浙沪合作开发洋山港区模式之探析

何军+李海杰

洋山港区位踞江海交汇“黄金通道”，集聚多个国家战略，具备国际一流的港航配套服务能力，将成为舟山江海联运服务中心打造集装箱联运基地的最佳选择

利用舟山独有的区位优势和自然禀赋，建设舟山江海联运服务中心，形成长江经济带和长三角发展的重要战略支点，是国务院总理李克强在浙江调研时赋予舟山群岛新区的光荣使命。2016年4月，国务院批准设立舟山江海联运服务中心；5月份，国家发改委批复《舟山江海联运服务中心总体方案》。

洋山港区因位踞江海交汇“黄金通道”，集聚长江经济带、“21世纪海上丝绸之路”、上海自贸试验区建设、上海国际航运中心建设等多个国家战略，具备国际一流的港航配套服务能力，将成为舟山江海联运服务中心打造集装箱联运基地的最佳选择。洋山港区的小洋山北侧和大洋山区域尚未实质性开发建设，未来将有浙江自主开发、上海主导开发、浙沪合作开发及第三方开发等4种选择模式，鉴于洋山港区现实情况和未来发展，浙沪合作开发模式最为理想。浙沪合作开发洋山港区，从服务国家大局而言，既有利于舟山江海联运服务中心的加快建设，又有利于“一带一路”、长江经济带等多个国家战略的深入实施；从促进区域发展而言，既有利于深化浙沪战略合作促进协同发展，又有利于加快长三角“一体化”进程。

合作开发的战略意义

利于全面落实国家战略

浙沪立足国家战略，共担国家使命，实施强强联合，有效协调资源，充分利用洋山港区的独特区位优势、深水航道条件及一流服务能力，合力构建一条贯穿“长江黄金水道”与南北海运、国际航运的高效物流大通道，以点带面，画龙点睛，将大大降低长江沿岸区域物流成本，实现利益共享。不仅有利于提升“長江黄金水道”功能，带动长江经济带发展，而且有助于提高长江经济带国际合作能力和辐射带动能力，促进长江经济带与“一带一路”国家战略互联互通、互赢互利，最终为构筑参与泛太平洋经贸合作和实施双边贸易协定桥头堡夯实基础。

利于浙江经济腹地融入长三角

洋山港区是是浙江参与长江集疏运大通道建设的前沿阵地，也是浙江接轨上海参与长三角合作的重点区域。港口资源是浙江最具竞争力的优势资源之一，浙沪合作开发洋山港区将使洋山港区成为浙江融入长三角、拓展经济腹地的有效载体。通过合作开发，近期可盘活小洋山北侧岸线、土地等资源，中远期可整体开发大洋山。一方面，可借力上海港的箱源优势，让“长江黄金水道”成为洋山港区的集疏运大通道，使长江流域成为浙江经济腹地支撑；另一方面，可依托拟建中的上海至小洋山公铁两用桥（东海二桥），纳入以上海为枢纽的铁路系统，使中西部地区也能更加直接地接受浙江经济的辐射。

利于舟山与上海协同发展

浙沪合作开发洋山港区可进一步完善上海与舟山的港口合作机制，促使舟山主动接轨上海，深化国家级两大新区和两大自贸试验区的全面对接与合作，有利于促成和加快舟山北向大通道建设，进一步加强舟山与上海、江苏及长江经济带的全方位合作，有效实现区域协同发展。浙沪加快洋山港区合作开发，更是舟山江海联运服务中心建设最强大、最现实的支撑之一。

一直以来，舟山港的优势主要在大宗散货运输，集装箱方面与上海洋山深水港之间存在着巨大差距。一旦洋山港区建成集装箱江海联运服务基地，合理布局运行集装箱内支线泊位，必将大大拓展舟山港集装箱运输发展空间，加快推进舟山江海联运服务中心建设。

合作开发的条件分析

有利因素

洋山港区江海联运航运条件优越。洋山港区主要由小洋山与大洋山组成，地处“长江黄金水道”与中国南北海运的“T”型交汇处，是开展集装箱江海联运业务的首选港区。小洋山北侧可通过围垦形成13平方公里土地，水深条件在-10米以上的岸线近4公里，目前由浙江国企实施的一期围垦项目海堤堤身部分已完工，部分围填区块已成陆。大洋山可围垦土地20平方公里，能形成最大水深为-18米的岸线约12公里，可停靠1.8万TEU以上型船，年吞吐能力在2500万TEU以上。近年来上海洋山深水港长江内支线江海联运中转量的快速增长，更为浙沪合作开发洋山港区提供了强劲的市场需求动力。

浙沪先期开发建设合作基础良好。上海洋山深水港自2005年开港运营以来，集装箱吞吐量逐年递增，2011年以后一直占整个上海港集装箱吞吐量的40%以上，2015年更是实现了吞吐量1536.96万TEU，占整个上海港集装箱吞吐量的42.1%，成为上海国际航运中心核心港区。在新形势新背景下，浙沪两地如能再度开展精诚合作，联手开发建设小洋山北侧及大洋山，必将使舟山江海联运服务中心更快更好地发挥作用。

洋山深水港码头结构亟需完善。上海洋山深水港作为水水中转比例近半的中转港区，大型深水泊位都是5～7万吨级及以上的，并未建设布局专用于内支线江海联运船舶挂靠的3～5千吨级小型泊位，这就导致大量进出长江（包括穿梭巴士）的中小型支线船舶只能在大型深水泊位上作业，“深水浅用”，影响了大型深水泊位的使用效能，“小船让大船、内贸船让外贸船”，导致内支线船舶待泊时间过长，无法及时装卸货物。因此，建设江海联运内支线泊位是发挥上海洋山深水港综合功能的迫切之需，不仅有助于完善洋山港现有码头功能布局，还将大幅提高长江中下游集装箱江海联运的运输效率。

不利因素

多式联运集疏运体系衔接不畅。洋山港区在陆路集疏运体系方面，当前仅靠东海大桥与大陆连接，仍未构建直接联通大陆的公铁多式联运网络，东海大桥超负荷运行问题日益凸显；在水路集疏运体系方面，虽有适合大型集装箱船靠泊的深水岸线资源，但毕竟属于风浪较大的二类海区，江船无法直接挂靠洋山港区，而海船进江又受成本、水深及桥高限制，不适合在长江航行。目前，长江水道经洋山港区中转的集装箱，一般都要在上海外高桥港或江苏太仓港等长江下游港口中转，由长江穿梭巴士运达或运离洋山港，然后再送达目的地港，不仅增加运输环节和成本，而且还降低了运输效率，一定程度上削弱了洋山港吸引长江地区货源的竞争力。

港区合作开发受到体制制约。洋山港区在行政区划上属于浙江省，但其核心区域——洋山深水港的开发、经营、港航和口岸管理主体却是上海市。洋山港区下步要重点开发的小洋山北侧区域，浙沪两地在合作开发模式和管理运营机制上尚未达成共识，尤其是内支线码头工程建设方案和开发投资主体等也未明确，导致工程报告编制及项目前期申报等工作难以推进，小洋山北侧集装箱内支线码头工程建设进展缓慢。最近，浙江海港集团与上海同盛集团虽有合作开发建设小洋山北侧内支线码头初步意向，但双方在合作的模式、机制等操作性问题尚需进一步深化对接。

横沙深水港规划产生竞争压力。为有效应对土地资源、深水岸线资源匮乏及国际集装箱船舶大型化发展的趋势，上海已对横沙深水港区规划方案进行多次论证。崇明岛东南侧的横沙区域北靠北港10米规划航道，南贴长江口北漕深水航道，西接“长江黄金水道”，东临10～20 米深水区域，可围垦形成约480平方公里土地，近100公里深水岸线，是集“区位、江海直转、超深航道、深水泊位”等众多优势资源于一身的理想港区。如若横沙建港，长江货物便能在上海与长江沿线各目的地城市之间实现真正意义的江海直达，届时洋山港区与长江沿线港口的江海联运合作优势将会大减。

合作开发的对策建议

明确战略定位，提升合作开发层次

浙沪两地要根据洋山区域各个区块的基础条件，实施近中远三个阶段的深层次合作，近期以开发建设小洋山北侧区域为主，中远期以开发建设大洋山区域为主。当前，应将合作重点放在小洋山北侧的综合开发上，并视开发进程与推进需求，适时向国家有关部委申请将上海洋山保税港区、上海自贸试验区扩展至相关的区域。要尽快启动对大洋山開发建设的前期研究和论证工作，科学谋划大洋山港口岸线的布局定位，加快编制大洋山港区开发建设规划，做好重大港航项目的储备，尽快实施大洋山西侧促淤工程，促成与小洋山南北联动、发展，优化江海联运的基础条件。

探索实施“四位一体”模式

大力推进浙沪新一轮战略合作，探索建立洋山江海联运建设指挥部，可以浙江海港集团和上港集团为出资主体，联合组建洋山江海联运投资与经营公司，公司归洋山江海联运建设指挥部管理，按照分期合作的进程取得投资与经营所涉及的土地、岸线、海域等资产所有权、处置权。浙江海港集团与上港集团可采取交叉持股形式开展合作，上港集团可向浙江海港集团转让部分股权，以此换取参与宁波舟山港股权合作及由浙江海港集团主导开发的铁矿石码头体系投资建设，也可将上港集团现有铁矿石业务纳入浙江海港集团业务体系中，增强对长三角、长江沿线等地区铁矿石的配置能力。依托洋山江海联运建设指挥部平台，探索实施项目投资、港区管理、经营运作、口岸监管“四位一体”模式，提高行政管理效率和市场化经营水平，加快建设舟山江海联运服务中心。

合力争取支持，共享优惠政策红利

要充分利用建设舟山江海联运服务中心建设这一重大机遇，促成浙沪两地有关部门之间更紧密的合作，在此基础上，由两地共同向国家有关部委争取政策扶助与工作支持。既要争取将小洋山北侧建港规划纳入上海港和宁波舟山港总体发展规划，又要在涉及洋山港区的跨海大桥、码头泊位、航道疏浚、锚地整治、防浪堤坝、口岸联检、信息系统等基础设施建设上，尤其要在完善洋山港区供应和服务体系、吸引大型企业或机构到洋山注册投资、加快发展现代高端航运服务业上，合力向国家有关部委争取资金支持和政策扶助。同时，要争取小洋山北侧区域部分功能区享受上海自贸试验区或类似上海自贸试验区港航优惠政策，吸引集聚江海联运物流机构、船代企业及相关港航企业落户。

优化江海直达，推进区域协同发展

积极优化现有集装箱江海联运格局，根据长江各航段、航道、桥梁等航行条件，研发高效、便捷、安全的适合长江中下游港口至洋山港区以及舟山港的江海直达标准船型，尽快出台推动江海联运标准船型发展的配套扶持政策，设置专门的江海直达航区，制定分工合理、分段衔接、配置标准的船舶技术和海事规范以及江海联运业务等制度，共同打造“海进江”、“江出海”物流大通道。积极借力上海的“长江战略”，通过建立江海联运港口、江海联运船队等联盟，全力拓展洋山港区集装箱江海联运业务量，鼓励吸引社会资本参与舟山江海联运服务中心建设，加快形成市场体系统一开放、基础设施共建共享、航运管理统筹有序的区域协调发展新机制，全面推进舟山群岛新区与长三角、长江经济带的深度合作。

建设枢纽节点，打造江海联运网络

研究规划江海联运航线网络，注重用港口枢纽节点支撑整个航线网络，大力推进深水港口码头开发建设，全力打造“海进江”和“江出海”港口枢纽节点，激活江海联运这条“发展线”、“开放线”、“合作线”。依托小洋山现有基础条件，谋划建设若干个2万吨级以下集装箱江海联运内支线专用泊位，可集中布局在小洋山北侧-12米深水岸线区域，促进江海联运船舶（江海直达船和穿梭巴士）靠泊装卸更加便利化。强化江海联运集聚效应，提升洋山港区在长江经济带集装箱江海联运中的枢纽地位，进而助推舟山江海联运服务中心大宗散货联运片区和现代航运服务集聚区建设，编织形成一张支撑国际国内航线、衔接各大枢纽节点的江海联运辐射网络。

提升配套功能，构建现代服务体系

洋山港区要在原有港口综合配套服务基础上，围绕着船、货、船员等要素，进一步提升服务功能，适时开展海事金融、海事法律、航运劳务、国际海员培训等高端现代服务业。一方面，在小洋山北侧区域打造江海联运综合服务集聚区，引导涉港涉海类现代服务业向区内集群化发展，最终形成特色鲜明、配套完善的江海联运服务体系；另一方面，加快构建小洋山南北两港区一体的口岸通关便利化管理模式，推进洋山港区与长江经济带各大河港、海港的口岸服务监管“一体化”建设，切实优化口岸通关环境，逐步完善长江经济带“一次申报、一次查验、一次放行”的大通关服务，让江海联运航运物流不断“活起来”、“快起来”。（作者单位：浙江舟山群岛新区发展研究院）