？显然，不管如何变化，重要的是有解决机制，现在在中国，事权划分之所以是一个重要问题，就是没有一套好的机制来解决这个问题。在顶层设计的规划和落实过程中，各方通过反反复复的沟通互动，这一工作机制有望建立起来。

七、结语

政府间事权划分虽然更多地是在财税体制改革中讨论的，但是事权划分不光是财政问题，也涉及到政府与市场关系、政府层级设置等领域。过往30多年的事权划分改革研究大多重点关注的是事权划分本身，对于宏观层面的关注比较少，顶层设计概念的提出弥补了这一缺失，而过程研究可以弥补内容和细节的不足。实际上，顶层设计不是过往目标模式的重复，过程研究也不是替代目标模式，而是为方案设计提供更加可靠、详实的基础知识。有了这些基础，方案才具有真正的可行性。过程研究是融合在顶层设计中的，可以说是其有机组成部分，其目的是在过程中明确宏观规划，在反复互动博弈的过程中构建新的良性的问题解决机制。所以过程研究是顶层设计的一把必备钥匙，在下一步的研究中，有必要跟踪改革过程展示改革的整体情况，揭示重要行动者之间的关联及互动过程，以及他们对改革过程的影响，而不是独立的去看每一个因素。个案研究或者比较研究，在中央或者地方层面，一些改革个案或者实验，成功的或者失败的，都应该关注。通过检视这些个案，相关的影响因素和推动改革的策略、以及让改革顺利执行的方式等都能被揭示出来，这些也可以反过来改善原来的设计方案，最终有助于政府间事权划分改革的研究。

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[19]中央提加強改革“顶层设计”的台前幕后， http：//news.xinhuanet.com/fortune/2010-12/15/c_12882607.htm（2014-06-26），2010-12-15

[20]吴敬琏.我国经济体制改革误读顶层设计， http：//finance.sina.com.cn/review/hgds/20120507/005911997267.shtml （2014/6/26），2012-05-07

[21]许耀桐.顶层设计，基层做起， http：//theory.rmlt.com.cn/2011/0322/16185.shtml （2014-06-26）；

[责任编辑：欧阳朔]