建立城乡统一的建设用地市场 破解城乡二元结构桎梏

陶佳锟++常晓飞

摘要：建立城乡统一的建设用地市场，首先要界定城乡建设用地价值内涵和权利，建立统一的建设用地转让制度；其次是要改革征地制度，缩小征地范围；最后要修改相关法律，强化规划管控作用，加大监察力度。

关键词：城乡统一；建设用地市场 ；集体经营性建设用地

中图分类号：F301；F293.2 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.07.062

2013年11月北京召开了党的十八届三中全会，会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。该决定提出了建立城乡统一的建设用地市场，这是我国多年来重大的土地制度改革举措，为城乡统一的建设用地市场的建立提供了具体明确的政策依据。

长期以来，我国执行的土地政策，严格限制了集体建设用地入市流转和抵押融资。在实行改革开放重要国策的30多年间，我国的城镇化进程快速推进、工业化水平不断提高，农村集体经营性建设用地已悄然自发地进行着“隐形流转”，并形成了一定的规模。但是，由于这种“隐形流转”不在政府及有关部门的监管下，其不可避免地带来了诸多经济和社会稳定问题。因此，建立城乡统一的建设用地市场，实现同地同价，能够有效发挥市场的资源配置作用，规范和完善土地市场体系，对促进城乡统筹发展有着至关重要的意义。

建立城乡统一的建设用地市场，重点是破除城乡二元結构，建立同地、同权、同价的土地转让制度。首先，要建立城乡统一的土地交易市场。在统一的土地交易市场内，不论土地是集体所有还是国家所有，在交易方式、流程、内容、管理等方面都应保持统一；国有建设用地和农村建设用地流转的管理机构应适时合并，统一管理城乡建设用地；允许中介机构进入市场，为市场交易主体提供政策咨询、中介服务等，以提高土地市场交易流转效益和效率。其次，不论土地是集体所有还是国家所有，在土地交易市场中，其权利主体应拥有平等的地位和权益，在对土地的占有、使用、收益、处分等方面的权利都应尽量保持统一。只有实现了统一的城乡建设用地权利，才能破除土地二元结构，保证城乡建设用地平等有序流转。再次，不论土地是集体所有还是国家所有，都应明确建设用地的价值内涵，在法律层面上对城乡统一的建设用地地价予以确认。对出让地价、标定地价、基准地价和土地出让金等在内的建设用地价格体系进行修改完善，制定统一的土地价格标准。同时，建立和完善建设用地的价格评估体系，重点是抓紧出台集体经营性建设用地评估规程。最后，建设用地统一流转后，其流转范围、流转途径方式也应保持一致。所有建设用地都应明晰产权，在符合土地利用总体规划、城市规划、村镇规划的前提下，方可在统一的土地交易市场公开、透明的运作，采取招标、拍卖、挂牌等竞争方式流转土地。

建立城乡统一的建设用地市场，还需要改革征地制度。首先，在解决征地问题中要深化改革，较大幅度提高被征地农民的补偿标准并建立定期调整机制，积极采取多种方式，将土地用途转变带来的增值收益更多地分享给被征地农民。其次，严格界定“公共利益”，尽量减小征地的范围，严格按照国家规定程序开展征地工作，探索完善合理规范的多元保障机制，从就业、养老、医疗等多个方面切实保障被征地农民利益。今后，只有在公共利益的范围才能征收集体土地，这就从源头上限制了政府的征收行为，减少了征收集体土地数量，也避免产生更多征地纠纷，同时，政府征收行为的缩减，乡村集体经营性建设用地必然会增加更多的市场需求空间。

建立城乡统一的建设用地市场是一项极为复杂的系统工程，许多配套政策和措施都需要进行修改和完善。首先，完善土地产权制度，落实建设用地确权登记发证工作。尽快完成农村集体建设用地、宅基确权登记发证工作，建立城乡建设用地统一登记查询系统。其次，加快建设用地相关法律法规，建立健全相关土地制度。现行的《土地管理法》、《物权法》和《房地产管理法》等法律法规都需要进行修改，现行的税费制度也需要进行修改，同时，抓紧建立乡村集体经营性建设用地流转制度等。再次，切实强化土地用途管制制度，发挥规划的龙头作用，以全国第二次土地调查成果为基础，结合年度土地变更调查数据更新变化，强化土地利用总体规划管控，做好各类相关规划与土地利用总体规划相衔接，探索完善国土空间规划布局，在满足社会主义新农村建设、现代农业和第三产业发展对建设用地的需求下，科学合理地预留拓展空间，明确划定城乡生产、生活和生态功能区，为城乡建设用地市场提供规划布局和用途功能管制。最后，强化对城乡建设用地市场的管理监察力度。做好每年度城乡建设用地利用的统计分析和形势预测，探索建立集体经营性建设用地节约集约标准体系，全面清查城乡建设用地违法用地情况，研究制定相关政策，加大力度开展国土执法监察工作，严厉打击新形势下出现的城乡建设用地违法行为。

集体经营性建设用地同国有建设用地一同入市交易，建成统一的城乡建设用地市场，是强化集体土地价值、规范土地市场和盘活存量土地的重要政策措施。建设统一的建设用地市场，也是解决三农问题，破解城乡二元结构，促进城乡区域统筹协调发展的当务之需。

参考文献

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[2]胡宁燕.农村集体经营性建设用地市场化问题研究[D].首都经济贸易大学，2015.

[3]黄延廷，张珂.城乡统一建设用地市场法律制度的构建[J].江苏农业科学，2015.

[4]李建建，戴双兴.加快构建城乡统一的建设用地市场[J].经济研究参考， 2014.

作者简介：陶佳锟，本科学历，工程师，研究方向：土地利用规划；常晓飞，硕士，工程师，研究方向：土地利用规划。