新生代农民工社会保障的困境与出路

徐星培　刘进军

摘要：随着我国城乡养老保险合并，新生代农民工养老问题虽得到改善，但是住房、子女教育、医疗、工伤、失业、职业发展以及合并后的养老保险转移接续等问题依然存在，阻碍其社会保障权益的实现。构建和完善农民工社会保障体系，统筹城乡发展需要改革户籍制度、多方面解决新生代农民工住房问题、广覆盖工伤保险、建立农民工失业保险制度、统筹城乡医疗保险、适时对接医疗保险，逐步实施以此解决农民工社会保障的困境。

关键词：新生代农民工；社会保障；城乡统筹

“农民工”作为我国传统户籍制度的产物，伴随城市化进程加快农民工已经成为我国经济发展中的新力量。随着新时期到来这一群体在年龄构成、规模总量方面已经发生变化，占半数的新生代农民工成为这批劳动大军的主力。社会保障作为国民的基本保障系统，具有全社会的覆盖性和公共产品的特征，但是当前新生代农民工在城市应享有的社保权益严重缺失。为了更好推动城乡平衡发展、加快城乡融合建立与市场经济相适应的城乡统筹社会保障制度，解决农民工群体的社会保障问题刻不容缓。

一、新生代农民工的群体特征

“新生代农民工”是指出生于20世纪80年代以后，年龄在16岁以上，在异地以非农就业为主的农业户籍人口。国家统计局公布的《2013年全国农民工监测报告》显示，2013年全国农民工总数26894万人，其中1980年及以后出生的新生代农民工12528万人，占农民工总数的46.6%。这批处于社会转型和社会变革中的群体，在社会需求等方面产生变化，表现出不同的群体特征。

（一）身份认同感处于两难境地

新生代农民工脱离农村，远离城市，在城市中他们的身份是工人，但又有农民的双重身份。新生代农民工群体的农村情节淡薄，大多数人更愿意留在城市，却又很难真正融入城市，成为城市边缘人。另一方面进入城市工作和生活与农村脱离太多，又很难融入农村。这种“农民”和“工人”、“农村人”和“城市居住者”的双重身份，使新生代农民工难以平等的享受工业化和城市化的成果可持续发展能力减低，生活成本增加，甚至合法权益得不到可靠的保障。

（二）生活方式丰富化

新生代农民工的打工动机不仅仅是提高自己的收入，还有锻炼、提升自己，体验生活等原因。相对于老一代来讲，打工只是为了补贴家计，而年轻人更多是出来找一份事业改变自己的命运，追求一种全新的生活方式，因此呈现一种丰富化方式。无论是物质生活还是精神生活，他们的社会方式不断地再像城里人靠拢。和老一代相比他们对自由和物质有更多的向往，渴望真正融入社会，成为真正的市民。

（三）社会保障需求更为强烈

新生代农民工受教育程度高，文化水平高，权利意识增强，追求个人的发展，努力维护自己的合法权益及待遇的公平。其了解参保的重要性，因此对社保的需求较之于老一代农民工也就越大。

二、新生代农民工社会保障困境

（一）住房问题

新生代农民工在城市扎根的愿望很强烈，但是又面临许多现实的瓶颈。第一，人均住房面积有限，居住条件差，大多数农民工居住在用工单位提供的集体宿舍，阴冷潮湿，加大了患病的风险；第二，收入低，房价高，购房愿望可望而不可及。户籍制度的限制以及住房制度设计的缺陷成为农民工购房愿望的藩篱，城镇住房体系并没有将农民工纳入在内。虽然有一些地方政府正在尝试将农民工群体纳入保障性住房之内，但在实际操作却差强人意，往往被排斥在保障性住房之外；第三，居住地交通不便，社会治安差，存在安全隐患。对于已婚的新生代农民工他们大多和子女住在一起，更愿意给孩子营造良好的学习环境和生活环境，但是受到收入条件限制，长期居住在设施简陋，人员复杂的出租屋内，远离交通便利的地方，生活极度不便，也缺乏安全。

（二）户籍制度限制农民工子女的教育

户籍制度阻碍城乡交流和公民平等权的实现，也是农民工实现基本社会保障权益的障碍。农民工子女因为父母没有本地的户口而被公立学校拒之门外，而农民工子女学校教育水平也是良莠不齐。国家制定教育政策应该注重公平性原则，公共教育资源应该向弱势群体倾斜。虽然北京、武汉、上海、天津等城市，针对农民工子女入学出台了相关的政策，也有一些城市大幅度的降低了随迁子女的借宿费，但由于各个省在义务教育的整体规划上，仍然以户籍人口为基础，所以流动儿童也就被划分在在整体规划之外。农民工及其子女迁移到了城市，但是子女本应该享受的由政府承担的教育经费却没有随之转移，他们依然要缴纳高额的借读费，子女教育问题亟待解决。

（三）社会保险等的基本公共需求难以满足

由于新生代农民工工作不稳定且流动性大，一方面企业为农民工购买社会保险的意愿较低，为了盈利而逃避缴纳社会保险费，农民工是弱势群体，若强制要求企業为其缴纳，很容易丢掉工作机会；另一方面社会保障的覆盖面不够广泛，现行的社会保障费率较高，对农民工来说负担过重，很容易使其放弃额外支出社会保险费。对用人单位来说五项社保费率加起来接近职工工资的30%，这样的缴费比例对一些中小微企业来说负担过重，企业不愿参保，农民工的社会保险权益也就无法有效实现。

（四）职业选择迷茫，学习培训的需求难以有效实现

新生代农民工大多对未来职业选择迷茫，职业期望较高，职业规划盲目化，缺少对自己兴趣、性格、能力、优势等个人特质的详尽思考，对社会有利政策的敏感度低，没有真正了解社会需求过分注重眼前的经济利益，未能从职业发展的角度分析岗位的选择。随着市场竞争日益激烈化，新生代农民工对专业技能知识、法律知识、文化知识等方面培训的意愿很强烈，但是由于工资较低，实际投入学习培训的就少之又少。政府、劳动部门和正规用人单位都不能正常提供技能培训和就业指导，这些都成为阻碍他们实现职业梦想的因素。

三、新生代农民工社会保障的出路

（一）多方面解决新生代农民工住房问题

第一，适度调整最低工资标准，提高他们的基本收入，为农民工改善住房提供经济支持；第二，拓宽住房服务渠道，建设专门面向农民工的廉租房，给予补贴优惠，农民工较多的企业建设规定标准的职工宿舍，政府还可以鼓励社会将空闲的房屋进行改造低于市场价出租给他们；第三，政府可以实施租房补贴，或是给予第一次购房的农民工一次性补贴，已经贷款利息税收减免等，从理论上可以在一定程度上解决他们的住房问题。

（二）改革户籍制度，实现教育公平

首先，改革城乡二元的户籍制度，从制度上保证农民工和城市居民身份地位上的平等；其次，解决法规和政策实施之间的矛盾，各地方政府为解决农民工随迁子女“入学难”、“考学难”的问题出台相关意见，农民工流入地的政府应该规范农民工子女接收学校义务教育的收费标准，经济发展水平高的城市减免一部分外来务工子女的借读费用，经济发展水平低的城市降低借读费用，做到收费基本上与当地学生一视同仁；再次，政府加大公办学校的投资力度，放宽农民工子女的入学限制；最后，加快农民工子女学校的建设，提高农民工子女学校的教学质量，合理配置教育资源，促进教育资源统筹。

（三）完善社会保障制度解决农民工社会保障的后顾之忧

第一，广覆盖工伤保险。从投资的角度讲，风险越高收益越大，劳动力市场也不例外，农民工收入越高的工作，遭受工伤伤害的风险越大，工伤事件频发，所以工伤保险是农民工的首要保险。政府要发挥主动性责令用人单位强制为农民工参加工伤保险，监督其为农民工缴纳工伤保险费用，动用“连带责任”手段迫使用工单位不得不重视农民工参加工伤保险，保障农民工及其家属在发生工伤事故后得到合法的赔偿。

第二，建立农民工失业保险制度。由于缺乏相应的法律保障，农民工失业保险工作难以坚持强制性原则，现行的失业保险制度配套措施不完善，加上农民工参加失业保险的积极性和主动性不够，农民工并没有从根本上享受到实际的福利。因此政府尽快出台有关农民工失业保险方面的法律，也可以借鉴河南省的经验，为农民工免费发放“失业就业证”建立统一的社保体系。

第三，统筹城乡医疗保险。我国现行的城乡二元医疗保障制度差距明显，两种医保之间不统一、不衔接、不协调等问题也影响到社会保障的公平性。农民工可能因为制度衔接困难而重复参保，这也给参保人员带来较重的经济负担。而新農保由于保障水平较低，远远不能满足他们的大病需求，统筹城乡医保也成为大势所趋。很多地方已经开始试点，为全国医保统筹提供宝贵的经验 ，一个更加公平，覆盖全面的城乡医疗不仅十分必要，而且也是切实可行的。

第四，适时对接养老保险。各地区城乡居民医疗保险基本养老金各不相同，各地区城乡居民养老金缺乏统一的规范指导给付水平碎片化，这种时差、发展的不同步，是两种制度时差，发展不同步也加剧了地区发展的不平衡，政府因尽快做好制度上的衔接工作。同时利用新闻媒体等力量定期进行社会保险知识宣传，提高农民工群体的参保积极性。

（四）促进农民工的职业发展，提升其城市就业能力和收入水平

促进新生的农民工职业发展必须为其提供培训、学习和进修的机会，再提高他们文化水平的同时注重技术技能，以促进农民工获得更好的职业发展前景和空间。第一，要进一步加大政府的投入，统一政府资金的来源渠道和管理体制，不断提高国家和地方政府农民工培训需求的财政投入水平。建立健全培训质量管理制度、岗位职责制度和培训效果评价制度；第二，强化法律约束作用，强化企业培训机制；第三，对于不同年龄层次、文化程度和不同需求的农民工进行分类培训引导，尤其是新生代农民工对其要以企业培训为重点开展与企业生产经营相关的培训及职业规划培训，提高他们的技能水平。另外，对于有创业意愿的农民工，政府方面可以给予资金方面的支持和市场营销知识方面的培训。

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（作者单位：徐星培， 甘肃农业大学；刘进军，中国社会科学院科研局）