从法律规范视角谈国有企业规章制度建设

赵子龙

摘 要：规章制度大量存在于我国国有企业之中，由上而下地针对各个业务领域进行着系统性的规范。对于国有企业而言，规章制度犹如国家法律一样承担着重要任务，是规范员工行为，规范经营管理的重要载体。然而，就目前我国国有企业规章制度的制定与管理来看，普遍存在着系统性不够、规范效力较弱等问题。为解决这些问题，本文试图从法律规范的角度研究国有企业规章制度建设，将法律规范理念及其技术层面上的要求融入国有企业规章制度建设，是法制化、科学性的集中体现。

关键词：规章制度 法律规范 理念 技术

早在2004年，国务院国资委就在中央企业法制工作第一个三年目标中提出，将规章制度建设融入法制工作。近年来，随着国有企业法制建设不断深入推进，国务院国资委更是将规章制度建设作为企业依法治理的重要内容与评判标准，明确提出了强化规章制度法律审核与法律管理，形成全面有效的规章制度链条等要求。因此，完善国有企业规章制度，实现规章制度的法制化、系统化，从法制建设角度是尤为必要的。

一、规章制度与法律规范的相通性

从法律规范视角谈国有企业规章制度建设，目的在于从理念、技术、内容等方面，使规章制度体系内容更加向法律规范体系内容靠拢，实现规章制度的法制化与科学性。实现这一目的的首要任务是认清国家法律与企业规章制度有哪些相通性，这是本文研究的前提。

（一）调整一定范围内的行为规范

国家法律与企业规章制度均指示的是人的外在行为准则，国家法律作为一种社会规范，调整全体社会成员的具体行为，规章制度作为企业内部的管理工具与行为规范，调整企业员工的行为，总体说来，二者在其效力所及的时间与空间内范围普遍适用，并在其各自调整的领域内居于最高的规范地位。

（二）以权利与义务为内容的行为规范

企业规章制度与国家法律一样，以权利义务为规范的主要内容，通过规定员工的权利与义务，来影响员工的行为动机，指引员工以此开展工作。可以说，法律定义中的权利在企业规章制度中表现为“职权”，而义务则表现为“职责”。

（三）程序性、公开性的行为规范

无论国家法律，还是企业规章制度，从制定到施行都必须经历一定的程序，对程序的尊重，是对规范作用的保证，是公正、客观与科学的体现。同时，法律与规章制度还必须是明确而公开的，若要在某一范围内成为普遍行为准则，就必须以其在该范围的公开和被知悉为前提条件。

二、规章制度在国有企业中的地位与作用

规章制度是国有企业实施管理行为的重要基础与依据，作为“企业内部法律”，以规范性为其核心价值体现。依法建立和完善规章制度，是企业实现规范化管理的重要途径，在增强企业竞争力、促进员工行为合规、提高管理效率等方面都有着积极的作用，能够保障实现企业整体及局部业务运作的有序化、规范化。

在我国国有企业中，规章制度呈现出数量多、涉及面广的特点，广泛存在于企业的战略规划、综合计划、财务管理、市场运营、后勤保障、检查监督等各个业务层面。一方面，规章制度设置员工权利义务及责任，明确其行为准则，使其能够预测、判断自己的行为及相应结果。另一方面，在规范企业管理方面，规章制度能够防止管理的任意性。如果暂且抛开管理行为不说，仅从法理学角度来分析，我们可以更为清晰地认识到国有企业规章制度对企业内部关系以及员工行为的规范作用，主要表现在指引、评价、预测、强制四个方面。

首先，规章制度对企业员工的行为起到普遍指引作用。法律调整社会关系，相比国家法律而言，规章制度调整企业内部关系，规范企业员工行为，二者均以一定范围内主体行为的规范规则为己任。具体说来，可将规章制度的内容划分为授权性规范、禁止性规范、义务性规范，即告诉企业员工可以做或不做什么，什么不该做，必须做或不做什么，而这样的规范内容正是指引作用的体现，是对企业范围内员工的普遍性指导。

其次，规章制度是对企业员工行为的一种评价尺度。它将一切员工行为纳入评价客体之中，针对已经实施的行为，判断何种行为被企业所允许，何种行为违反企业规定并应给予否定评价。

再次，规章制度预测企业员工相互之间将会怎样行为以及行为的后果。这种预测作用可以使员工在规定的范围内合理地开展工作，防止不可预见的后果出现。因此，这种作用在于提供给员工一种行为模式，使员工符合规定的从事工作，并使员工能够预测自己和他人将会如何行为，一旦违反规定的行为发生后，后果将会怎样。正是规章制度的预测作用，给国有企业带来了一种稳定的运营模式。

最后，规章制度在不违背国家法律的前提下，运用一定的强制力对违反规定的员工作出强制性要求。这一作用体现在后果与责任的设定上，若规章制度对员工行为的评价是否定的，那么，实施该种行为的员工则必须依照规章制度关于责任的规定承担相应责任，当然，在行为后果可以挽回或补救的前提下，规章制度还对员工立即停止某种行为、采取补救措施有着强制性的要求。

三、国有企业规章制度存在问题

就目前来看，在国有企业规章制度建设过程中，仍然呈现出系统性不强、制定内容效力瑕疵等问题，这些因素直接阻碍了规章制度规范作用的发挥，主要表现在以下几个方面：

（一）规章制度数量多、质量低、系统性不够

国有企业机构多，主管部门多，许多管理人员认为一旦建立起规章制度，就是实现了管理，热衷于大而全的规章制度体系。因此，许多国有企业在进行规章制度建设时，仍停留在“有无”的层面，并未将更多精力放在其质量上，内容空泛、笼统，缺乏可操作性，忽略了制定规章制度的价值需求，造成规章制度数量多、内容交叉重叠严重，加之相关管理机构与业务部门沟通协调不到位，整个制度体系缺乏统一规划，系统性较弱，逻辑结构不严谨，难以实现精简高效。

（二）规章制度存在效力瑕疵

实践中，國有企业规章制度的制定有时存在着合法性瑕疵，对其效力有着消极影响。主要表现在：首先，规章制度条款与现行国家法律法规相冲突。其次，规章制度在程序上缺少合法性，多数规章制度的制定、出台仅由领导意志决定，只需通过几个部门或相关主管领导会签后即可颁布施行，未能经过职代会的充分讨论、审议而后形成。

四、从法律规范视角完善国有企业规章制度建设

（一）强化国有企业规章制度法律效力

如前所述，建设完善国有企业规章制度，应当认清其法律效力，具体来说，表现在两个方面：一是依法制定的规章制度，既不应当违反法律规定，也不得违背劳动合同当事人之间的约定内容；二是同国家法律一样，规章制度内容上应当具有完备的权利性规定和义务性规定。对于权利性规定，企业内部可以依照实施管理行为，对于义务性的规定，企业内部应当严格遵守。

（二）从法律规范理念完善规章制度的系统性

根据“下位法”不得与“上位法”相抵触的法律规范理念，在国有企业规章制度建设过程中，应当参照这一原则，纵向实现规章制度建设的系统性。规章制度属于法规性文书，是国家法律、法规和政策在企业的延伸、细化及具体表现。因此，国有企业规章制度的内容必须首先遵守国家的法律、法规，必须符合党和国家的政策、法令。如：财务管理制度必须依据《中华人民共和国会计法》，符合我国的会计制度和会计准则；人事制度必须与国家关于职工权益的有关法律法规相一致。其次，横向实现规章制度建设的系统性。国有企业规模较大，业务繁多，每一项规章制度的制定都要综合考量与其他业务规章制度之间的联系，如果忽视不同业务间规章制度协调，则容易产生矛盾，造成管理混乱，严重影响执行效果。

（三）从法律规范技术完善规章制度的规范性

从法律规范技术层面分析，法律规则的逻辑结构由假定条件、行为模式及法律后果构成，这是法律规范作用发挥所围绕的最基本逻辑结构，是支撑法律规范体系的基础要素。规章制度是企业规范性文件，国有企业在进行规章制度建设时，应当在制定过程中融入假定条件、行为模式与法律后果的逻辑结构，当然，这里所说的“融入”，并不是仅就条文的语言文字进行要求，而是将这种逻辑结构技术融入规章制度建设之中。

具体来说，融入假定条件，就是要将国有企业经营管理中客观事实的相关条件与情形进行归纳，从而构成适用规章制度规定内容的前提条件，即表明在发生何种情形时，规章制度予以规范调整，如：某企业保密管理制度中规定“对发生泄密事件隐匿不报或故意拖延报告时间，造成严重后果的，应追究有关单位责任人的责任”，这里的假定条件就是“发生泄密事件”。融入行为模式，是在规章制度中对国有企业员工行为的标准与方向做出的规定，也就是我们所说的职权与职责，对行为模式的表述主要有授权式、义务式和禁止式三种，授权式在规章制度中作出“可以”、“允许”等规定，义务式在规章制度中作出“应当”、“必须”等规定，禁止式在规章制度中作出“不得”“禁止”等规定。同样以某企业保密管理制度的规定为例，“隐匿不报或故意拖延报告时间”就是行为模式。融入法律后果，就是要強调国有企业规章制度对其调整规范的行为进行评价后得出的结果，简而言之，就是员工行为符合规定、得到认可，或违反规定、给予否定，并采取何种否定形式。因此，“追究有关单位责任人的责任”就是规章制度意义上的后果。

参考文献：

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