新型城镇化中生态环境保护制约因素分析

邱海洋

摘要：尽管新型城镇化建设已取得明显成效，但导致的环境问题却早已显露。导致生态环境问题的原因主要有：“重经济轻生态”理念的制约；法律体系不完备的制约；环保执法力度不足的制约；行政管理体制的制约。

关键词：新型城镇化；生态环境；制约因素

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.04.060

党的十八大明确提出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。十八届三中全会强调，“完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展。”作为新“四化”战略的龙头和引领，新型城镇化已经成为我国加快社会主义现代化建设、全面建成小康社会的必然途径。在城镇化的过程中，人口、资源由乡村不断向城市迁移，新型城镇化水平稳步提升，但也必须看到，城镇化引发各种要素不断积聚，不可避免地与生态环境产生冲突。工业污染、用地粗放、垃圾围城等情况显然与新型城镇化的内涵是相违背的。新型城镇化建设面临的诸多生态环境问题既涉及到社会、民众的生态文明意识不足，也涉及到经济、行政制度体制上的不健全。其中，城镇化过程中生态环保体制机制的不健全是导致环境问题突出的重要方面。具体而言，导致新型城镇化中生态环境问题的原因包含以下几个方面。

1“重经济轻生态”理念的制约

改革开放以来，“以经济建设为中心”成为我国发展的首要理念。但在各地的发展中，这一理念存在被人为曲解的问题。为获取经济利益，各种竭泽而渔、急功近利的手段纷纷上马，生态环境长期得不到重视。这一现象又可以细分为以下几个方面：第一，人地矛盾下农民竭泽而渔。以作为人口大省的河南为例，其为尽快实现经济突围，在各个层次上都存在“重经济轻生态”的错误理念。河南省在发展中一直面临着农民人口增加与土地资源短缺的突出矛盾，虽然河南省耕地面积达12288万亩，位居全国第三，但人均耕地面积却只有1.23亩，低于全国人均耕地面积的1.52亩，土地资源的开发已经接近极限。而与此同时，农村地区与城市地区的生活水平差距却在不断拉大。长期以来的城乡二元社会结构和重工轻农的发展战略，导致“剪刀差”越发显著，单纯靠农作物种植收入已经难以正常的生活、发展需求。多数农民缺乏其他谋生手段，又得不到资本支持和技术帮扶，为了谋求新的出路，不得不杀鸡取卵、竭泽而渔，以近乎掠夺的方式消耗土地资源、水资源、森林资源等，比如喷洒高浓度农药、大面积使用化肥、过度放牧等等，虽然获取了短期效益，但长远来看，土壤的污染和肥力下降，森林植被的深度破坏，水资源的浪费和污染等等都将农村生态拉入到恶性循环之中，进一步制约农村经济社会的发展。第二，乡镇企业环保意识淡漠。改革开放以来我国农村地区乡镇企业雨后春笋般勃然兴起，它们对我国农村经济增长作出了巨大贡献，这种独特的农村工业化形式为农民提供了务农之外的另一种生存出路。但其带来的负面影响，却往往超过产生的经济效益。由于技术、人才、管理经验的匮乏，乡镇企业从事的多是高消耗、低产出粗放型产业，企业管理者环保意识淡漠，为了攫取高额利润，生产过程中造成的资源消耗和环境污染更是往往被刻意忽视。且由于乡镇企业布局分散隐蔽，相关政府部门在管理上难度很大，客观上也纵容了其排污行为。在一定程度上，农村环境恶化、资源枯竭的主要罪魁祸首就是这些乡镇企业，上世纪80年代，乡镇企业占整个工业污染的比重为11%，而现在这一比重已经上升到45%。第三，地方政府“唯GDP”的政绩观。在相当长的一段时间里，我国政府对地方干部的主要政绩考核指标就是GDP，“发展就是硬道理”的理念被偏颇地理解为“GDP就是硬道理”，政府决策者的重心大部分都放到了经济管理职能上，可持续发展意识和环保意识得不到重视，导致政府作出以牺牲环境为代价换取经济增长的所谓“政绩”。比如一些地方为了培植税源，实现财政收入的快速增长而乱开政策口子，放松对企业、项目的环保审批，大量污染企业上马，“三废”污染随意排放，相关部门的管理又睁一只眼闭一只眼，使得环境持续恶化。另外，一些政府大吃土地财政，肆意将包括基本农田在内的土地转化成房地产开发项目或建立开发区，土地被私自改变性质，并存在大量的滥用、浪费现象。而实际上作为本来土地拥有者的农民却未能在此过程中得到相应的补偿和利益。

2法律体系不完备的制约

1979年，我國颁布了《环境保护法（试行）》，在之后的三十多年间，环境保护立法不断健全，逐步形成一个相对完善的环境法律法规体系。由于改革开放之初，农村地区的环境污染问题还相对较轻，这一环境法律体系的管控重点放在了城市地区和重点污染源的防治上。但是，随着农村经济的发展，尤其是乡镇企业的崛起，农村也逐渐成为环境污染的重灾区，而环保法律体系的建设却没能及时跟上农村生态环境的变化，一系列的规定要求还停留在概念相对模糊的原则性规定上。另外在农业资源方面的法规如《农业法》、《基本农田保护条例》、《农业技术推广法》等虽然涉及到一些农业农村环境保护的内容，但无疑难以对生态环境破坏行为形成足够的威慑。特别是随着新型城镇化建设的加速，一系列生态环境问题接踵而至，农村环境保护法规缺失、环保职责权限不清、管理机构力量薄弱、环境监测和统计体系基本缺位等问题日益显现。2014年，号称“史上最严”的新《环境保护法》颁布实施，其中涉及到农村、农业环境保护的条文从1条增加到4条，如明确了县乡两级政府农村环境综合整治的责任，明确了各级人民政府财政支持农村环境综合整治的要求等等。这次调整为强化农村生态环境综合整治提供了更加坚实可靠的法律依据，但其重点仍然是城市地区污染防控上，具体到农村地区层出不穷的环境问题，其治理效果是否明显，还需要进一步实践检验。

3环保执法力度不足的制约

我国在2008年才将环保总局调整为环保部，之前虽然也是正部级单位，但与其他国家部委相比，在制定政策的权限以及参与高层决策等方面都存在着不小的差距，这种职权上的差距落到地方上更为明显。我国最基层的环保部门是区县级环保局，由于相当一部分企业尤其是乡镇企业坐落在区县管辖区域，所以区县环保部门也是承担具体工作最多的一级。但是，由于地方重视不足，区县环保部门的人员和经费配备往往不能满足其全面有效的环保执法工作。目前，国内大部分乡镇缺少相应的环保执法机构，一旦涉及环保问题，需要区县环保部门调派力量，这使得乡镇成为农村生态环境保护工作的薄弱环境。同时区县级环保部门由于技术支撑手段的匮乏，面对一些企业的排污行为，却不能在第一时间获取证据，致使错过最佳执法时机。而地方政府人治大于法治的管理理念更加削弱了环保部门的执法力度，一些地方政府在权衡经济利益与生态环境利弊时，倾向于保护经济效益，地方官员经常会向环保部门“打招呼”，要求为企业开“绿灯”，放松管理，人为干扰环保部门的执法行为，这使得环境执法部门对污染企业缺少威慑力，助长了污染企业肆无忌惮排污的嚣张气焰。

4行政管理体制的制约

《环保法》规定，环保部门对环境保护工作实施统一监管，其他部门例如土地、林业、农业、水利等行政主管部门，依照相关法律规定对资源保护实施监督管理。而对于“统一监管”，却没有明确的法律解释，这也造成了分工不明、多头管理、职责交叉等混乱现象。我国长期以来保持着农村—城市二元体系，行政管理的重心放在城市，农村以村民自治为主。但随着农村资源的开发，特别是城镇化涉及到多方利益，原先的农村行政管理体制已经无法实现农村的有效管理。特别是区域经济发展不平衡带来的权利和义务配置不平衡，使得相关政府部门只是紧盯自己管辖的范围，主张最大限度地争取部门利益，而规避属于自己的义务，这一点在作为农村问题重点和难点的环境污染治理上尤为明显。如农村水资源保护工作，环保部门有责任检测、统计、发布信息，但水利部门也有水质监测、管理、发布信息的相关职能，两者哪一个更具权威性，难以定论。而一旦出现环境问题，环保部门在处理过程中，牵涉到各方职责，往往会互相推诿，到最后剩下烂摊子，谁也不管，造成很坏的社会影响。

5财政分灶吃饭制度的制约

一直以来，我国的财政收入大部分投入到了城市地区的服务和基建领域，而农村地区相对来说得到的财政分配要少得多。近年来随着新型城镇化建设的加快，农村逐渐向城镇转型，同时开始承担小型城市的一些服务功能，环境保护等公共职能也相应地需要更多投资。虽然政府财政分配逐渐向农村倾斜，但新型城镇化进程中的财政吃紧、入不敷出等问题却更加突出。另外，我国目前实行的是分税制财政体制，从中央到地方，财税收入层层上收，但事权却级级下放。相当一部分的事权由于缺乏清晰的界定，尤其是环境保护等公共服务，本该由上一级政府投入，却被转移到下级，由此产生了财权和事权不对稱的形势。地方政府往往只能将有限的财力投入到更容易在短期内看到效益的工作和项目上来，而对于农村环境保护、基础设施等投资则被忽略。结果导致农村新型城镇化建设中，出现了先污染后治理、先发展后规划的现象，生态环境恶化呈现由点及面的趋势。河南省也在探索通过引进市场主体增加农村环保投入的路子，比如搭建地方投融资平台、建立城镇化发展基金等，但在农村环保制度运行更倾向于政府强制性命令的当下，市场主体参与的程度和效果都不尽如人意。

新型城镇化是当前我国提升农民生活质量、解决人地矛盾的重要途径。但由于这一过程中，受制于传统观念及体制机制、法律法规的不健全，不可避免地产生了一系列问题，其中以生态环境问题最为突出。生态环境问题会对新型城镇化健康发展造成制约。明确新型城镇化中的生态环境问题原因，才能更加清晰的找出解决问题的办法。

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