新一轮电力体制改革方案解读

史璐

摘 要：2015年3月中共中央、国务院颁布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，2015年11月国家发改委发布了6个电力体制改革配套文件，这标志着新一轮电力体制改革全面铺开。新一轮电改，将对我国市场经济体制的完善以及电力产业的发展起到重大推动作用。该文对该次电力体制改革方案的政策含义进行详细解读，并对电力产业的发展进行展望。

关键词：新一轮 电力体制改革 电力产业

中图分类号：F426 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2016）12（a）-0225-03

1 2002年电力体制改革及其弊端

上一轮电力体制改革始于2002年3月国务院颁布的《电力体制改革方案》，其核心“厂网分开、竞价上网”。

“厂网分开”指的是重组原国家电力公司所属的发电资产和电网资产，形成五大发电集团（中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团公司）和两大电网公司（国家电网公司和南方电网公司）。“竞价上网”指的是包括五大发电集团在内的所有发电企业按照政府定价的上网电价，把电力售卖给电网公司，电网公司再通过其所属的配电公司依照政府定价，把电力销售给终端用户。

如图1所示，老电力体制的特点为：（1）输电和配电业务一体化，共同组成电网公司；（2）电网处于电力的独家买方和独家卖方的市场地位，具有完全的市场势力；（3）上网电价和终端电价实施政府定价，市场机制难以发挥作用。

2015年3月15日颁布的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（以下简称《新电改方案》）中，明确提出老电力体制具有交易机制缺失，无法形成市场化定价机制，电力规划偏差较大，新能源和可再生能源开发面临困难等弊端。

2 2015年新一轮电力体制改革的基本框架

2.1 总体思路和改革要点

《新电改方案》改革总体思路为“管住中间、放开两头”，如图2所示。“管住中间”指强化电网和传统配电业务的电网企业社会责任；“放开两头”是指放开发电侧和售电侧的市场直接交易，售电公司从发电企业市场化交易购买电力，再通过电力销售市场卖给消费者。

《新电改方案》的改革要点为“三放开”“一独立”“三强化”和“深化研究”。

（1）三放开。有序放开输电和配电环节以外的市场交易电价；有序引入社会资本放开配电和售电业务市场准入；除了公益性和调节性电力保留发用电计划，其余电力计划有序放开。

（2）一独立。指电力交易机构的运行规范和独立。《新电改方案》的关键是电力的交易行为和电力输配相区分，交易行为独立于电力输送，这是打破电网垄断的基础性制度设计。

（3）三强化。强化政府监管，强化电力统筹规划，强化电力安全、高效和可靠。

（4）深化研究。深化对区域电网建设的研究，深化对适合我国国情的输配体制研究。

2.2 新的电价形成机制

《新电改方案》推出的新的电价形成机制为：电网退出电力购销环节，电网只承担电力运输和配送，并收取相应输配电費用即“过网费”，电力交易价格由发电方和售电公司自由商定。电力价格计算公式为：

用户购电价格=电力市场交易价格+输配电价（含线损）+政府性基金

在新的电力价格形成机制下，用户购电价格由3个方面因素决定。

（1）市场化的电力交易价格。

发电厂自由进入、售电公司社会资本自由进入，形成发电生产和销售的竞争性市场。消费者再通过自由选择，选择售电公司购买电力。电力交易价格政府不再干预。

（2）输配电价格（过网费）由物价部门进行管制。

输配电价格计算公式为：输配电价格=准许成本+合理收益

准许成本指电网的各种人力物力投入，合理收益指电网投资的资本收益。准许成本的范围，合理收益的计算，由物价部门负责核定。过网费由物价部门分电压等级向社会公布。

（3）政府性基金。

电力的政府性基金由公共财政部门确定。

需要注意的是，在《新电改方案》中，上述电价形成机制是针对工业、商业用电而言，对于居民、农业、重要公用事业和公益性服务用电，将继续执行政府定价。

2.3 新电改配套文件的进一步政策

《新电改方案》的6个配套文件①，对电改的实施做了进一步说明，其要点包括如下内容。

2.3.1 电力交易机构

电力交易机构是为市场服务、接受政府监管的非营利组织。

电力交易机构的组织形式有：（1）公司制交易机构（由电网控股、第三方机构及发电企业、售电企业、电力用户等市场主体参股）；（2）电网子公司交易机构；（3）会员制交易机构（由市场主体按照相关规则组建）。

电力交易机构可分为区域交易机构和省（区市）交易机构。（1）区域交易机构包括北京电力交易中心（依托国家电网组建）和广州电力交易中心（依托南方电网公司组建）；（2）各省（区市）均可组建电力交易机构。例如上海在电改试点方案中建立上海电力交易中心。各交易机构和交易市场不是孤立存在的，政策力求推动交易市场间的融合。

2.3.2 售电公司

售电公司向社会资本完全开放。发电公司及其他社会资本均可投资成立售电公司。拥有分布式电源的用户，供水、供气、供热等公共服务行业，节能服务公司等均可从事市场化售电业务。

售电公司分3类：（1）电网企业的售电公司；（2）社会资本投资增量配电网，拥有配电网运营权的售电公司；（3）独立的售电公司，不拥有配电网运营权，不承担保底供电服务。

售电业务达成完全竞争格局。电改配套文件要求，同一个营业区可以有多个售电公司（只能有一家公司拥有该配电网经营权，拥有配电网经营权的售电公司提供保底供电服务），同一售电公司可以在多个区域售电。

2.3.3 社会责任

电改配套文件提供了两项重要的社会责任保障制度。

（1）优先购电制度，用以保障无议价能力的用户用电。农业用电、重要的公用和公益事业用电、居民生活用电，按照政府定价优先购买、优先保障，不参与限电。

（2）优先发电制度，用以保障清洁能源发电优先上网。纳入规划的风能、太阳能、生物质能等可再生能源优先发电，按照政府定价优先出售电力电量。为保障电网的运营安全，调峰调频电量也纳入到优先发电制度中。

2.3.4 电力市场体系建设

对于原有的发电和用电计划逐步削减，竞争性环节电价不断扩大，直接参与交易的市场主体范围和交易规模逐步扩大。逐步建立跨省、跨区电力交易机制。

整个电力市场由中长期市场和现货市场构成。中长期市场交易日以上电能量交易（年、季、月、周）。现货市场主要开展日前、日内、实时电能量交易。

未来逐步探索开展电力期货交易、电力容量市场交易和电力衍生品交易。

3 新一轮电力体制改革带来的电力产业新格局

自2016年以来，新一轮电力体制改革在各省逐步落地，截止到2016年10月国家发改委表示，全国21个省市和新疆生产建设兵团已经开展电力体制改革试點。以改革促发展、释放改革红利，是中共十八大以来我国国民经济发展的基本战略。随着新一轮电力体制改革的全面实施，电力产业将出现重大变革。

3.1 电网回归社会责任本位

新一轮电改，把电网从买电、卖电的电力经营者转变为纯粹的电力运输者。而输配电价格也是有明确的规则进行监管的。这无疑使得电网回归公益的本位，电网将更加注重电力传送的安全、高效，注重对电网更新改造和科技研发。

电网回归公益使得发电侧的利润得以释放，电力终端价格也不再受到电网利润的推高，大企业用户可以直接向发电厂购电，整个电力行业的利润分配得以改善，形成新的产业激励机制。

3.2 发电侧资源配置得以优化

在传统体制下，发电厂设在哪里、装机容量多少、上网电价高低，都受到电网和相关政府部门管制，发电资源的配置充满了计划经济的色彩。这导致发电侧资源长期得不到优化配置，一些地方发电量严重不足；而另一些地方却出现发电容量空转和风力发电弃风的现象。

《新电改方案》的重大意义在于，发电企业可以自行选择销售目标，只要在发电成本的基础上，加上过网费和政府基金，如果能有利润就可以发电。发电企业甚至可以自己成立电力销售公司卖自己的电。在这种格局下，发电侧摆脱了计划经济的桎梏，优化了我国电力装机容量的区域配置，提高电力资产的效率。

3.3 售电侧成为社会资本新舞台

《新电改方案》彻底打破供电局独家垄断销售电力的格局，一方面允许社会资本投资增量配电业务；另一方面售电公司准入几乎市场化。在这种背景下售电侧将迎来大量社会资本进入。例如，截止到2016年9月重庆市审批和公示了共8家新进入的售电企业，其中3家是国资背景，这8家企业的平均注册资本在2亿元左右。

社会资本进入售电侧会全面激活售电服务市场，运用互联网、大数据、智慧电力等技术革新售电服务，使得电力产业的服务属性得以提升。

3.4 绿色电力能源获得制度性支持

风力发电和光伏发电成为我国急需大力发展的绿色电力能源。在传统电力体制下，风力发电和光伏发电企业由于没有销售权，只能把电卖给电网，行业发展必定受到制约。

《新电改方案》一方面赋予了绿色电力企业销售自主权，无疑提升了其资产价值；另一方面，保障清洁能源发电优先上网的优先发电制度，从交易规则上支持绿色电力，确保绿色电力尽产尽销。2017年全国碳交易市场建设将全面启动，绿色电力企业不仅可以在电力市场上获取电力销售收入，同时可以销售碳排放指标获取收益，从而迎来跨越式发展的机遇。

参考文献

[1] 周一粟，王丹.试论国际电力体制改革经验与对我国电力体制改革的启发[J].改革与开放，2013（10）：28-29.

[2] 丁军策.新一轮电力体制改革对调度计划管理影响分析[J].广东电力，2016，29（6）：1-4.

[3] 杨宁.关于深化中国电力体制改革的几点思考[J].企业改革与管理，2015（12）：194.

注释

①这6份文件包括《关于推进输配电价改革的实施意见》《关于推进电力市场建设的实施意见》《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》《关于有序放开发用电计划的实施意见》《关于推进售电侧改革的实施意见》《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》。