支出型贫困救助模式研究

刘央央

摘要：支出型贫困救助是缓解支出型贫困对象困境的有效途径。我国支出型贫困救助在地方实施过程中出现并存模式与归入模式，两种模式在保障力度、保障范围等方面存在较大差别，模式多样性的实质在于各地政府对支出型贫困救助制度定位不清，财政因素、行政管理体制因素是造成多元模式的主要原因，因此，加快中央政府的顶层设计、完善相关配套成为解决该问题的关键。

关键词：支出型贫困；模式；财政

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.04.056

精准扶贫要求社会救助制度能精准识别、精准帮扶贫困对象，支出型贫困救助制度的瞄准目标为支出型贫困对象，并对支出型贫困对象提供相对应的帮扶措施，契合精准扶贫精神，为深度贫困的解决开创一种新思路。但总结近几年我国多个地方政府出台的支出型贫困救助政策，笔者发现支出型贫困救助运行模式碎片化现象较突出，如有些地方政府将支出型贫困对象纳入临时救助，提供少量的临时救助金，有些地方政府虽有出台制度，但救助力度上又千差万别，有仅发放生活救助金的，也有提供包含生活救助、医疗救助等救助项目在内的救助金，形成了支出型贫困救助制度模式多样性特征，这种做法不仅不利于制度区域公平性的实现，更为重要的是对精准帮扶的精准度的影响。基于此，本文通过对支出型贫困救助运行模式进行比较，深入剖析存在多元模式的原因，最后从顶层设计角度提出完善对策。

1支出型贫困救助制度模式比较分析

2007年我国开始高度关注支出型贫困群体，经过近十年发展，多个地方政府出台支出型贫困救助政策，总体而言呈现如下两种政策模式。

1.1并存模式

这种模式是指政府制定独立的支出型贫困救助制度，与其他社会救助制度并存于社会救助体系内。采取这种模式的主要有上海市、江苏省海门市、浙江省杭州市、河北廊坊市，四个地方实行制度时间虽然有所不同，但具体规定大同小异。在具体操作流程上，支出型贫困救助制度与医疗救助、临时救助体现出衔接的状态。即如果符合社会救助相关政策，一般会规定先申请医疗救助，再根据扣除掉各类保险与救助之后，家庭刚性支出与家庭可支配收入差额给予全额或差额生活补助。但这四个地方具体政策上仍有不同之处（见表1），在保障对象上来看，上海市、杭州市以及廊坊市都对因病、因学致贫者给予救助，海门市则只是因病致贫者给予救助，在救助力度和待遇上，海门和廊坊市较上海与杭州的要大，因为前者包括生活救助、医疗救助及其他救助，但后者只能享受生活救助。

但随着医疗救助、临时救助制度的完善，尤其是随着2014年和2015年国家注重完善重特大疾病医疗救助、临时救助制度的背景下，各地医疗救助、临时救助将因病支出致贫的低收入家庭纳入救助范畴，即因病致贫者既可申请支出型社会救助、又可以临时救助以及其他救助项目，该模式的运行存在的问题日益凸显。

以上海市为例，从制度设计上来看，支出型贫困对象可以同时获得支出型贫困生活救助和临时救助，但医疗救助、教育救助、住房救助尚未对支出型贫困对象开放，因此形成如下问题：第一，存在重复救助，即因病支出贫困对象可同时申请支出型贫困救助制度和临时救助；第二，救助制度不能准确回应救助者的真正需求，因病支出贫困对象不能获得医疗救助和教育救助。这两个问题形成制度的矛盾，即制度“过多”（支出型贫困者可同时获得生活救助和临时救助）与制度“过少”（指支出型贫困者无法获得医疗、教育、住房等方面的救助）現象并存。制度“过多”易让救助对象困惑甚至是误解，申请者依据原有的惯性思维认为只能申请一个救助项目，而不去申请另一个项目，因此支出型贫困救助或临时救助制度的利用率不高；制度“过少”则体现出救助力度不高的问题，以上海市与杭州市的制度为例，两地的支出型贫困救助制度为支出型贫困对象提供生活救助，相对于大额的医疗开支与教育开支而言，生活救助能提供的救助力度显然不足。

1.2归入模式

归入模式是指政府将因病支出致贫者纳入某项社会救助制度中，而不单独设立该制度，这种模式以北京将支出型贫困者归入医疗救助、四川与湖南等地将支出型贫困者归入临时救助为典型。

北京市于2016年1月1日起将医疗救助范围由城乡低保、低收入等社会救助对象扩大到因病致贫家庭中的重病患者，即具有北京市户籍，未享受城乡居民最低生活保障或低收入等社会救助的城乡居民及其共同生活的家庭成员，因罹患恶性肿瘤、终末期肾病、白血病等重大疾病的对象，对家庭负担的合规医疗费用基于分段救助，全年救助封顶线8万元。而四川省在2010年将支出型困难者认定为临时救助的“其他特殊困难人员”，这里的特殊原因导致基本生活出现暂时困难是指：一是家庭成员患危重疾病，在扣除各种医疗保险、新型农村合作医疗保险、城镇居民基本医疗保险、医疗救助报销部分和其他社会帮困救助资金后，因个人负担的医疗费数额较大，直接导致家庭基本生活短期内难以维持的。由此，上述两种制度将支出型贫困对象纳入现行社会救助项目，把原有救助项目的覆盖对象扩大至支出型贫困者，在实际操作上更为容易，较受地方政府青睐。

1.3两种模式比较

现行两种模式都有地方在实行，各有优缺点。我们将从保障范围、保障力度、制度规范性、制度可操作性这四个层次进行比较（如表2所示）。

可以看出，并存模式在保障范围相对较大，可以覆盖因病、因学及其他突发情况致贫者，而归入模式则只能保障一种情况，一般是因病支出较大致贫者。在保障力度上，并存模式保障力度大，为支出型贫困者提供生活救助和各类完善的医疗救助体系，后者的保障力度相对较小，归入临时救助的一般一次性提供2000-5000元的救助金。在制度规范性上，前者出台完善的制度，如上海、杭州出台了对支出型贫困者提供生活救助的办法，且制度规定上说明了较为详细的操作规则，后者相较于前者较为不规范，北京市出台了将医疗救助的覆盖范围扩大至因病致贫者，更多的省份则不出台相应的制度，仅在一些政策文件上提出要将支出型贫困者纳入社会救助体系，但未出台具体操作办法，基层工作人员操作上缺乏依据，导致实际运行缺乏制度约束，易受决策者、工作人员主观因素影响，致使政策实施效果难以保证。在制度可操作性上，前者操作难度相对较大，需要从上至下、从内至外对制度的运行提供保障，上至决策者制度架构、下至执行者具体操作分工及绩效考评；内至民政部门组织机构内部职能的重新分工与设置，外至与外部相关部门（财政、社保部门）之间的配合、制度的广泛宣传与受众的满意度调查等，一旦政策出台，必然需要调动一切相关力量保证制度有序运行，因此新制度的出台至真正落地执行经历较长时间。归入模式可操作的难度较小，民政部门一般按照最低生活保障的工作模式操作，按照原有救助流程操作，降低操作难度。

通过上述比较，我们发现并存模式的优点是制度运行规范、最大程度实现应保尽保、覆盖多类支出型贫困者，但缺点也显而易见，容易对当地财政造成较大负担。归入模式最大的优点在于易操作、地方政府能掌握较大的主动权、财政负担较小，但缺点是其操作方法较为短视、不规范，不但无法最大限度内救助贫困者，也无法保证制度的实施效果。

2支出型贫困救助多元模式产生的原因分析

支出型贫困救助制度两种模式的存在，证明各地对该制度的建立已达成共识，但囿于财力、基层运作等现实因素限制，在具体政策模式与实施上存在较大差别。

2.1财政因素

社会救助作为社会保障体系最底层的防线，为全体国民构建了一张“安全网”，政府承担社会救助主要责任的收入再分配工具，因此，财政因素成为社会救助项目能否得以推行的主要因素之一。财政因素主要涉及财政资源的丰沛程度、财权与事权的匹配程度，当前支出型贫困救助模式存在差异，本质上是救助力度的差异，地方政府基于当地财政实力提供了力度不一的救助政策，支出型贫困救助政策的模式差异正是基于此方面的原因下形成的。

2.2行政管理因素

行政管理是特指民政部门依据国家相关法律法规对社会救助过程进行领导、组织、监督与具体实施等一系列相关活动的总称。笔者认为造成支出型贫困救助制度建设碎片化现象，与基层民政人力资源缺乏、低收入家庭经济状况审查系统缺乏顶层设计有关。

2.2.1民政部门基层队伍力量薄弱

民政部门基层工作人员是社会救助项目开展的重要力量，基层工作人员的工作能力直接影响到上级政策的执行效果，但我国民政部门基层工作存在待遇偏低、工作繁重、激励机制不完善等问题，此类工作无法由具有丰富的相关专业背景知識及专业技能的劳动者担任，导致基层工作人员相对于服务的救助对象人数而言较少，无法为服务对象提供优质高效的服务。支出型贫困救助作为一项新制度，无疑会增加基层工作人员的工作量，对现有的基层民政队伍而言会是一项挑战。

2.2.2低收入家庭经济状况审查系统缺乏顶层设计

家庭经济状况审查是贫困者申请支出型贫困救助的必经环节，家庭收入低于支出型贫困家庭相关规定，且由于家庭的刚性支出大于家庭收入而致贫的才给予救助。但由于我国低收入家庭经济状况审查系统缺乏顶层设计，各自为政的、零散于各部门（民政、公安、人社等部门）的数据，无法实现共享，民政部门无法对支出型贫困家庭的存款账户、股市账户、纳税记录等情况进行部门间、地区间核对与实时更新，致使民政部门在识别救助对象时出现偏差。在这种情况下，一旦引入较高救助力度的支出型贫困救助，诸如低保制度的“骗保”之类的道德风险问题将无法避免，因此一些地方政府倾向于制度较低救助力度的支出型贫困救助制度。

3支出型贫困救助制度顶层设计研究

各地支出型贫困救助政策差别较大，长此以往，会加剧社会救助制度的“碎片化”，碎片化导致的严重后果是影响支出型贫困群体及其他社会群体利益的公平性的实现、沉重的整合成本等，我国社会保险制度的碎片化运作已然证明了社会保障制度碎片化的后果，因此，加快支出型贫困救助的顶层设计进程、减少制度差异，应成为民政部门工作的当务之急。

在顶层设计上，笔者认为应构建一个收入型贫困与支出型贫困并存的社会救助体系。对这两个制度的定位，它们是一种并列型的关系，具有相互补充的作用，而并不是一个制度从属于另外一个制度。这样设计的理由如下：第一，兼顾多种贫困对象，体现发展型社会救助理念。该体系兼顾了收入型贫困对象、支出型贫困对象及临时困难者，最大限度地囊括各种致贫因素导致的贫困对象，实现应保尽保，同时由于支出型贫困救助主要是对医疗、教育、照护等方面的支出过大而进行的救助，体现了发展型社会救助理念的“发展”要求。第二，契合社会救助长期发展规律。我国现行社会救助体系是以收入型贫困救助为主，收入型贫困救助体系具有其合理性，我国已积累了比较丰富的理论经验与实践经验，也被广大民众所熟知与接受。而支出型贫困救助制度虽然具有其一定优势，但从当前来看也存在着许多难题需要克服，这些难题只有通过长期的摸索才能逐步克服，同时被广大民众熟知和接受也需要一个漫长的过程。所以，基于制度建设成本（人力物力财力、社会的接受度）以及收入型贫困救助制度具有一定优势等，我国未来的社会救助体系应该形成以收入型贫困救助体系（面向低保人员）和支出型贫困救助体系（面向低保边缘人员及其他支出型贫困群体）为主体、临时救助体系为补充的社会救助体系.在支出型贫困救助体系设计上，需要对支出型贫困对象的认定资格条件、支出型贫困救助项目及其待遇水平进行，如收入标准可考虑放宽到城乡居民可支配收入，具体项目可考虑设立针对医疗支出、教育支出等支出的救助项目。

参考文献

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[2]钟仁耀，段培新.支出型社会救助的理论分析[J].中国社会报，2013，（3）：12.