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建立城乡统一的建设用地市场 破解城乡二元结构桎梏

2017-04-17陶佳锟常晓飞

吉林农业 2017年4期

陶佳锟++常晓飞

摘要:建立城乡统一的建设用地市场,首先要界定城乡建设用地价值内涵和权利,建立统一的建设用地转让制度;其次是要改革征地制度,缩小征地范围;最后要修改相关法律,强化规划管控作用,加大监察力度。

关键词:城乡统一;建设用地市场 ;集体经营性建设用地

中图分类号:F301;F293.2 文献标识码: A DOI编号: 10.14025/j.cnki.jlny.2017.07.062

2013年11月北京召开了党的十八届三中全会,会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。该决定提出了建立城乡统一的建设用地市场,这是我国多年来重大的土地制度改革举措,为城乡统一的建设用地市场的建立提供了具体明确的政策依据。

长期以来,我国执行的土地政策,严格限制了集体建设用地入市流转和抵押融资。在实行改革开放重要国策的30多年间,我国的城镇化进程快速推进、工业化水平不断提高,农村集体经营性建设用地已悄然自发地进行着“隐形流转”,并形成了一定的规模。但是,由于这种“隐形流转”不在政府及有关部门的监管下,其不可避免地带来了诸多经济和社会稳定问题。因此,建立城乡统一的建设用地市场,实现同地同价,能够有效发挥市场的资源配置作用,规范和完善土地市场体系,对促进城乡统筹发展有着至关重要的意义。

建立城乡统一的建设用地市场,重点是破除城乡二元結构,建立同地、同权、同价的土地转让制度。首先,要建立城乡统一的土地交易市场。在统一的土地交易市场内,不论土地是集体所有还是国家所有,在交易方式、流程、内容、管理等方面都应保持统一;国有建设用地和农村建设用地流转的管理机构应适时合并,统一管理城乡建设用地;允许中介机构进入市场,为市场交易主体提供政策咨询、中介服务等,以提高土地市场交易流转效益和效率。其次,不论土地是集体所有还是国家所有,在土地交易市场中,其权利主体应拥有平等的地位和权益,在对土地的占有、使用、收益、处分等方面的权利都应尽量保持统一。只有实现了统一的城乡建设用地权利,才能破除土地二元结构,保证城乡建设用地平等有序流转。再次,不论土地是集体所有还是国家所有,都应明确建设用地的价值内涵,在法律层面上对城乡统一的建设用地地价予以确认。对出让地价、标定地价、基准地价和土地出让金等在内的建设用地价格体系进行修改完善,制定统一的土地价格标准。同时,建立和完善建设用地的价格评估体系,重点是抓紧出台集体经营性建设用地评估规程。最后,建设用地统一流转后,其流转范围、流转途径方式也应保持一致。所有建设用地都应明晰产权,在符合土地利用总体规划、城市规划、村镇规划的前提下,方可在统一的土地交易市场公开、透明的运作,采取招标、拍卖、挂牌等竞争方式流转土地。

建立城乡统一的建设用地市场,还需要改革征地制度。首先,在解决征地问题中要深化改革,较大幅度提高被征地农民的补偿标准并建立定期调整机制,积极采取多种方式,将土地用途转变带来的增值收益更多地分享给被征地农民。其次,严格界定“公共利益”,尽量减小征地的范围,严格按照国家规定程序开展征地工作,探索完善合理规范的多元保障机制,从就业、养老、医疗等多个方面切实保障被征地农民利益。今后,只有在公共利益的范围才能征收集体土地,这就从源头上限制了政府的征收行为,减少了征收集体土地数量,也避免产生更多征地纠纷,同时,政府征收行为的缩减,乡村集体经营性建设用地必然会增加更多的市场需求空间。

建立城乡统一的建设用地市场是一项极为复杂的系统工程,许多配套政策和措施都需要进行修改和完善。首先,完善土地产权制度,落实建设用地确权登记发证工作。尽快完成农村集体建设用地、宅基确权登记发证工作,建立城乡建设用地统一登记查询系统。其次,加快建设用地相关法律法规,建立健全相关土地制度。现行的《土地管理法》、《物权法》和《房地产管理法》等法律法规都需要进行修改,现行的税费制度也需要进行修改,同时,抓紧建立乡村集体经营性建设用地流转制度等。再次,切实强化土地用途管制制度,发挥规划的龙头作用,以全国第二次土地调查成果为基础,结合年度土地变更调查数据更新变化,强化土地利用总体规划管控,做好各类相关规划与土地利用总体规划相衔接,探索完善国土空间规划布局,在满足社会主义新农村建设、现代农业和第三产业发展对建设用地的需求下,科学合理地预留拓展空间,明确划定城乡生产、生活和生态功能区,为城乡建设用地市场提供规划布局和用途功能管制。最后,强化对城乡建设用地市场的管理监察力度。做好每年度城乡建设用地利用的统计分析和形势预测,探索建立集体经营性建设用地节约集约标准体系,全面清查城乡建设用地违法用地情况,研究制定相关政策,加大力度开展国土执法监察工作,严厉打击新形势下出现的城乡建设用地违法行为。

集体经营性建设用地同国有建设用地一同入市交易,建成统一的城乡建设用地市场,是强化集体土地价值、规范土地市场和盘活存量土地的重要政策措施。建设统一的建设用地市场,也是解决三农问题,破解城乡二元结构,促进城乡区域统筹协调发展的当务之需。

参考文献

[1]部志勇,董玉哲.打破城乡建设用地二元结构,建立城乡统一建设用地市场[J].问题探讨,2011.

[2]胡宁燕.农村集体经营性建设用地市场化问题研究[D].首都经济贸易大学,2015.

[3]黄延廷,张珂.城乡统一建设用地市场法律制度的构建[J].江苏农业科学,2015.

[4]李建建,戴双兴.加快构建城乡统一的建设用地市场[J].经济研究参考, 2014.

作者简介:陶佳锟,本科学历,工程师,研究方向:土地利用规划;常晓飞,硕士,工程师,研究方向:土地利用规划。