陕西省文化产业发展的法制问题探析

舒真

（西安科技大学 人文学院，陕西 西安 710054）

摘 要： 陕西的文化产业取得了较大的发展，也颁布了很多方针、政策，但整个法制环境仍存在一些问题。如何完善法制环境，为文化产业保驾护航，是我们亟待解决的问题。

关键词： 陕西省 文化产业 法制 立法

十八大提出文化强国战略，文化产业近年来增速明显，成为经济发展中的黑马。然而，我国文化产业同发达国家相比仍有一定的差距。在探询其原因时，法制因素不可忽视。

一、陕西省文化产业及法制发展的现状

1.陕西省文化产业发展的现状

文化产业又叫创意产业、文化创意产业或者内容产业，也有叫版权产业。

陕西文化产业的内容，主要包括图书报刊、出版印刷和发行、文艺演出、广播影视、网络文化、文物博览、文化旅游、民俗文化、广告、会展和体育产业等。尤其文化旅游在全国居于重要位置或领先水平，主要有：以秦始皇兵马俑、大雁塔、碑林、汉阳陵等为代表的历史文化品牌；以延安革命圣地为代表的革命文化品牌；以法门寺、楼观台为代表的宗教文化品牌；以黄陵祭典为代表的祭祀文化品牌；以秦腔、皮影、农民画、泥塑等为代表的民俗文化品牌；以西部影视、陕西作家群、长安画派等为代表的现代文化品牌；以华山、壶口瀑布等为代表的自然风光文化品牌；另外，还有以老孙家羊肉泡、贾三灌汤包等为代表的饮食文化品牌……这些独有的文化资源为陕西省文化产业的发展奠定了坚实的基础，近年来，“一带一路”战略更是赋予了其新的生命力和广阔的发展前景。

2.陕西省文化产业的法制现状

陕西文化产业的法制状况既属于全国的一部分，又具有其特殊性和相对独立性。

我国陆续颁布了一些关于文化方面的法律法规，如《著作权法》、《科学技术进步法》、《广告法》等，并制定了一些配套的實施细则。为了使文化产业蓬勃发展，陕西省密集地出台了大量有关文化产业的法律法规及政策措施：2000年，省政府下发《关于加快发展我省文化产业的意见》；2001年，制订了陕西《文化产业发展“十五”规划》；2004年，省政府批准了《陕西省文化厅关于加快非公有制文化产业发展的意见》；2005年省委、省政府发布了《陕西省文化产业发展纲要》，省政府批准了《陕西省文化系统文化产业“十一五”发展规划》；2006年，省政府下发了《关于加快推进文化体制改革和文化产业发展的意见》；2007年11月，省政府办公厅印发了《关于加快我省文化产业的若干政策措施》；2015年，启动了《陕西省文化产业促进条例》立法调研工作。文化市场综合执法机构的迅速组建，实现了文化市场执法力量的整合，有力地推动了陕西省文化产业的发展。

二、陕西省文化产业法制环境建设面临的问题

1.文化立法不够完善

为了促进文化产业大发展，国家出台了一系列法律法规，但至今还没有形成完整的文化产业法律法规体系。这些法律规范存在立法滞后、立法层次低、重审批轻保障、法规规章相互交等一系列问题。

陕西省自2000年以来虽然出台了大量的有关文化产业的法律法规及政策措施，但仍有不少的法规条例存在滞后的问题。表现在：

一是发展文化产业的地方立法滞后于实践需求。例如陕西作为文物资源大省，在处理文物旅游资源开发、利用与文物保护、管理的矛盾上，至今没有相关有效的法规平衡这一冲突，严重地影响了我省旅游业和文物保护事业的发展。

二是一些已有法规缺乏可操作性，包括有的条例没有配套的实施细则，从而导致管理和执法部门在实践中无法可依。

三是现行法律法规多侧重规范政府的行政管理职能，而缺乏规范引导市场主体行为的职能。如缺乏确定文化生产和消费的基本经济关系、为社会提供参与公共文化事务所需要的条件、提供公平竞争环境等方面的内容。

2.文化执法不够有序

由于文化市场综合执法体制不够完善，各部门之间存在职责交叉，导致各执法部门之间的执法配合难度较大。现有文化市场管理体制的特点是：政府多个部门都有相应执法权限与范围，且日常监管的合作协调机制不完善。还有法律法规设计有缺陷，导致各执法部门之间的执法配合难度较大。这就出现了“铁路警察各管一段”的局面，或者重复执法。

另外，执法人员素质偏低，执法过程有时简单粗暴。目前文化市场执法人员综合素质不够高，29.1%为高中以下文化程度，一些地方执法程序和文书不规范，长期以来对文化市场的管理以罚代法、以罚为主，存在有法不依、执法不严甚至充当“保护伞”等问题，影响了执法效能。文化产业涉及众多管理部门，而每个部门都有自己的政策法规。

3.文化法治意识不够强

一方面，重发展轻法治，重管理轻服务。如某些职能部门和建设单位不执行文物保护的有关规定，在基本建设工程中忽视文物保护工作，使一些文物点被拆除、拆毁，历史文化遗产得不到有效保护。另一方面，群众法治观念和维权意识淡薄。对管理过程中出现的乱收费和乱摊派的不良现象，经营者往往不敢运用法律武器维护自身合法权益。

三、以法制保障和促进陕西文化产业发展的具体措施

1.完善立法

以全国统一立法的形式制定《文化产业促进法》，这样既能够保证政策措施的强制实施，又有利于形成市场主体之间公平竞争的环境，还能够有效地防止各个领域各自为政，避免各政府部门利益分割。

作为地方，最现实的选择应该是先行立法。在国家《文化产业促进法》正在酝酿之时，陕西应该制定具有地方文化特色的地方法规——《陕西文化产业促进条例》，它不仅能填补陕西地方性法规在文化产业方面的空白，而且将为规范、提升陕西文化产业发展水平提供重要前提。整合陕西省已出台的有关文化产业发展的各项规定、政策和文化产业发展规划制定的《陕西文化产业促进条例》，使陕西文化产业发展在法制层面统一政府执法、规范企业行为，使文化产业产品与服务有效地得到法律的保护和支持，从而改善陕西文化产业的投资环境，同时为国家制定《文化产业促进法》增添更多基于陕西文化渊源、元素，以及有利于陕西文化产业发展的内容和法律规范。此外，还需要做好现有法规的清理工作，对与文化体制改革精神不符的，要予以废止；对不完善的，要修改完善。

2.完善执法体制

为进一步理顺文化市场综合执法体制，依照决策、执行、监督相对分离的原则，实行决策审批备案职能和处罚强制职能相对分开，将新闻出版、文化、广电、体育的处罚强制职能进一步移交给文化综合执法机构行使。表现为：第一，进一步理顺区县文化管理部门与文化市场执法机构的关系，积极推进文化部门职能转变和文化单位的进一步改革。第二，要加强执法队伍建设，按照依法行政的要求，对文化市场稽查人员定期进行培训，不断提高他们的政策水平、法制观念和业务能力。第三，适当增加执法部门人员编制，加大财政投入力度，保障文化市场监督检查和治理整顿工作的顺利开展，进一步理顺文化市场综合执法机构与公安、工商、卫生、环保等部门联合执法体制。地方政府要加强文化市场综合执法的協调，进一步统一、细化有关法律法规和规章的规定，明确执法主体和执法职责界限，落实相关执法部门的文化执法责任。

3.加强对文化市场执法的监督

首先，发挥人大的法律监督和工作监督作用，通过每年听取文化专题工作报告或开展文化法律法规执法检查等监督形式，督促文化执法部门严格执法。行政执法部门也要加强内部的监督检查，严格实行执法责任追究制度。

其次，推进文化市场综合执法公开，公布执法依据、执法机关与人员、标准、条件、结果等，增强执法的透明度，以公开促公正。同时充分利用媒体，整合监督资源，逐步形成人大、政协、纪检监察、司法机关、社会组织、新闻媒体、人民群众等多种方式相结合的“大监督”工作格局，营造文化事业和文化产业依法发展的良好氛围。

最后，加大法治宣传和普法教育工作力度，充分利用公民和舆论双重监督机制，对文化市场经营主体及其管理主体进行积极有效的监督。

陕西省是文化大省，文化资源雄厚，但却不是文化产业大省。要把文化产业做大做强，必须为文化产业的发展创造良好的法制环境，借鉴发达地区经验，实施“文化强省”战略。

参考文献：

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[4]张晓玲.完善我国文化产业法律环境的思考[J].经济纵横，2007（3）.

本文系西安科技大学繁荣哲学社会科学项目《文化创意产业发展中的版权问题研究》（2012SY08）阶段成果。