国家东中西区域合作示范区体制机制创新研究

安军伟

2011年5月31日，国务院批复在连云港市设立国家东中西区域合作示范区，要求以服务中西部地区发展为宗旨，进一步深化改革，扩大开放，着力创新合作体制机制，强化对新亚欧大陆桥沿线地区的服务和支撑作用，为实现区域协调发展探索新路径，建成区域合作体制机制创新试验区。

在东中西三大区域合作过程中，既要加强政府之间的合作机制创新，又要加强合作企业之间的合作机制创新。针对现有合作体制机制存在的问题，结合国家层面规划和政策对体制机制创新的具体要求，要着力推动四个领域合作机制创新。

一、区域产业合作体制机制创新

1.产业合作类型

根据徐圩新区的发展条件和区域合作需求分析，结合国家东中西区域合作示范区中“产业合作”部分的要求，徐圩新区重点建设三类产业合作基地，即进口资源加工基地、出口产品生产加工基地和产业承接与转移基地。

（1）进口资源加工基地。鼓励中西部地区进口资源深加工企业在示范区合作建设石油化工、有色金属、精品钢材、粮油食品、木材等加工基地，重点建设石化深加工产业园、有色金属深加工产业园、钢铁深加工产业园等，发展市场需求大的高附加值石化深加工产品、有色金属和精品钢材等，形成资源性加工产业集聚区，促进示范区产业与中西部地区产业形成紧密型产业链，推动区域分工和产业布局趋于合理。加快发展物流配送中心、检验检疫平台、展示交易平台、配套服务平台等功能载体，加强上下游产业的组合布局，降低物流成本，形成紧密型产业链，实现原材料、基础产品的高效利用，增强中西部地区企业参与国际市场竞争的能力。

（2）出口产品生产制造基地。利用现有港口条件，大力发展海铁联运，鼓励中西部地区外向型企业在示范区建设出口产品加工分装、装备制造出口组装等专业化生产加工基地，为大陆桥沿线地区产业发展提供配套服务，提高中西部地区的产业外向度和国际竞争力。联合中西部省区，加强区域合作，整合信息资源，加强出口产品的统计分析，跟踪和监测重点出口市场的动态，开展出口信息服务，逐步构建多层次、一体化的出口信息服务体系。支持企业和行业组织参加国际博览会、交易会，提高陆桥沿线地区产品的国际知名度。支持企业和行业组织开展市场调查、广告促销、营销策划、产品推介以及其他市场营销活动。

（3）产业承接与转移基地。把示范区作为承接产业转移的重要载体和平台，加强配套基础设施建设，增强园区综合配套能力，引导转移产业和项目向园区集聚，形成特色鲜明、用地集约的产业集群。鼓励示范区与东部沿海地区、中西部地区共建园区，鼓励和支持中西部地区适宜在沿海发展的产业项目到示范区布局，鼓励和支持长江三角洲发达地区优先向示范区转移产业，建设临港产业基地。重点推进连云港大型炼化一体化项目，把连云港建设成为世界級、高水平的大型石化基地。加快推进省内沿江及内陆地区，特别是城市钢铁企业向示范区转移，建设连云港精品钢基地。积极承接日、韩等国家产业转移，注重承接有技术、有品牌、有市场的国际国内知名公司落户，鼓励在示范区设立地区总部、研发机构、采购中心和产业基地，并向中西部地区拓展分支机构。

2.建设管理模式

鼓励徐圩新区与沿海地区和中西部地区政府等发挥各自优势，推动两地在产业出口加工、现代物流、高新技术研发与孵化、总部经济等领域开展合作，实现优势互补、资源整合和联动发展。构建有助于跨区域合作共建的建设管理模式，灵活采用股份合作、产业招商、股份合作和委托招商综合等多种形式，由徐圩新区在产品进出口加工基地、港口物流园等园区中可划出一定区域作为共建园区，中西部地区合作共建政府或中央直属企业、大型企业按照统一规划，自主负责建设“区中区”、“园中园”，针对不同产业类型采用不同的模式，形成共建共享、合作开发新格局。

（1）对于产品加工、生产制造和现代物流类，采用股份合作和委托招商综合模式，由中西部地区优势装备制造产业集聚区所在地的园区政府或企业为合作主体，与徐圩新区签订合作协议，按照一定投资比例成立合资股份公司，共同负责园区规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作；同时，委托共建方对符合产业投资政策的相关企业开展定向招商。

（2）对于高新技术研发与孵化类，采用股份合作模式，由中西部的科研机构、高校、重点实验室及产业孵化基地为合作主体，与徐圩新区签订合作协议，按照一定投资比例成立合资股份有限公司，双方共同负责园区管理工作。其中，徐圩新区投入拿出一部分作为研发经费，形成“技术+资金”的产学研结合模式，构建科技成果转化基地；中西部地区高校与科研机构以技术形式入股，采取“联合开发、共同管理、利益共享、风险共担”的方式共建实验室和研发机构。

（3）对于总部经济类，采用“产业招商、联合开发”模式，由中西部的金融机构、创投基金、大型企业及其他商贸服务类企业为合作主体，按照“整体规划设计、分期分片建设”的思路，采取先招商后开发的模式，以徐圩新区的投资开发主体为主导，联合有总部建设需求的中西部企业，通过签订联合开发协议，共同投资建设。其中，出资参建比例超过一定比例并且是最大股东的企业可拥有总部大楼的冠名权。在项目招商上，采用政企联合招商，政府投资兴建的总部经济大楼由政府组织招商，与总部企业合资建设的由项目投资主体联合进行招商。

3.收益分享机制

收益分享是吸引不同区域参与产业合作最根本的动力，徐圩新区应该探索建立产业跨行政区转移或者合作招商中的利益共享机制。根据利益与付出相对应的激励原则，徐圩新区承接产业转移项目的收益以及共建园区合作共建期间引进项目的收益，由合作各方分享。项目投产后产生的增值税、所得税市、区留成部分，合作双方在协商一致的基础上按一定比例分成。

（1）园区发展初期，需要大量的资金用于各项基础设施建设，这个时期园区发展所获的收益最好用于园区自身发展，不要分红，因此，可以设定：五年内，对园内所得税地方留成部分，全部由地方财政补贴给园区用于滚动发展。

（2）园区发展步入正轨之后，肯定要给投资各方分红，否则没人愿意投资，因此，可以设定：五年后，园区形成的收益由双方按照股本比例进行分成。

（3）对于一些投资额较大的项目，如总投资5亿美元或30亿人民币以上重大项目，应该允许双方采取“一事一议”方式，自主确定利益分成比例，保障招商过程的灵活性，通过一些小的让步换取园区的加快发展。

4.企业支持政策。除了共建园区各方要按比例分享收益外，初期还应加大对合作共建园区内企业的配套政策支持力度，以吸引沿海地区和中西部地区企业入驻合作共建园区，对产业转入企业也要提供相应的优惠政策。主要政策手段有财政、土地、税收、金融等，需根据不同产业类型分别制定不同的政策，具体如下：

（1）对于制造加工、现代物流、专业市场类项目，给予用地指标倾斜、财税减免、贷款贴息、电价补贴、规范减免等优惠政策。就共建园区而言，其企业在土地使用年限内可依法通过出让、转让、租赁等方式取得土地使用权，在同样价格的情况下，优先出让给中西部地区合作方企业。

（2）对于高新技术研发与孵化、总部经济、服务外包类项目，给予基础平台支持、人才设备支持、创业融资支持、规费减免和适当的绩效奖励。就共建园区来说，除了国家和省政府有关部门文件规定的收费，园区内企业实行零规费，同时对工业项目建设过程中涉及的工程定额测量费、质监费、安监费等应收费用，开发区实行全额财政贴补。

二、区域要素合作体制机制创新

1.区域科技合作

（1）建立沿线省市开展共性关键技术合作研究机制。支持大陆桥沿线地区城市围绕关键技术、共性技术进行联合研究开发，形成优势产业领域的技术创新战略联盟，积极将科技成果转化为国家标准或国际标准，并在合作区域内推广，形成科技资源开放、共享、共建的体制机制。

（2）建立企业与区域内高校开展产学研合作机制。支持徐圩企业与大陆桥沿线的高校和科研部门开展合作，一方面徐圩企业有技术咨询服务需求的，优先委托给区域内相关机构；另一方面，区域内相关机构有科研成果在徐圩新区进行中试或产业化的，给予一定金额的奖励。

（3）建立先进科研技术跨区域转移扩散机制。支持建立一批跨区域科技中介机构，把不同地区的企业联系起来，推动科技成果扩散，鼓励徐圩新区龙头企业研发或拥有的先进技术向中西部地区扩散、分享和延伸，建立以企业和中介机构为核心的科技合作机制，促进区域科技合作走向市场化。

2.区域人才合作

进一步完善区域人力资源合作开发与交流的机制，建设大陆桥区域人才市场集中办公区及人才培训基地，建立定期、定址的人才交流和论坛，推动沿线区域人才和劳动力的交流和合作，满足徐圩新区及沿线区域开发建设需求。建立大陆桥区域人才和劳动力共同市场联盟，搭建大陆桥区域人力资源网絡信息平台，从内容和机制上强化大陆桥区域人才合作一体化的力度。

（1）建立人才合作培训与交流机制。加强沿海地区和中西部地区知名高校和科研机构的合作，通过提供场所或者制定相关奖励政策，吸引它们与新区企业合作成立实验室，协助它们在徐圩大陆桥论坛召开相关行业的交流会和讨论会，同时鼓励它们派人来徐圩企业实习交流或提供技术指导，徐圩新区有关部门在此过程中要发挥信息提供和谈判服务作用。

（2）建立区域统一的人才管理机制。为更好地服务外来人才特别是中西部地区企业中的优秀人才来徐圩工作或者创业，徐圩新区人才资源部门还应加强与大陆桥沿线省市相关人力资源部门的合作，构建统一的大陆桥区域人才信息发布和管理平台，如成立统一标识的“大陆桥区域人才网”，推动人才政策协调、人才资源共享、人才市场共营、人才信息互通、人才联合培训和人才资格互认。

（3）完善人才引进和创业支持政策。徐圩新区的发展离不开人才，能否引进一大批高端人才将是徐圩未来发展的关键。徐圩应该从管委会层面制定一套完善的人才引进和创业支持政策，以保姆式人才服务吸引人才落户，针对不同区域不同类型人才的需求，量身打造吸引他们的奖励政策，对于创业型人才提供创业基金和创业场地，对于专家型人才提供住房、子女入学优惠和个人所得税减免政策，对于大学生则提供落户、培训、补贴等政策，促进区外人才向徐圩汇集。

3.区域金融合作

探索建立新亚欧大陆桥沿线城市金融合作模式，加强与沿海地区和大陆桥沿线城市的金融合作，通过设立机构、资本联动、业务延伸、银团贷款等多种方式，相互促进，共同发展，推动陆桥沿线省市金融一体化进程。加强沿线省市政府间以及政府与金融机构间的协调，建立金融业错位发展的合作机制，共同支持徐圩新区发展物流金融、供应链金融与航运金融服务，形成良性互动发展格局；建立大陆桥沿线区域金融协助监管机制，推动区域诚信体系建设，成立统一的区域诚信综合信息平台，最终实现区域金融一体化。

（1）建立投融资合作机制。加强与大陆桥沿线的银行、保险、证券等金融机构的合作，以发展物流金融、供应链金融与航运金融为纽带，鼓励它们与徐圩新区合作成立港口公司、货代公司、船运公司等，进而带动中西部货物经由徐圩港区中转，形成良性互动发展格局。

（2）建立金融机构互设机制。为更好地服务中西部地区进出口企业，还应支持连云港陇海银行在中西部地区设立分支机构，并积极吸引中西部地区金融机构在徐圩新区设立办事机构，打造沿大陆桥航运金融中心。

（3）建立企业诚信联网机制。为更好推进沿大陆桥航运金融中心建设，还应建立大陆桥沿线区域金融协助监管机制，推动区域诚信体系建设，将区域内相关省市的企业诚信信息联网，对于中西部地区诚信资质较好的企业，在货物由徐圩通关时，提供贷款担保等政策。

三、区域口岸合作体制机制创新

1.区域大通关

连云港及陆桥沿线地方电子口岸平台逐步实现互联互通和信息共享，形成联网申报、核查和作业的通关协作机制。整合区域物流链，实现异地报关、转关政策，中西部地区货物在当地直接报关、报验后装上集装箱，通过海铁联运直达连云港港口，直接装船，实现跨关区、跨检区的申报、审单、验放协作机制。

建立区域便捷通关企业统一认定标准和管理互认便捷通关企业统一认定标准和管理互认机制。各关检互认便捷通关企业名录，对陆桥沿线区域内便捷通关企业实施便捷通关措施；对信誉好的企业实施“属地申报、口岸验放”的区域通关模式，探索实现异地检验，推进区域通过模式创新，规范和简化大陆桥区域转关运输监管。

2.联合检验检疫

区域联合检验检疫是指沿线检验检疫机构将在联合监管、便捷通关、信息共享等方面采取一系列合作，建立口岸查验区域合作联络组，协调解决口岸查验区域合作中的问题。徐圩新区应该加强陆桥沿线检验检疫部门加强合作，支持监管部门采取信息化手段提升监管效能，建立大陆桥过境检疫应急处置机制，协调解决大陆桥沿线流通货物的质量监管问题，在提高效率的同时降低产品质量事故发生率。

加强陆桥沿线检验检疫机构在联合监管、便捷通关、信息共享等方向进行一系列合作，探索构建区域合作平台，建立口岸查验区域合作联络组，协调解决口岸查验区域合作中的问题；使用区域统一的“出口货物转单信息报收系统”，提高查验效率，进行风险布控。

建立对新亚欧大陆桥过境检疫应急处置机制，探索东中西种植、养殖合作示范区和示范基地建设新模式，实现各成员单位之间基地互认、原料共享、协同监管、深化合作、规范服务，加大原料异地流通速度，促进沿线食品、农产品出口提升，逐步推进实现全面业务合作，形成政府、企业、社会与智能部门“四位一体”的大质量工作机制。

四、区域环境合作体制机制创新

以提高区域整体环境质量为最终目标，通过建立排污权交易制度、加强跨区域污染联防联控、健全区域环境信息共享和应急联动机制，打破地区分隔，深化交流合作，促进资源整合、信息共享、环保共赢。

1.排放权初始分配与交易

以环境容量和污染排放总量控制为前提，建立充分反映环境资源稀缺程度和经济价值的环境有偿使用制度，形成排污内在激励机制。园区尺度上，在钢铁化工等污染排放较大的企业率先行开展二氧化硫和COD排污权有偿使用和交易试点，通过试点工作初步建立大气和水污染物排放指标有偿使用和排污交易的制度体系，并逐步扩大到其他行业，力争把徐圩新区排污权交易市场建设成为体系完善、运转规范、在全国具有重要影响力的交易示范点。

2.产业转移与排放权分享

加强与苏南地区和中西部地区政府的沟通，鼓励石化、钢铁等重化工产业转移至徐圩新区，并争取签订《产业转移与排放权分享协议》。对于转移过程中排放量未削减的企业，其排放总量指标应该随企业全部转移到徐圩新区；对于转移过程中排放量有削减的企业，现有排放总量指标随企业转移到徐圩新区，而削减部分由合作双方平分。

3.区域污染防治联防联控

区域复合型大气污染需要打破行政区划限制，建立以区域为单元的一体化控制模式。

一是实施多污染物协同减排。围绕当前突出的光化学烟雾、灰霾等污染问题，根据总量减排与质量改善之间的响应关系，建立以空气质量改善为核心的总量控制方法。借鉴长三角区域大气污染联防联控措施，从工业源、移动源与面源治理三个方面着手，采取联合应对措施：在东部地区部分机组开展低氮燃烧、脱硝和高效除尘改造试点；在各城市之间实行机动车环保标志互认；两地环保农业部分合作联合控制农田秸秆焚烧。

二是深化区域联防联控管理机制。建立联席会议制度、健全会商机制和通报制度，围绕区域大气污染防治目标、任务以及区域内重大活动空气质量保障工作等，形成具体的解决方案。建立区域环境信息共享平台，集成区域内各地环境空气质量监测、大气污染源排放清单、重点建设项目、机动车环保标志等信息，建立区域环境信息共享机制。依托平台促进各地的环境信息和减排技术交流，及时通报环境污染防治、环境管理等方面的重大举措、进展动态等，切实增进交流，实现资源共享、环境共保。

4.環境信息共享与应急联动

依据“共保共赢、属地负责、预防为主、开放创新”的原则，东中西沿线各城市要不断加强交流合作，坚持开放创新，推进跨界环境污监管和环境突发事件应急联动机制的制度创新和管理创新。建立项目转移环境信息通报制度，对产业转移项目，迁入地环保部门可商请迁出地环保部门提供该企业环保守法、污染物达标排放等情况，防止产业迁入地成为污染避难所。严格执行危险废物转移联单制度，合作建成区域危险废物管理信息系统，进一步提高区域危险废物转移审批和监管效率。建立完善跨界水、大气、核与辐射等环境预警和应急机制，联合开展跨界环境突发事件的应急演练，实行监测仪器、应急车辆等环境应急设施的紧急共享，提高区域环境应急水平。

（作者系国家东中西区域合作示范区区域合作局局长）