轻刑案件的非羁押诉讼制度研究

杨琳

摘要：在全面推进依法治国的大背景下，有效限制公权力和积极保护公民权利已成为法治建设不断完善的标志。非羁押诉讼顺应了无罪推定原则和保障人权应有之意，与国际接轨是履行国际法义务的需要，同时体现了宽严相济的刑事政策，注入了司法人文关怀理念。有鉴于此，我们以某省会城市近年的检察工作为研究对象，分析影响轻刑案件非羁押诉讼制度的实用性问题，提出从转变诉讼理念、细化立法内容、健全配套制度、转移资源配置以及构建程序性制裁机制多个层面完善规制，强效监督，防止异化，最大限度地发挥轻刑案件非羁押诉讼制度积极效能。

关键词：轻刑案件 非羁押诉讼

一、非羁押诉讼制度落地面临的多重考验

近年来，全国各地司法机关围绕非羁押诉讼进行了一些有益探索，并制定了一系列的试行规定对非羁押诉讼的适用对象、适用条件、排除条件、适用程序、强制措施的变更及责任追究进行了详细规定。但非羁押诉讼制度的落地仍面临着多重考验。

（一）第一重考验：系统性立法的缺失

我国有关非羁押诉讼的研究尚停留在初步实践探索阶段，除了新修改的《刑事诉讼法》第6章强制措施章节的第64条到第98条对非羁押措施有具体规定，第93条规定了羁押必要性审查的内容外，其他的均散见在各项规定中。并且各项规定都仅仅规定了某个环节或某个阶段，缺乏系统性使得非羁押诉讼工作没有明确系统的法律基础。在有限的各项规定中对非羁押强制措施等非羁押诉讼程序的适用条件和适用标准也没有统一化和具体化，比较突出体现在适用非羁押强制措施的规定和审前未羁押罪犯被判实刑后交付主体这两个问题上。

关于适用非羁押强制措施的规定，虽然新修改的《刑事诉讼法》进一步明确了五种情形为应当予以逮捕的“社会危险性”的判断标准，但实践中对五种情形的理解适用，不同机关、不同办案人员在把握上存在较大差别，而缺乏“可能”含义的量化界定及证据要求，从而会出现类似案件会出现适用羁押或非羁押强制措施的情形，影响法律适用的公平公正，有损办案机关的司法公信力。还有一类案件虽然依照刑法规定属于判处三年以下有期徒刑即传统意义上的轻刑案件，但存在累犯、漏罪、一人犯数罪（轻罪）、认罪态度不好、共同犯罪案件犯罪嫌疑人未完全抓获归案种种情形，原则上不宜适用非羁押诉讼的，是否应当在审查逮捕阶段依法应当作出批准逮捕的决定，这些都是应当予以详尽规定的内容。

关于审前未羁押罪犯被判实刑后的交付主体的问题，主要涉及到三个规定，一是《刑事诉讼法》未区分罪犯审前是否羁押，规定一律由公安机关将罪犯送交监狱执行，人民法院是否需要将罪犯交看守所，并无明文规定。二是《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》规定对审前未羁押罪犯送交看守所的主体是人民法院。三是《公安机关办理刑事案件程序规定》规定如果罪犯已被采取强制措施的，判决生效后，公安机关将罪犯交付执行。即取保候审、监视居住的罪犯由公安机关交付执行。由于高法的司法解释和公安部规定不一致，造成对于未羁押罪犯由谁交付的问题上，相互推诿，扯皮。从而导致刑罚执行不到位。据统计，仅湖北省近年来实刑未执行人数就达五百余人。

（二）第二重考验：对诉讼顺利进行的影响

非羁押诉讼中的犯罪嫌疑人非羁押后有翻供或窜供、不能及时到案甚至脱逃，审理后需要判处实体刑的非羁押诉讼嫌疑人收监执行难等现象的发生，极大的影响了诉讼的顺利进行。2016年1-9月，武汉市检察机关按照最高人民检察院要求开展的清理判处实刑罪犯未执行刑罚专项活动，对审前未羁押未交付执行罪犯进行了核对清查，笔者以此数据为参考，对适用非羁押强制措施可能影响诉讼顺利进行的因素进行实证分析。

1.判处实体刑收监执行难。轻刑案件非羁押诉讼的犯罪嫌疑人通常在量刑时会因罪行较轻和具有从轻或者减轻处罚的情节判处非监禁刑，但也有部分被告人根据犯罪情节和后果被判实体刑需要入狱改造。

从图一可以看出，武汉市审前未羁押罪犯判实刑后未交付执行人员共221名，其中近三年未交付罪犯人数为2014年36名，2015年59名，2016年上半年40名，审前未羁押判实刑后未收监执行人数呈逐年上升趋势，充分體现了审理后需要判处实体刑的非羁押诉讼嫌疑人收监执行难的特点。

2.诉讼中不能及时到案脱逃多。犯罪嫌疑人非羁押后脱逃，或因传唤讯问联系不上而不能到案会引发诉讼程序“倒流”：如果在审查起诉环节，则公诉机关不得不将案件退回侦查机关改变强制措施，延长了审查起诉时间，如果在法院审理期间，则必须中止审理，案件也将被退回检察院，不但浪费司法成本更是对诉讼活动顺利进行构成重大威胁。

图二对2014年至2016年，武汉市审前未羁押罪犯判实刑后未交付执行人员221名的交付执行环节进行了分析，我们从分布图比例可见，交付执行的实刑罪犯，逃匿或下落不明的有130名，占未交付执行人员的59%，比例很高。由此我们认为，现有的对犯罪嫌疑人的非羁押监管措施难以落实，急需完善对采取非羁押诉讼措施的犯罪嫌疑人和罪犯监控监管制度。

3.非羁押后翻供串供时常有。犯罪嫌疑人由羁押状态转为非羁押状态后，心理容易受外界影响，也有机会同证人相互串通，甚至私下与被害人达成和解，订立攻守同盟，统一口径，给办案人员造成难以查明事实真相的压力，也会迫使案件在公诉、审判期间多次补充侦查，造成司法资源浪费，也给办理该非羁押诉讼案件的承办人造成了较大的心理压力。

（三）第三重考验：配套措施存在的缺陷

1.业绩考评机制的掣肘。相对于被羁押案件，非羁押案件存在诸多掣肘，推行非羁押诉讼的主体并不积极。公安机关现行的工作考评中，仍然将逮捕人数作为重要考评内容，而检察机关则考评捕后轻刑判决率，造成一些办案人员对适用非羁押措施心存顾虑。同时非羁押诉讼，无论是侦查部门需要办理直诉手续，还是批捕部门需要做出无逮捕必要决定，都要经过重重提审、多次汇报、科室讨论决定，程序相对复杂。另外每年检查、考核时，无逮捕必要案件都是业绩考评的重点，承办人有时不得不因为做出了一次无逮捕必要决定而导致数次的复查。大大增加了办案人员的工作量和工作时间。

2.外来人员适用的局限。随着经济和社会的迅猛发展，人口的流动性增大，外来人员由于无固定收入、无固定居所，一般来说无法满足采取取保候审和监视居住的保证条件，他们也不能提供有效地保证人，又因经济能力所限难以缴纳保证金，直接導致非羁押诉讼在这一群体中难以适用，司法机关出于保证诉讼的考虑不得已作出逮捕决定。据统计，2016年，武汉市常住人口1060.77万人，流动人口为230万人，外来人口在常住人口中的比重达到21.68%，这种流动人口增长趋势仍在持续。如此高比例的外来人口被排除在非羁押诉讼的适用范围之外，我们认为显然是有失公平的。

二、非羁押诉讼制度发展的规范进路

（一）深化对轻刑案件非羁押诉讼的双向监督

检察机关在刑事诉讼程序中具有承上启下地位优势，便于开展对侦查和审判流程的双向监督，同时注意协调诉讼流程中的各方主体，建立公检法三机关联动办案机制，针对非羁押诉讼运行中出现的问题及时协商解决，畅通非羁押诉讼运行渠道。

1.细化对侦查阶段的监督。对犯罪嫌疑人采取非羁押强制措施的，要求侦查机关将案件报备检察机关备案，由侦查监督部门对该案是否能够适用非羁押诉讼进行监督性审查，这样不仅依法履行了监督职责，也共担了非羁押的风险。紧紧抓住侦查机关是否切实履行了监管职责这个关键环节，督促办案机关与执行犯罪嫌疑人取保候审、监视居住的部门紧密联系，积极配合，并时时敦促保证人履行保证义务。尤其是应当注重细节、察微析疑，在发现适用非羁押诉讼的条件发生变化或有违反取保候审、监视居住规定的情形发生时，应立即加强监控，有必要时可以启动法律监督调查机制，再根据调查结果做出相应的处置，或者直接提请批准逮捕。

2.强化对审判阶段的监督。尚未建立与非羁押诉讼相应的协调机制和长效制度，侦查、起诉、审批三个环节的办案人员对于推行非羁押诉讼缺乏有效沟通与配合。首先在程序上，对于适用非羁押诉讼审查终结的被告人，应与法院达成共识，不得以被告人未羁押为由不予受理。同时在审理过程中防止法院基于害怕会影响诉讼流程顺利进行和执行困难的顾忌，不愿被告人处于非羁押状态而随意变更强制措施重新逮捕收监。并对审判机关将前环节已依法决定适用非羁押诉讼的被告人决定逮捕的，要进行跟踪监督，监督审判机关在决定是否继续适用非羁押措施时，考虑多项因素，被告人的认罪、悔罪态度，赔偿款到位与否，是否严格遵守取保候审、监视居住相关规定等等，以确保非羁押诉讼机制运行的统一性和规范性。

（二）完善轻刑案件非羁押诉讼制度的配套保障机制

1.建立专门的风险评估辅助机构。我们可以尝试在非羁押诉讼制度实施中设立专门的风险评估辅助机构，对非羁押诉讼制度的适用性进行综合评估。要求案件承办人重点参考其提供的书面报告，即参考被调查对象的以下情况：一、家庭情况（成员构成、教育、工作、经济状况等）；二、本人情况（身体状态、有无前科、脱保记录等）；三、案发前后的表现（有无道歉认错、积极赔偿、达成谅解等情节）；四、犯罪行为的社会影响（有无造成恶劣的社会影响，群众反应等），分析和揭示出可能支配他们继续犯罪或者妨碍诉讼程序顺利进行的因素。

根据司法现状，笔者认为由社区矫正机构进行业务指导和管理具有诸多优势，首先，该机关及其工作人员根植于社区，对社区内的人员比较熟悉，由其开展社会调查具有其他机关无法比拟的优势； 其次，该机关作为独立于案件之外的第三方，由其开展社会调查更能体现客观公正；第三，司法矫正机关已经形成比较完备的基层组织网络，对取保候审，以及缓刑、暂予监外执行等工作都有参与，由其开展社会调查也便于后期工作的开展；第四，该机关人员具备一定的法律、司法知识和行政职权，具备社会调查的基本条件。

2.建立全社会覆盖式的动态监管格局。由于我国没有规定对犯罪嫌疑人违反非羁押措施的惩戒方式，只是要求依法收监，即使逃跑也只是成为一个衡量悔罪态度的因素，保证人在未履行保证义务时也仅仅是承担一部分的经济惩罚，因此监控难度很大。目前，取保候审监控机关主要是犯罪嫌疑人、被告人居住地的派出所，但派出所职责众多，根本没有足够的警力来实时管控。所以，我们可以整合和调动社会力量，建立覆盖全社会各阶层的动态监管格局：一是在公安机关内部设立专门科室，负责非羁押候审的监管，强化专职监管力度，与社区联系最密切的警务室实现全覆盖电子监控和数据联网；二是建立有犯罪嫌疑人、被告人的单位、学校、亲友、社区参加的帮教组织，负责帮助和监督犯罪嫌疑人遵守非羁押措施，防止发生影响诉讼顺利进行，妨碍司法侦查情形，并与警务人员密切联系，及时处置；三是建立全国性的非羁押犯罪嫌疑人个人资料数据库对并其进行电子管控。借鉴欧美等发达国家的做法，通过设立保释旅馆、保释情报组织、保释服务机构，建立银行电子系统，电子手镯佩戴等方式对保释者进行很好的监控。

3.建立非羁押诉讼帮教基地。针对外地流动人员，我们可以建立非羁押诉讼帮教基地。在争取国家财政给予资源倾斜的同时，还要具有“开源”意识，可以探索建立由企业法人挂牌、与起诉地公检法系统合作的“非羁押诉讼帮教基地”，双方达成协议，企业法人接纳检察院决定轻案不捕的外地犯罪嫌疑人，在侦查、审查期间，为外地犯罪嫌疑人提供担保，并给予必要的监督、管理。同时，挂牌的企业法人还将安排合适的工作岗位和居住环境，实行同工同酬，为取保候审人员正常工作、生活提供必要条件，并根据需要适时提供他们表现情况的书面说明，为公检法机关办理案件提供参考。

（三）监督制衡与救济途径

立法的框架采取了一种有利于更严厉的强制措施的模式。刑事诉讼法将对有证据证明有犯罪事实作为事实前提，将可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人作为行为的严重程度的表征，将采取取保候审尚不足以防止发生的五种情形作为危险性的标准，共同构成了相对轻刑案件应当逮捕的条件。这种条件要求司法机关找到足够的证据证明其存在，而不是没有证据就证明其不存在。只有特别的理由，才可以采用更轻的措施，也即监视居住和取保候审；而不是相反，只有更特殊的理由，才能适用逮捕。在如此严厉的立法框架下又未规定未决羁押的“程序性制裁”，即司法人员违反法律关于羁押理由、期限等规定所要承受的程序性法律后果，一般为直接宣告该羁押行为无效，并导致被羁押者不再承担因此所导致的直接法律后果，也通过宣告无效的方式来追究程序性违法者的法律责任。

笔者认为可以一方面通过对失信者的惩罚和对滥权者的问责，来促使非羁押诉讼制度的良性循环。例如可以要求公检法在办理非羁押诉讼案件时，严禁滥用职权、徇私枉法、严重不负责和违法行为，对造成严重后果的，依法追究责任，也可以进一步明确采取非羁押措施的犯罪嫌疑人教育管理部门，制定相关法律法规，明确工作流程，确保非羁押有管理，对没有遵守非羁押诉讼制度的犯罪嫌疑人和被告人予以严惩和实时监控。另一方面应当同时加入程序性制裁设计，建立一种强制羁押行为以及由此导致的直接法律后果无效的制裁行为，并通过程序设计直接的将接受“程序性制裁”后的案件导入非羁押诉讼这个制度，比单纯惩罚违法实施未决羁押的国家专门机关的工作人员的制裁措施在保障被追诉者人权方面更具有积极的救济意义。