服务大局 彰显民生 强化绩效——对政府工作报告和预算报告的几点解读

●马海涛

服务大局 彰显民生 强化绩效
——对政府工作报告和预算报告的几点解读

●马海涛

马海涛，中央财经大学研究生院院长、教授、博士生导师，中国财政发展协同创新中心执行主任。享受国务院政府特殊津贴，兼任中国财政学会副秘书长，国家社科基金评审专家，全国政府预算研究会会长，中国财政学会县级财政研究会副会长，中国农村财政研究会常务理事，中国财政学会财政史研究会、基础理论研究会常务理事，财政部教材编审委员会委员，北京市人大常委会预算监督顾问等。

两会通过的政府工作报告及2017年预算报告和预算草案，全面系统地梳理了2016年政府工作的成绩及存在的问题，并报告了落实2016年全国人大预算决议的情况。同时，根据社会经济发展的变化，提出了2017年的工作构想。既有宏观目标的设计，又有具体政策的调整，还有针对性、可操作性的制度安排。

2017年预算报告在内容和形式上作了一些探索和创新，体现了简短精练、重点突出、主线明确、富有新意的特点。通过预算报告积极回应了社会关切的问题，增强了政府预算公开程度和透明度。

一、积极财政政策发力更强

2017年社会经济运行中所面临的各种困难和挑战依然复杂严峻，综合国内外形势，尤其是多种不确定因素增加。2017年将继续实施积极财政政策，并进一步强化政策的力度，主要体现在：

一是继续实施减税降费政策。继续并完善“营改增”试点政策，扩大减税效应，确保税负只减不增。实施促进中小企业发展、科技创新等新的减税政策，支持实体经济发展。同时进一步清理规范基金和收费，公开中央和各地收费目录清单。

二是适度扩大财政支出规模。尽管财政收支矛盾加大，但中央和地方将通过合理安排收入预算，全面盘活存量资金，确保财政支出强度不减且实际支出规模扩大。新增财力和调整存量的资金优先安排支持供给侧结构改革，适度扩大有效需求，加强对基本民生保障和扶贫、农业、生态环境等重点领域投入，使财力进一步向困难地区和基层倾斜，增强财政对基本公共服务的保障能力。

减税降费无疑降低了企业负担，增强经济的活力和动力。同时，也是税费综合改革的进一步体现和延伸，从长远来看，既有利于政府职能的转变，又推动我国政府收入结构的优化。

二、财政支出更加体现民生

尽管目前我国财政收支矛盾比较突出，但民生始终是财政保障和支持的重点。对于基本民生需求，谁托底一定要托住。支出安排尽量多做“雪中送炭”的工作，少做“锦上添花”的事情。从预算报告和预算草案中可以看出：一般公共预算中近20万亿主要用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等。教育、社保、医疗卫生等支出占财政支出的比重持续提升，并且措施到位，落实有保障。如2017年春季学期起，统一城乡义务教育学生“两免一补”政策，每个学生背后的义务教育经费可以“钱随人走”，惠及更多农村孩子跟随打工父母进城读书。这充分体现了基本公共服务均等化的理念。通过2017年预算报告对财政支出的安排，更为凸显出公共财政的目标，彰显公共性是现代财政制度的基础和灵魂。

三、制度设计“稳中求进”

首先是全国财政赤字率拟安排3%，这个赤字率是积极的，即虽然与2016年相比没有变化或基本持平，但赤字规模随着GDP增长相应增加，将增加2000亿元，能够满足实施减税降费政策和保障重点领域支出的需要。同时，3%赤字率又是稳妥的，现有赤字规模是留有余地的。

其次，政府债务风险总体可控，负债率并不高，有一定举债空间。同时，也不回避现实的问题，如一些地方确实存在不同程度违法违纪举债担保问题，个别地区的偿债能力有所减弱。为此，2017年既确定了合理的中央和地方债务规模，又建立了风险应急处置预案和分类处置指南等一系列制度。更为关键是强化“开前门，堵后门”并行，进一步健全债务管理机制。

第三，税制改革稳步推进。作为税制改革中重要内容之一的个人所得税涉及千家万户，关系到每个纳税人的切身利益，本轮个人所得税的改革不再按过去的思路：只是一味提高免征额，而是明确了走向“综合与分类相结合”的改革方向。但是，鉴于我国地区经济不平衡，社会配套措施和征管条件不健全等实际情况，提出方案总体设计，实施分步到位，逐步建立适合我国国情的个人所得税税制。另外，在改革方案的设计上又积极主动考虑到增加与家庭生计相关的专项开支扣除项目，及有关二孩家庭的教育等支出；免征额的提高要充分根据居民消费水平等因素的综合测算。当然，所有税制改革在推进过程中，又必须坚持税收法定原则，强化税制改革的立法工作。

四、绩效管理，过程监控

2017年预算报告在许多方面都提出绩效管理和过程监控的措施，这充分体现了《预算法》的要求，也是强调了依法理财的理念。在中央部门预算中，增加了10个部门的10个重点项目的绩效目标和指标，并将这些目标和指标随同预算项目文本供人大代表审议，向社会公开。这标志着中央财政在推进预算绩效管理上又迈出了重要一步。

在财政支出规模扩大，保障重点领域的同时，要求中央和地方政府过紧日子，并且中央政府发挥带头作用，坚守节用裕民的正道。按照只减不增的原则，严格安排“三公”经费预算，坚决反对铺张浪费和大手大脚花钱。

预算报告提出加快财政部各地专员办工作转型，强化转移支付资金编报审控、执行监控和绩效评价，专项资金如治霾专项资金实施全流程控制等，这都突出了财政管理、监督的地位，坚持依法理财能更好地适应国家财政改革和发展的更高要求。