社会保障：“共治”才能“共享”

◎白维军

社会保障：“共治”才能“共享”

◎白维军

社会保障是运用经济手段，解决社会问题，实现政治目的的一种国家制度，从“风险-保障”的角度讲，社会保障是利用集体力量，化解个人风险的一种集体主义制度安排。所以说，社会保障追求合作共治与共建共享，反对完全的市场法则与个人主义行径，其最终目的是实现社会和谐稳定，以及社会全体成员对发展成果的共同享有。据此，笔者认为在国家治理现代化与共享理念背景下的社会保障，“共治”才能“共享”。

社会保障共治共享的理念溯源。作为国家治理的一项重要内容，社会保障承担了实现“最大多数人最大幸福”的人文情怀与共同富裕的时代责任。社会发展成果能否被全民共享，人民的福利能否最大化，一个直接的体现与途径就是社会保障的共同享有度。那么，如何才能实现社会保障的共享，作者认为首先必须做到社会保障的共治，要以共治为手段，实现共享的目的。

该逻辑的理论依据为：党的十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化，其中，治理体系现代化的核心要义就是实现社会的共管共治，走出政府“一家独大”的管理局面，让政府、市场、社会分别发挥自身优势，承担起社会治理责任。将此理念引入社会保障治理，就是要充分发挥政府、市场、社会，以及个人的治理职能，实现非政府主体在社会保障治理中的回归，构建一种共治共建的社会保障治理格局。同时，党的十八届五中全会也提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，其中，共享理念认为，“必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。”将此理念引入社会保障治理，就是要将我们几十年的社会保障建设与发展成果惠及全民，打消人们对社会保障制度可靠性与合法性的质疑，实现社会发展成果的共同享有。

社会保障共治共享的权责考量。在社会保障治理中，共治是手段，共享是目的。实现社会保障共治，对政府来说，使其走出了单一管理主体的疲惫状态，职能也从事无巨细的微观操作转变为高屋建瓴的顶层设计，破除了在社会保障管理中的高投入低效率诟病。政府也可以借助其他力量，为国民提供高效的、多样化的社会保障待遇。对以企业为主体的市场来说，参与社会保障治理，一则可以开拓市场，发现企业的利润增长点，在规则和法律允许的范围内，既为公众提供了多元化的社会保障产品，又实现了企业的发展。二则拥有了履行企业社会责任的渠道与途径，其可利用参与社会保障治理的机会，实现慈善捐赠等公益行为，为中国社会保障制度的健康、可持续发展做出贡献。对社会组织来说，参与社会保障治理，实现了其长久以来的“参与愿”和“公益心”，能充分发挥其社会性、公益性、开放性、参与性，筹资能力强等优点，为公众提供实实在在的社会保障服务和待遇。社会组织参与社会保障治理，对社会保障发展中的人力、物力、财力需求都是有力的支持。对公众来说，参与社会保障治理，能增强其对社会保障政策的理解，为社会保障制度的顺利实施赢得群众基础与支持，取得公众对社会保障政策的信任。公众参与社会保障治理，也能将政策群体对政策的意见与建议及时准确地反馈给决策部门，矫正政策实施中的一些错误做法，提高社会保障政策的有效性。对社会保障制度本身来说，参与主体多元化壮大了社会保障发展力量，对建设公平可持续的社会保障制度具有重要意义。

由此可见，社会保障共治为社会保障共享打下了基础，是现实社会保障共享的必要前提和重要手段，只有“共治”，才能“共享”，否则社会保障共享将变得飘渺而遥远。但是，社会、市场、个人参与到社会保障治理中，不能被视作政府“脱责”或“甩包袱”，政府在宏观上仍然承担着重要的制度责任、监管责任和财政责任，仍然是社会保障制度建设的第一责任人，只是其履行责任的方式发生了改变，其责任并没有因此而变小。对于其他治理主体来说，参与社会保障治理不能简单地理解为“赋权”，其并不享有社会保障决策或执行的特殊权力，仍是参与社会保障活动的平等主体，只是依法赋予了其参与社会保障治理的权利，并要求其依法履行相关义务，为社会保障的发展群策群力、贡献力量。这种参与更多地应被理解为一种社会保障的责任和义务，第三条道路的发展理念明确指出“无责任即无权利”，在社会保障治理中，权利与义务同样是对等的。社会主体要想享受社会保障权利，必须履行社会保障义务，而参与治理就被认为是一种很好的履行义务方式。因此，社会保障治理中的共治与共享，其实质是义务与权利的制度呼应，是社会保障制度建设必须遵循的不二法则。

社会保障共治共享的实现路径。那么，如何实现社会保障共治，并通过共治实现共享。作者认为就社会保障共治而言，一是社会保障决策部门在进行顶层设计时，首先要建立共治机制与制度体系，从理念上走出传统上主体和制度的“单一”思维，树立“共同”概念。在制度中要为各个主体的参与行为设置渠道，能让其方便地参与进来，并且能让参与治理的各个环节联动起来，保证参与的顺畅执行，这就需要一个完善的社会保障治理机制和制度体系。二是针对参与主体的不同特征与诉求，设置差异化的准入门槛。对以企业为主体的市场，要让其看到利润空间；对非盈利的社会组织，要让其看到有作为的空间和条件；对个体参与者，则要有可行的参与途径和方式。上述实现路径的考虑，更多地是针对政府决策主体而言的，而其自身的参与活动也应在法治的框架内，做到有序、合理参与。对于其他参与主体来说，既然社会保障制度中设置了参与环节，留下了参与渠道，作为自身也有参与治理的意愿，就应本着量力而行、实事求是的原则积极主动地有序参与，建言献策，身体力行，做到依法参与、有效参与。

就社会保障共享而言，实现途径可能有两条：一是通过社会保险、社会救助、社会福利等政府主导的基础社会保障制度，实现社会保障的强制性共享。上述三大制度是面向全民、强制实施的基本社会保障制度。因此，可以利用政府的强制力，通过这三大制度的严格实施，将全体社会成员纳入到社会保障制度中来，让他们都能享受到一定程度的社会保障待遇，这无疑是实现共享的一种最好形式。二是通过慈善事业、社会互助等非政府主导的补充社会保障制度，实现社会保障的自愿性共享。作为一种收入再分配方式，慈善事业、社会互助等是通过自愿捐赠和自愿服务形式，开展的社会保障行为。这种以爱心、让渡、需要为出发点的自愿行为，能满足某些社会群体的保障需求，从而实现社会保障的共同享有。

基于“共治”的社会保障“共享”，是国家治理体系现代化与共享理念的制度回应与现实选择，应成为我国新时期社会保障制度建设的新理念、新思维。

（作者系内蒙古大学公共管理学院教授）

注：本文为国家社科基金项目“边疆民族地区农村流动型社会保障服务研究”（项目编号：14XSH019）的阶段性成果之一。