科学筹划和深入推进国防工业军民融合发展国际化(上)

2017-04-24杜人淮

中国军转民 2017年3期

■ 杜人淮

■ 杜人淮

深入实施国家军民融合发展战略，加快形成全要素、多领域、高效益军民融合深度发展格局，不仅要求破除军民二元分离格局，推进军民深度融合，而且需要打破内向型封闭发展格局，推进军民融合发展国际化。国防工业是军民融合发展的最重要领域，也是军民融合发展国际化的最重要领域。国防工业军民融合发展国际化具有自身特定内涵和发展要求。国防工业作为保障国家安全的战略性产业，筹划和推进国防工业军民融合发展国际化，要求把维护和保障国家安全利益作为根本遵循，把增强国防工业基础能力作为重要取向，把获得比较经济利益、技术利益和安全利益等作为直接动力。为了顺利推进国防工业军民融合发展国际化，需要发挥国家主导作用，有效监管和保障军工企业产品技术出口转让，有效引导和监管国外对国防工业投资等行为，有效保障和引导军工企业的对外投资等行为。

随着新一轮产业革命的深入发展和经济全球化的加快推进，不仅军工企业与民用企业的界限日趋模糊，而且国内军工企业和国外军工企业边界日趋模糊。因而，一些发达国家越来越多的军工企业，一方面正在加速推进军民深度融合，另一方面正加快向国际化方向发展，军民融合发展国际化已成为国防工业发展的重要趋向。目前，我国军工企业不仅军民二元分离格局未能彻底破除，而且封闭发展的内向型特征依然存在，同全球经济一体化的趋势和发展要求不相适应。深入实施军民融合发展战略，加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，有必要充分利用国内国外军民两个市场和军民两种资源，按照“国际化投资、国际化生产、国际化协作、国际化配套、国际化经营”的发展思路，积极探索和大力推进国防工业军民融合发展国际化战略，既要瞄准国际军民市场统筹规划军民技术开发和产品生产，又要着眼全球产业链优化配置军民技术、生产和人力等资源，不断提高国防工业参与国际分工的广度和深度，加快提升军工企业国际竞争力，更好地服务国家安全与发展战略。

一、国防工业军民融合发展国际化的特定内涵

国防工业国际化的深度发展已经是一个不争事实，不少军工企业，比如MBDA公司（欧洲导弹集团）自其组建之日起就是天生的国际化企业。但国防工业军民融合发展国际化，并不等同于国防工业国际化，也不等同于军民融合发展国际化，更不等同于一般民用产业军民融合发展国际化。国防工业作为一个特殊产业，其军民融合发展国际化具有自身的特定内涵和发展特点。

（一）概念界定

国际化或全球化意指商品、服务、资本和技术等在世界性生产、消费和投资领域中的扩散，是以国际市场为导向，以获取国际经营利益为目的，国际性地利用生产要素，积极参与国际分工和国际竞争的过程，其范畴主要涉及海外运作、拥有海外资产以及管理风格、战略、组织结构的国际化导向等方面。随着全球经济一体化加快推进，不同经济领域特别是不同产业领域的国际化趋势不断强化，国防工业军民融合发展国际化趋势日益显现。然而，目前理论界和实务界尚未就国防工业军民融合发展国际化问题进行专门系统研究，更未对国防工业军民融合发展国际化给出一个明确的、统一的权威界定。

从目前的研究情况来看，学界的研究主要集中于国防工业军民融合发展国际化的相关领域，比如，国防工业国际化、特定军工产业国际化、军民融合国际化等，并就这些相关概念进行了界定。国防工业国际化，是指武器系统的研究开发、制造、销售等，从传统单一国家模式转向国际化开发、生产以及市场营销的模式；特定的军工产业，比如航空工业国际化，是指跨国界的航空系统和零部件的国际合作设计、生产和销售关系的发展趋势；军民融合国际化，就是军民融合思想在海外的战略运用和有机拓展，包括海外活动的军民合作方式、海外的军民设施资源整合运用，以及对军民融合规划运筹、机制保障、任务牵引和法规支撑的国际化导向等各个方面。

根据有关国际化的界定和国防工业军民融合发展国际化的内在规定性，可对国防工业军民融合发展国际化作如下界定：国防工业军民融合发展国际化，是国防工业军民融合发展由国内市场向国际市场拓展的渐进演变过程和不断进行组织学习的过程，是国防工业积极参与国际军民产业链和国际军民产品价值链的分工，充分利用和有效发挥国内国外两个市场和两种资源比较优势，实现军民资源跨国转移和配置、军民技术跨国合作开发，以及军民产品跨国研制、设计、生产、销售、服务等，从而加快提升军民资源配置能力和效率，并从国际市场和国际经营中获取最大利益的所有活动和经营方式。简言之，国防工业军民融合发展国际化，就是国防工业军民融合发展融入国际防务和民用市场，参与防务产品和民用产品研制、生产、服务等国际分工，以及防务产品和民用产品价值分配等过程及其活动。

（二）主要内涵

从国防工业军民融合发展国际化概念界定可以看出，国防工业军民融合发展国际化的内涵十分丰富。从国际化参与主体来看，主要有军工科研院所军民融合发展国际化、军工生产企业军民融合发展国际化、军工供应商军民融合发展国际化、军工服务商军民融合发展国际化等；从军民（技术、产品、工程、服务等）业务关系来看，包括国防工业军用业务军民融合发展国际化、民用业务军民融合发展国际化、军民两用业务军民融合发展国际化；从国际化的密切程度来看，包括国防工业军民融合发展的紧密型国际化、半紧密型国际化、松散型国际化；从国际化的内容来看，包括国防工业军民融合研究与开发（R&D）国际化、军民融合生产国际化、军民融合营销国际化、军民融合服务国际化；从市场的国际化来看，包括军民生产要素（资本、科技、劳力等）市场国际化、军民产品（物质产品、知识产品等）市场国际化等；从国际化的方式来看，包括国防工业的军民产品国际贸易、军民技术的国际合作、军民企业的跨国并购、军民企业的跨国合营等。

二、国防工业军民融合发展国际化的特殊要求

国防工业是国民经济领域的一个特殊产业，它的存在和发展主要是保障和满足国家防务需求，包括平时防务力量发展的常态需求和战时不同形态、不同等级、不同规模战争的应急需求，其提供的军事技术、军事装备等防务产品影响和规定着一个国家军事力量及其国家安全的状况。同时，国防工业还是一个国家的重要科技和工业基础，影响和制约着一个国家的科技工业基础和发展水平。因而，国防工业军民融合发展国际化必然有自身的特殊要求，特别是要平衡好独立自主与对外开放、安全利益与经济利益等方面关系。

（一）根本遵循：国家安全利益

国防工业是事关国家安全的战略型产业，其发展不仅要服务于国家经济建设，而且更要服从和服务于国家安全利益需求。有效维护和保障国家安全利益，是国防工业军民融合发展国际化的首要任务。从这个意义上讲，推动国防工业军民融合发展国际化就必须以保障和维护国家安全利益作为根本遵循或指导原则，始终把国家安全利益放在第一位。

坚持把国防工业军民融合发展国际化纳入国家总体安全战略进行统筹和谋划。随着国际国内安全环境和形势的变化，“我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂。”为此，我们必须牢固树立总体国家安全观，努力构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等一体的国家安全体系。以总体国家安全观为遵循，我国专门制订了《国家安全战略纲要》、修订并颁布实施了《国家安全法》等法律法规。为了更有效地维护和保障国家安全利益，客观上需要把国防工业军民融合发展国际化纳入国家总体安全战略的整体设计之中，统筹和谋划国防工业军民融合发展国际化战略目标、战略任务、战略方向、战略重点、战略任务、战略路径、战略举措等等，健全和完善国防工业军民融合发展国际化的体制机制和政策制度。

坚持把国家安全利益需要作为推动国防工业军民融合发展国际化的行为指南。国家安全战略的制定和实施取决于国家安全利益需要，国家安全利益是指一个国家能够在不受“威胁”和“伤害”的条件下，自主地生存与发展具有的权利，反映着国家生存和发展所具有的自由度，主要包括政治安全利益需求、经济安全利益需求、军事安全利益需求等。随着我国综合国力的不断提升和国际影响力的不断增强，我国国家安全利益边界和范围正在不断拓展，传统安全利益问题与非传统安全利益问题相互交织，国内安全利益问题与国际安全利益问题相互影响。筹划和推进国防工业军民融合发展国际化，必须把有效维护保障国家日益拓展的安全利益作为行为指南，不仅要有助于更好地维护保障领土、军事、政治等传统安全利益，而且要更有效地维护保障网络、资源、科技、生态、信息等非传统安全利益。

始终坚持把不危及国家安全利益作为推动国防工业军民融合发展国际化底线。安全和发展存在着辩证关系，“既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件”。国防工业军民融合发展国际化给国家安全利益的维护，既带来了契机，又面临着风险。推进国防工业军民融合发展国际化，需要力避为了眼前经济利益牺牲国家安全利益的倾向，在推进国防工业军民融合发展国际化进程中，要着力加强安全情报信息收集研判，建立安全风险预案体系和风险评估监测预警，强化安全审查和监管制度建设，加强安全危机管控等，需清晰准确判断国防工业军民融合发展国际化的有关活动是否对国家安全构成威胁，努力克服重要军事生产、军事核心技术、关键技术失密泄密和受制于人等倾向的产生，防范带来重大外交、政治、经济风险等问题。

（二）重要取向：增强基础能力

国防工业基础能力是指一国在与国防产品（或服务）相关的活动中所具有的技能、水平与能力的表征，其物化部分是与武器装备发展相关的科研、生产设备设施和人力资源，其非物化部分表现为一系列科学、技术、知识与管理。国防工业基础能力是衡量一国国防工业整体实力和发展水平的重要标志，能为增强国家军事实力和促进经济繁荣提供雄厚科技工业基础，是国防工业发展的重要目标，因而也是统筹推进国防工业军民融合深度发展和国际化的根本取向。

坚持把国防工业军民融合发展国际化纳入国防工业基础能力评估体系。增强国防工业基础能力，已成为各国发展国防工业的共同目标和努力方向。为了增强国防工业基础能力，以美国为代表的世界军事强国极为重视国防工业基础能力建设的评价。早在1996年，美国防部就颁布了指令（DoDI）5000.60-H《国防工业能力评估》，明确了对国防工业能力进行评估的职能部门、任务分工和职责要求；1997年，美国会还将国防工业能力评估编入《美国法典》第10章第2504条，要求国防部需每年向国会提交国防工业能力评估报告。2014年7月18日，美国防部发布最新版指令（DoDI）5000.60，将《国防工业能力评估》改名为《国防工业基础评估》，表明美国政府将更加重视国防工业的“基础”能力建设，该指令成为美国推进国防工业各项建设的重要指南。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国国防工业得到了快速发展，国防工业基础能力有了很大提升，但同发达国家相比仍有很大差距。为了强化国防工业基础能力建设，要在健全完善国防工业基础能力评价体系基础上，坚持把国防工业军民融合发展国际化纳入国防工业基础能力评价体系，用国防工业基础能力建设评价内容、评价标准和评价办法等筹划和推进国防工业军民融合发展国际化，使国防工业军民融合发展国际化能同国防工业基础能力建设相协调、相同步和相契合。

坚持把增强基础能力作为国防工业军民融合发展国际化决策的重要依据。增强国防工业基础能力，是美国等世界主要军事强国对国防工业各项发展进行决策的重要依据。2003年，美国防部发布的《国防工业转型路线图》中，提出了“基于作战能力的国防工业基础”构想，并据此确立了国防工业转型发展蓝图；2010年，美国防部发布的《四年一度防务评审》中，明确要求确保美国拥有健康、安全、创新和富有活力的国防工业基础，从而有足够的能力保障作战部队需求；2013年，美国战略与预算评估中心（CSBA）发布的《保持美国工业基础的战略资产地位》研究报告，提出了“核心能力”概念和建设“核心能力”目标任务，并提出了参考性清单，即：全球非核化精确打击、灵活有效的核武装力量、战役级军种联合作战的兵力投送和保障海洋、轨道空间、电磁频谱的介入及行动自由、密码技术体系、实战训练。其确定的基础核心能力建设目标，成为美国制定有关国防工业发展政策的重要依据。在筹划推进我国国防工业军民融合发展国际化过程中，不仅要有明确的国防工业基础能力建设目标和任务，而且在国防工业军民融合发展国际化有关政策和活动进行决策时。需以是否有利于增强国防工业基础能力为依据，坚持把基础能力作为评估国防工业军民融合发展国际化效果的重要标准。为了通过国防工业军民融合发展国际化不断提升和增强国防工业基础能力，需要把国防工业军民融合发展国际化对增强国防工业基础能力的状况作为检验评估国防工业军民融合发展国际化效果的重要标准。在推进国防工业军民融合发展国际化过程中，无论是制定国防工业军民融合发展国际化相关政策的实施效果，还是军工单位开展的军民融合发展国际化具体业务的执行效果，或整个军工产业军民融合发展国际化的取得成果等，都应当以是否提升了国防工业基础能力特别是科技创新基础能力，以及在多大程度上增强了国防工业基础能力等作为重要的衡量标准。为此，就需要加强国防工业军民融合发展国际化数据库建设，实时反映和及时调整国防工业军民融合发展国际化有关政策和活动。

注:本文系国家社会科学基金资助项目“国防工业发展的军民融合战略研究”（12BJY077）、江苏省社会科学基金项目“经济与国防协调研究”（16WTB005）、江苏省军民融合发展办公室重点项目“江苏省军民融合发展‘十三五’规划”（项目编号：16WTA001）的阶段性成果。

［1］[法]雅克•阿达：《经济全球化》，何竞、周晓幸译，中央编译出版社2000年版。

［2］周尚志：《中国制造业在国际化中的学习》，《机电新产品导报》2003年第6期。

［3］朱启超：《国防工业全球化及其影响》，《战略与管理》2000年第5期。

［4］张大信：《航空工业的国际化趋势》，航空工业出版社1991年版。

［5］武成刚、张茜：《以军民融合国际化战略建设海外行动支撑保障体系》，《教学研究资料》2012年第11期。

［6］《坚持总体国家安全观走中国特色国家安全道路》，《人民日报》2014年4月16日第一版。

［7］《我国的地区安全环境与安全利益》，《世界经济与政治》1998年第7期。

［8］《坚持总体国家安全观走中国特色国家安全道路》，《人民日报》2014年4月16日第一版。