中国老年护理保险制度构建的必要性分析

蒙慧霄

摘要：中国的人口老龄化带来了老年人口基数大、增速快、高龄化、失能化等问题，高龄失能老人对长期护理的需求日益上涨，但长期护理可能产生的经济费用给大部分老年人家庭带来了沉重的负担。一些发达国家在应对老年人长期护理需求时，大多采用长期护理保险制度以分担老人长期护理费用的风险，而我国老年人的长期护理需求主要依靠家庭成员看护和聘请护工，这样的方式需耗费老年家庭大量的精力和财力，一些贫困老人及空巢老人由于经济因素无法获得长期护理照料，生活质量大打折扣。现阶段我国尚未设立老年长期护理保险制度，据此，将从中国老龄化现状、家庭结构变化、失能老人需求等角度分析在中国建立老年长期护理保险制度的必要性，并提出构建老年长期护理保险制度的建议。

关键词：中国；老年护理保险；必要性

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.04.064

随着近年来经济水平的提高和政府对民生工程的重视，中国的社会保障有了较快的发展，但老龄化程度的加深使得高龄、失能、失智等老年人口日益增加，长期护理的需求也日渐增大，而在中国现有社会保险体系中，却无真正意义上的长期护理保险产品，导致老年人、家庭和社会面临严重的长期护理风险。参照美国、日本等较早步入人口老龄化社会的发达国家，大多采用长期护理保险制度化解老年人长期护理费用的风险。

老年长期护理是指对因年老或残疾而造成生活完全不能自理或部分不能自理的老人提供的护理照料服务，具有连续性、长期性和综合性的特点，服务内容包括为医疗护理、个人日常生活照料及情绪安抚等。老年长期护理保险分为社会保险类的长期护理和商业保险类的长期护理。社会保险类的长期护理保险的服务内容包括家庭护理、社区护理、机构护理等。商业保险类的长期护理保险则是由商业保险公司根据市场需求而设计的商业性保险。

在中国现阶段国情下，是否有必要建立老年长期护理保险制度？

1我国老年人护理的现状

1.1人口老龄化形势严峻

我国自2000年开始进入人口老龄化，由于人口基数较大，导致老年人口数迅猛增长，至2015年末我国60岁及以上人口数达到22200万人，占总人口数的16.1%；65岁及以上人口数为14386万人，占总人口数的10.5%。据预测到2030年，我国60岁及以上老年人口占总人口的比重将达到27.7%。其中，老年人口分为不同年龄层，超过80岁以上的老年人口被称为高龄老年人口。据2010年第六次人口普查统计数据表明，80岁及以上的老年人口数为206.25万人，占60岁以上老年人口的11.7%。可见，我国社会人口老龄化及高龄化形势极其严峻，在中国如此迅猛的老龄化及高龄化发展下，人们不得不尽快思考对策，以应对现有的中国人口结构会带来的问题。

1.2家庭结构改变

受计划生育政策影响，生育率突然下降，中国家庭结构发生改变。在实行计划生育政策以前我国的家庭子女人数较多，老年人的护理服务有很大一部分是可以由家庭成员提供的，但家庭结构的改变使家庭护理功能逐渐弱化。计划生育期间实行的独生子女政策使多数家庭呈现“421”家庭结构，即4名老人、2名劳动力年龄人口及1名儿童，老人及儿童都需要由劳动力年龄人口照料，导致老年抚养比不断攀升。而在近两年生育政策放宽至一个家庭可生育两名子女之后，抚育子女的负担也日益加重，老年人的护理需求更难以依靠家庭成員的护理服务得到满足。因此，在我国长期护理保险尚不完善的状态下，老年人的护理问题便成为了社会负担。但目前我国还没有建立普遍的老年护理保险制度。

2老年长期护理保险的需求

2.1失能老人增加

失能老人是指因疾病、衰老等问题导致部分或完全丧失生活自理能力的老年人，是失能和半失能老人的统称。随着我国人口老龄化进程的不断加快，失能老年人口数量急剧增加。据全国老龄办发布的数据显示，目前我国老年人口持续增加，老龄化程度持续加深，老年人健康状况不容乐观，全国失能、半失能老年人大致有4063万人，占老年人口的18.3%。不断增长的失能老人数量，伴随的是越来越大的老年人护理需求。然而，传统的家庭养老照料功能正随着家庭规模的改变逐渐弱化。随着工业化、城镇化的推进，农村劳动力人口不断向城市迁移，农村空巢家庭不断增加，加上计划生育政策的长期施行，大部分中国家庭呈现“421”型家庭结构，家庭老年照料已经无法满足老年人的照料需求，致使失能老人对于健康照料的需求总量越来越大。2015年，我国城乡老年人自报需要照护服务的比例为15.3%，比2000年的6.6%上升近9个百分点。

如此形势下，庞大的老年人群日益成长的照料需求只有通过专业护理机构或社会力量提供的照料服务来满足。然而据调查，目前失能老人的照顾还是以家庭为主，由家庭成员承担照顾老年人所需的经济开支，耗费了大量的精力和财力。经济收入是选择照护模式的决定性因素，多数失能老人正是因负担不起高额的护理费用而无法享受由专业护理机构提供的服务。全国老龄办发布的数据显示，我国老年人收入水平虽然在总体上有较大提高，但贫困和低收入老年人比例还是较大。而目前基本医疗保险的保险内容不包括因失能而产生的长期护理服务费用，这一部分的经济支出只能由老人或家人负担。经济因素制约了老年人护理需求的满足，若建立起长期护理保险制度，为失能老人提供护理服务费用的补偿，将会极大程度的缓解老人及家庭的经济压力，使老年人得到较好的长期护理服务。

2.2社会保障体系存在长期护理保险缺口

我国社会保障体系在老年人长期护理方面仍存在缺口，基本医疗保险的项目、服务内容、服务时间及覆盖范围与长期护理保险的老年人长期护理都有明显差异，从报销项目看，基本医疗保险主要针对因突发性或急性疾病而发生的短期医疗费用补偿，即特别护理费用，而不负担生活照料或非基本医疗护理等项目，对于因年老、意外伤残、慢性疾病等情况导致生活自理能力丧失发生的护理费用没有补偿或保障；服务内容上，社会医疗保险主要针对专业性的医疗服务，而对于老年人要求的非专业的护理服务如家庭健康护理和家政服务等内容没有涉及；在保险期限上，基本医疗保险的时间较短，因为疾病发生具有随机性和突发性，社会医疗保险的补偿只针对疾病的发生而产生，但对于老年人而言，照护需求往往是长期的。

现阶段的长期护理需求仅依靠老人养老金、基本医疗保险金和家庭资金支持，致使老人和家庭经济负担较重。中央和地方政府只通过养老保险、医疗保险和高龄老年津贴的相关内容为老年人提供基本经济保障和少许照料服务，这些无法解决老年人对于长期护理的迫切需求。可见，面对我国老年人护理的现实状况，建立并发展长期护理保险的工作势在必行。

3构建中国老年长期护理保险制度的建议

关于长期护理保险究竟采用由政府兜底的社会保险形式还是采用由市场机制调节的商业保险形式，各国依据本国国情、意识形态、经济环境等情况而各有不同。例如美国的长期护理保险商业性特征明显，而日本则属于社会保险型的长期护理模式。而根据中国现阶段的国情，中国适合建立以社会保险和商业保险相结合为主，社会救助为补充的长期护理保险模式。

3.1加快长期护理保险制度的确立

我国现在还没有建立长期护理保险的相关政策法规，而且基本医疗和养老保险也不保障护理支出，而通过上文分析的老年长期护理保险的需求表明，尽快确立长期护理保险制度有利于完善我国社会保障制度。所以应该加快建立与长期护理保险相关的法律法规，确立长期护理保险制度，明确长期护理保险的保障内容、运行机制和监管体制，规范长期护理服务的市场，区分长期护理保险与其他险种的功能范围和服务内容，实现不同险种间的衔接，为长期护理保险的开展创造有序、规范的政策法律环境。同时借鉴发达国家的制度模式，吸取先进经验，适当降低设计成本。另外，我国的城乡居民、东西部地区之间存在较大的收入差距，实现社会长期护理保险在全国范围覆盖的条件还不成熟，所以可以通过试点，逐步发展社会长期护理保险。

3.2建立社会保险和商业保险相结合，社会救助作为补充的长期护理保险模式

我国现阶段存在的地区经济发展不平衡、城乡差距明显、贫富差距较大等社会问题，不适合建立强制性的社会长期护理保险，所以，建立以社会保险和商业保险相结合为主，社会救助为补充的长期护理保险模式是较为符合当前國情的。

以“低水平、广覆盖、统帐结合”为基本原则，参照社会保险设立起社会性的长期护理保险。社会性的长期护理保险制度提供符合生产力水平的基本保障，满足老年人基础的长期护理需求。作为基本的长期护理保险，其费用可以由单位、企业和个人按比例共同缴纳，政府给予适当补贴，以“统账结合”的方式管理。

商业性护理保险可以采取自愿加入的方式，面向经济发展水平较高的地区推行。该地区的老年人对高质量的长期护理有较大需求，经济负担能力也较强，相比不发达地区，其保险意识也高出很多，基本的社会长期护理保险作为低水平的保障难以满足他们的护理需要，而商业性护理保险具有灵活性的特点，可以根据投保人需要设计不同的产品，以应对老年护理需求的复杂性，从而弥补社会性护理保险的不足。

社会救助则针对偏远的农村和城市低收入群体，对于没有能力缴纳社会保险和商业保险的老年人群，社会救助提供最基本的护理，使他们不至于因病致贫或无法生活。社会性长期护理保险和商业性长期护理保险相结合，以社会救助为补充的多层次的长期护理保险制度，能够更好的应对经济水平发展不平衡，为老年人群体提供完善的长期护理服务。

3.3加大对长期护理机构的投资与扶持力度，加强护理人才培养

除了政策法规和制度的缺失，我国还存在养老护理机构发展不完善，护理服务人才紧缺等问题。养老护理机构的人才紧缺表现为：护理人员主要为中专及以下学历，学习过护理相关专业知识的护理人员不超过30%，持有养老护理员资格证书的不到1/3。养老护理机构的服务功能单一，远不能适应我国老年人的护理需求。因此，我国应重视老年护理服务体系的发展，积极规划并建立老年护理服务机构，整合城乡老年护理医疗资源，促进长期护理保险制度的发展；在医学类高校开设老年护理服务相关课程，推动护理专业院校与护理服务机构进行人才就业合作，提升护理人员的专业素质，并通过对专业老年护理服务人员进行就业再教育、提高福利待遇、完善薪酬及晋升机制等方式，吸引更多人才从事老年护理服务。另外，政府还可以引导和鼓励社会力量以多种形式参与老年护理服务事业。

3.4推动居家与社区护理保障

除了建立长期护理保险制度为老年人群提供经济和基本护理服务的保障，我国还应该推动居家护理和社区护理的发展以填补老年人护理服务的缺口。根据我国目前的情况看，老年护理服务的提供方式应该以居家护理和社区护理为主，机构护理为辅。居家护理服务是护理服务人员或社区志愿者为有护理需求的老年人提供上门护理服务的一种护理方式，在德国、日本等发达国家，居家护理服务也是最主要的护理服务提供方式。这种方式同样适合于老年人口基数较大的中国，居家护理服务可以很大程度减轻专业护理机构的负担，同时，老人在自己熟悉的生活环境中接受护理服务，会更易接受且具有认同感。社区是老年人日常活动的主要场所，结合社区环境打造社区护理的配套制度与设施，可以增强老年护理服务的多样性，满足老年人多层次的老年护理需求。

我国现阶段老龄化形势日益严峻，家庭结构改变等因素导致了失能老人数量增多，不断增长的老年护理需求使老年家庭付出更多的时间和精力，承受繁重的经济负担。而在其他老龄化程度较高的发达国家中，都建立了老年长期护理保险制度以规避老年人护理费用的风险，以保障老年人的护理需求，因此建立符合当前国情的长期护理保险制度是我国社会保障发展的必然趋势。通过建立老年长期护理保险制度，为因年老、疾病或伤残而丧失生活自理能力的老年人群提供护理服务费用补偿，这对于保障老年人基本权益具有重要的现实意义。在建立和发展老年长期护理保险的同时，对于我国老年人护理事业、服务业乃至国民经济的发展也能起到推动作用。

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