源头反腐的新思路：法务会计参与公共资金监管

沈玲

【摘要】腐败的实质是公共财产向私人部门的不正当转移。通过对公共资金的监管，形成对公共财产的监管，从而防止公共财产的流失，起到从源头上治理腐败、预防腐败的作用。法务会计在公共资金的监管方面有其优势，可通过积极参与制度建设、设置专岗完善内控制度、参与公共资金外部监督等路径实现对公共资金的监管，进行源头反腐。

【关键词】源头反腐 法务会计 公共资金 监管

【中图分类号】 F275.1 【文献标识码】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.06.011

十八届五中全会、六中全会提出“着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制”。①构建反腐体制机制需要相对健全的法律体系。2015年，《刑法修正案》对贪污、受贿罪的处罚增设了“终身监禁”，在法律上對腐败犯罪加大了惩罚力度，使人们“不敢腐”。同时，由于人们腐败的对象往往表现为公共财产，任何财物的转移变动都会留下会计痕迹，若能对公共财产转移变动留下的会计痕迹形成专业的预防监督机制并建立调查惩治支持机制，就能从源头上防治腐败，达成“不能腐”和“不想腐”的目标。因而，反腐败也是个会计问题。

2016年，财政部《会计改革与发展“十三五”规划纲要》提出支持法务会计服务业务的发展。②法务会计业务是指法务会计人员依据法律规定，综合运用会计、审计、法律等多学科交叉知识和专业技能，对社会经济活动中发生的欺诈行为、经济纠纷等进行调查、检查、审核、估算、分析等，据此做出鉴定或作为专家辅助人支持诉讼的专业服务活动。③可见，法务会计在反腐领域理应大有可为。本文试从法务会计参与公共资金监管的角度，为源头反腐提供思路。

源头反腐：监管公共资金

涉及腐败的罪名有贪污罪、挪用公款罪、受贿罪、行贿罪、巨额财产来源不明罪等。贪污和挪用公款是典型的公款私吞和公款私用。受贿行贿罪的实质是权钱交易，利用国家工作人员的身份动用权力将公共资源给予私人部门或减少私人部门应缴纳的公共税费，其后果是公共财产流向私人部门。巨额财产来源不明罪中的巨额财产不外乎两个来源：一是直接来自于公共部门；二是通过滥用权力，拿公共财产交换而来，如立法者受大额财产诱惑被“立法游说”进行立法权寻租，造成公共财产流失而私人部门获得不正当利益。另外，违规发放津贴补贴、公款送礼、豪华公务会议培训等腐败问题的实质也是将公共财产用于满足私人欲望。因此，可将腐败概括为公共财产向私人部门的不正当转移。④

摧毁不正当转移通道。既然腐败的实质为公共财产向私人部门的不正当转移，那么监管好公共财产，堵住、切断、消除公共财产向私人部门不正当转移的通道，也就从源头上预防和遏制了腐败。公共财产包括公共物资和公共资金。其中，公共物资主要通过公共资金实现，如国有基础设施、扶贫物资等都依赖于公共资金的投入和使用。对公共资金的监管能够达到公共物资和公共资金双重监管的效果，摧毁公共财产向私人部门转移的通道，形成对腐败的源头打击。我国公共资金体量庞大，对巨额公共资金收支的不力监管会形成大量的腐败机会。

减少消除腐败机会。人们做出腐败选择受到三方面因素的影响：腐败动机、腐败机会和制度约束。腐败动机是腐败行为发生的内在因素；有了腐败动机还需找到腐败机会，即找到制度漏洞从而通过权力滥用将公共财产占为己有；有了腐败的动机和机会还要权衡成本，根据惩治制度的严厉性和实施力度判断腐败的成本收益。⑤其中，减少消除腐败机会对预防腐败颇有意义，而针对公共资金监管的目的恰恰是减少和消除腐败机会，起到从源头上治理腐败的作用。

形成统一战线。直接针对“人”的监督易引起被监督对象的抵触，我国官员财产申报制度的“难产”就是典型例子。而对公共资金的监管则不同，其监管对象是“财”，并非 “人”，非事后算账而重在预防，相对来说较易为被监管资金的管理人接受。公共资金监管的推行相对直接针对“人”的监督和调查，遇到的阻力较小，且公共资金监管能够使各级公共资金管理人形成统一战线，共同预防腐败的发生，有利于监管工作的顺利开展。⑥

法务会计参与公共资金监管的优势与路径

参与公共资金监管的优势。较一般的审计，法务会计有其优势。在遇到涉及诉讼的公共资金腐败问题时，由于诉讼证据的认定问题专业性较强，普通审计人员未必精通法律尤其是诉讼制度，其在审计过程中所获取的证据材料与诉讼证据的认定标准存在差距，往往需要司法机关对相关证据进行重新调取和转换，造成公共资源的浪费，阻碍对腐败行为的及时惩治。而法务会计精通法律，在参与公共资金监管过程中可结合诉讼证据认定标准进行调查取证，确保证据符合诉讼要求，提高反腐效率。法务会计还可协助司法机关对腐败分子和相关利益人的个人和家庭财产进行调查，追回被转移的公共资金，加强法律实施力度，增加腐败选择中制度约束的砝码。

法务会计参与公共资金监管的路径。第一，积极参与制度建设。监管本身要法治化，较完备的制度是监管的前提。首先，制度的空白会造成监管依据缺失从而形成监管的真空地带；其次，在制度空白地带进行监管，监管本身无法可依，又会造成新的权力寻租，引发监管过程中的公共财产流失。因此，尽快完善与公共资金直接相关的财税制度，既是财税改革的自身任务，也是加强公共资金监管的前提。公共资金领域的立法专业性较强，没有会计学、法学、经济学等多重背景的专业人员参与，很难保证立法的科学性、民主性、有效性。法务会计可利用跨专业的理论优势和监管实践经验，通过听证等方式积极参与公共资金领域的立法，推动源头反腐的制度建设。

第二，设置专岗完善内控制度。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”

内控制度是组织自我制约的系统，其目的在于保障组织内部各环节有效运行、维护资产不被侵占挪用、保证会计信息真实准确、遵守国家相关法律法规、贯彻组织决策、实现组织目标。内控越完善，错弊越少。财权是行政权力中最有价值最关乎经济发展和社会公平的权力，同时也是最易被滥用的权力。所以，完善公共资金收支的内控制度尤为必要和重要。如前所述，法务会计在完善内控制度方面具有显著的优势，可探索在公共資金管理单位的内控部门中设置法务会计岗位，对公共资金事项进行监管以完善内控制度。在腐败行为发生前，法务会计发现问题提前介入，及时制止腐败行为；在出现公共资金流失等问题后，发现会计痕迹，切断公共资金流失通道，独立或协助有关部门制定方案、调查取证、提供专家支持，打击腐败。

第三，参与公共资金外部监督。内部监督固然重要，外部监督也必不可少。法务会计参与公共资金的外部监督的方式很多，不一定拘泥于某一固定的形式。除接受公共资金管理机关、审计机关或社会组织等聘请，协助其进行监督、审计、调查，协助支持司法机关侦查、诉讼工作外，法务会计还可以拓展多种方式作为外部专业人士参与到公共资金的收支管理活动中去。例如，公共收入中的税收问题比较复杂，白纸黑字的法条往往难以涵盖复杂的经济活动。该不该征、该征多少，如果在此类问题上缺乏必要的科学决策、民主决策的程序，可能造成公共财产不正当转移。为提高决策质量，规范决策程序，促进决策的科学化、民主化和制度化，许多税务机关设有专家咨询委员会，帮助解决疑难问题。法务会计作为这方面的专业人员应该进入专家咨询委员会，通过提供咨询以法务会计的权利限制财税机关的自由裁量权力，实现对公共资金的外部监督。

反腐是国家治理中的一个系统工程，既需要顶层设计，也要寻求顶层设计下相关主体参与的综合治理，这有赖于社会各群体发挥优势落实法律制度。法务会计理应参与到公共资金的监管中去，为源头反腐贡献一己之力。

注释

①《中共十八届五中全会公报》，2015年10月，http：//www.caixin.com/2015-10-29/100867990.html；《中共十八届六中全会公报》，2016年10月，http：//news.ifeng.com/a/20161027/50165707_0.shtml。

②财政部：《会计改革与发展“十三五”规划纲要》，2016年10月，http：//www.cicpa.org.cn/news/201610/t20161021_49237.html。

③齐兴利、王艳丽：《法务会计学》，北京：中国财政经济出版社，2011年。

④⑥陈立诚：《财税制度反腐——一种源头治理的新进路》，《政治学研究》，2015年第1期，第59～70页。

⑤过勇：《经济转轨、制度与腐败——中国转轨期腐败蔓延原因的理论解释》，《政治学研究》，2006年第3期，第53～60页。

责 编∕戴雨洁