民族社区信息治理理论与应用研究

张庆来　苏云

摘 要：信息对于公共治理来说是重要的基础与支撑，信息治理正在引起公共管理与信息管理学者的关注。文章在分析社区信息治理理论基础上，分析了民族社区信息治理的主体、内容和方式等方面内容。之后，通过采用问卷调查方法与访谈方法调研获得的兰州华林山穆斯林社区信息治理的结果，应用所构建的民族社区信息治理进行分析，提出了民族社区信息治理的发展对策。

关键词：信息治理；少数民族社区；穆斯林社区

中图分类号： G203 文献标识码： A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2016124

Abstract Information is the foundation of public governance， so information governance has drawn attention of scholars from public management and information management field. Based on the analysis of community information governance theory， the paper explores the subjects， contents and patterns of minority community information governance. Then， the paper applies the framework of minority community information governance to analyze the results of information governance in Muslim community of Hualin Mountain in Lanzhou obtained from the investigation by means of questionnaire approach and interview approach， and propose the development countermeasure of information governance in minority community.

Key words information governance； minority community； Muslim community

1 引言

1887年，德国社会学家F·腾尼斯首次将“社区”一词用于社会学研究，其认为社区是一种由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系密切、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体[1]。随着城镇化和城市改造的推进，少数民族社区数量正在增多，社区范围也在不断扩大，在城市管理中的影响力也在逐渐增加，研究少数民族社区信息治理对于实现社区有效管理具有实际意义。少数民族社区是指社区居民中少数民族占较大比重，社区活动与居民生活以少数民族风俗习惯为主导的社区。民族社区信息治理主要是对此类社区居民提供相关的信息服务。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益[2]。2004年，Donaldson和Walker创造性地提出了信息治理（Information Governance，IG）的概念。信息治理涉及到建立环境和机会、规则和决策权，以评价、创建、搜集、分析、传递、存储、运用和控制信息，以解答“我们需要什么信息、如何运用这些信息、谁负责”等问题[3]；Fernando等认为，数据捕获与生产的策略、过程，以及信息的访问与使用，是治理的重要内容，他们提出了信息治理框架，涉及了人、策略、信息、技术四个方面[4]。

信息治理作为信息管理與公共管理的交叉领域，具有较高研究价值，但迄今为止，社区层面的信息治理研究较少。同时，我国是一个多民族国家，不同民族、不同社区的信息治理也在主体、技术、内容等方面存在着差异，而一个合理、科学的社区信息治理将对社区内的多民族融合、社区稳定具有重要作用。因此，探索构建一个能够较为全面、准确的民族社区信息治理理论框架，不但具有理论研究意义，也具有实践意义。本文先分析社区与民族社区的信息治理相关理论，随后应用该理论分析了兰州华林山穆斯林社区的信息治理现状，进而提出该社区信息治理的发展策略，意图在这一学科交叉领域进行理论创新，并结合少数民族社区的具体调查情况，一方面验证了所构建体系的科学性，另一方面为民族社区信息治理提出了治理策略，以期能为我国民族社区的信息治理提供借鉴与参考。

2 文献回顾

国外对信息治理、ICT治理、数据治理等领域研究较多，国内学者也已开始关注这一领域，但多集中于会计信息治理与互联网信息治理，对社区信息治理的研究较少。如宋华分析了阿里巴巴智慧供应链中的信息治理问题，提出了信息治理需要解决的四个问题，包括如何建立起有效的信息源和信息结构，如何保障信息的可靠、安全和运用，如何实现信息的持续与全生命周期管理，如何实现信息获取、处理的代价或成本可控[5]；谢晓专[6]对虚拟网络社区的信息治理进行了研究，提出了信息治理的内容、理论与治理框架，认为在虚拟社区信息治理框架应包括治理主体、治理对象、治理内容与治理手段。国外研究成果中，Sana和Salem[7]在讨论信息治理概念的基础上，提出了信息治理框架，该框架为四条四块结构，四条包括组织策略与战略、法律法规、信息安全与信息质量，四块包括组织与业务、体系结构、通信与变更管理、方法与工具；Alistair Donaldson和Phil Walker[8]提出了英国国家医疗服务体系（National Health Service，NHS）的信息治理框架，由标准、仲裁、保证与规则构成；周春雷和王涵墨[9]从用户及媒体从业者、政府、技术平台三个角度提出了新媒体环境下的信息治理框架； 霍明等[10]通过对农村社区信息化的建设过程，提出了通过优化网络组织结构、增强网络社会资本、网络资源优化配置和提升网络整体效率四条路径有效促进农村社区协同治理网络的完善，并从转变建设方式、加大人才引进、重视居民需求、做好顶层设计和提升信息共享五个方面提出改善我国农村社区信息化建设过程； 郑杭生和黄家亮[11]提出了信息化、网络化时代的来临导致的“双刃剑”效应问题，并针对这一问题提出了信息化管理与网络化治理，社会管理与社区治理机制的科学化并重之法。

3 信息治理与民族社区信息治理

3.1 信息治理理论

依据Kooper将信息治理主体划分为发送者、接收者和治理管理者，需要处理好信息源、接收者以及信息治理者之间的均衡关系，这样一组三角关系构成了信息治理最基本的单元[12]。本文借鉴上述理论，将信息治理的分为信息治理主体、技术、内容、模式。Kooper将信息治理主体分为信息生产者、信息使用者、信息加工者与信息监管者四类。在信息治理过程中，这四类主体对信息给予生产、加工、使用、监管；信息治理技术主要用于管理和处理信息所采用的各种技术的总称。通常使用计算机科学和通信技术设计、开发、安装和实施得信息系统及应用软件也被称为信息治理技术，如传感技术、计算机与智能技术、通信技术和控制技术等；信息治理的内容主要是对分散在不同载体上的信息进行收集、评价、选择、组织、存贮，使之有序化，成为方便利用的形式；对用户及信息需求进行研究，以便向使用者提供有价值的信息；信息治理模式通常是在信息治理过程中采用的标准，如层级式、多方协作式等。

3.2 社区信息治理的理论框架

根据信息治理的理论，社区信息治理可分为信息治理的主体、技术、内容、模式四个方面。

（1）社区信息治理的主体。社区信息治理主体主要包括政府部门、社区组织、团体、社区居民、商业机构等。这些主体之间因为相互依赖而形成相互合作的关系，并形成一个信息自治网络。社区信息治理的主体通过多方参与合作，才能协同治理好社区信息。其中，以居民委员会为代表的政府部门是社区信息治理的主要主体，其接受街道办事处的领导，行使基层管理职能。社区层面也有行使管理职能的基层机构，如社区卫生服务站、社区计生服务站、劳动保障服务站等；社区组织或团体是社区信息治理主体的补充部分。如物业管理公司、保洁公司、家政服务公司等社区组织及老年协会、残疾人协会、计划生育协会等团体，以及读书、摄影、舞蹈等群众组织，它们也有履行社区信息治理的义务，以实现社区内信息的有序流通；社区居民作为信息接收和治理的主体之一，其获取信息的渠道多种多样，获取的信息内容复杂多变，提升信息素养、判别意识、信息来源等都可以提升信息治理的方式；商业机构是处于社区中的从事经济活动的机构，商业机构主要是通过向社区内居民发布本机构的商业信息，如企业产品推广、企业品牌宣传等。

（2）社区信息治理的技术管控。随着信息化、网络化的发展和新兴技术的不断涌现，社区居民获取信息的渠道和方法也随之变得多种多样，如传统的告知栏、布告栏服务方式，这种方式主要是针对社区居住人员，还可以通过就计算机通信技术，如通信技术、自媒体技术、网络技术、互联网技术，社区可以很好地使用这类技术对信息进行管控。但由于社区民众的层次不同，信息接受方式不一，目前一般社区信息治理技术还是采用传统与现代技术相结合的方式进行传播。

（3）社区信息治理的内容。社区信息治理的重要内容是对信息资源与服务的治理，社区中存在三类主要的信息资源与服务，即公共服务类、商业服务类、小区生活类，其中：公共服务类的信息资源与服务主要包括各级行政机构发布的信息资源与提供的信息服务；小区生活类的信息资源与服务主要包括物业、电、气等通知信息，小区生活类的信息资源与服务在生活中不可或缺，但并不是治理重点；商业服务类的信息资源与服务主要包括各种渠道获取的电子商务、经济信息、生活服务等方面的信息与服务。

（4）社區信息治理模式。根据Kooiman提出了信息治理的四种模式，即层次治理、自我治理、协同治理[13]及混合治理模式[14]。而社区信息治理就是多主体协同治理，其社区特征具有明显的层次性，所以可以借用Kooiman的混合治理模式对社区进行信息治理。

第一层是跨机构。跨机构层级是指超越社区层面的各类组织机构，包括各级政府与街道委员会、民族宗教事务委员会、行业协会等。跨机构层次的主体一般提供的是信息资源与服务方面的法规、制度与规则等。

第二层是组织机构。组织机构层级主要是社区内行使信息治理权力的主体，常见的有居民委员会、业主委员会、清真寺管理委员会等。社区内还有一些其他类型的组织机构，主要是非政府组织如教育性组织、志愿服务性组织等。组织机构的作用就是把信息治理规则应用至本机构，制定本机构细化规则，监督规则的实施。

第三层是公众群体。公众群体没有固定的组织形式，是依据某种规则或以某个共同点联系起来一个小群体，也可以称为圈子，如家族、朋友圈、生意圈等。

第四层是个体。作为最基本的单元，社区内的各种活动都可以分解到个体层面。每个个体独立自主地完成信息行为。公众群体与个体只能应用信息规则。

3.3 民族社区信息治理

民族社区往往都是多民族共同聚居在一起，一些人口较少的民族在社区内常常属于弱势地位，信息获取失衡，这就在同一社区内少数居民间形成信息鸿沟，这对社区信息治理就显得较为不利。这就需要建立一套完整合理的信息治理机制，完善民族社区内部信息传播网络，引导社区居民宣传提高社区居民的信息治理意识。因而民族社区的信息治理有别于一般的社区信息，并主要体现在主体、内容、模式等方面。

（1）民族社区信息治理主体。民族社区信息治理不同于普通社区，其主体除了政府组织、社区组织、社区居民外，还有一个重要的主体就是该类社区存在的宗教团体。在民族社区中，宗教团体可以组织社区宗教活动，办理社区宗教教务，从宗教团体方面可以对居民进行信息的传播和服务。如清真寺、寺庙、基督教堂、天主教堂等都是非常重要的社区信息治理主体。他们对社区信息治理起到一定的影响作用；（2）民族社区信息治理内容。民族社区信息治理内容不仅包括公共服务类、商业服务类、小区生活类等方面，还应考虑少数民族的宗教团体对信息治理的内容，对于民族社区来讲，宗教服务类主要是通过宗教团体提供，宗教团体有助于匡正社区居民人心，确立正确的伦理道德，乃至于发动社区居民反省、调整舆论风潮等积极作用。宗教团体主要通过宗教仪式、宗教知识讲座、宗教活动、教义等形式向教民传播信息；（3）民族社区信息治理技术。民族社区在信息治理方面目前主要采用信息布告栏、宗教组织和网络技术并行的方式。信息布告栏可以发布信息，并可以对发布的信息进行筛选，宗教组织通过教内活动对信息内容控制，而网络技术主要通过计算机和通信技术手段对社区发布的信息进行过滤和清理；（4）民族社区信息治理模式。民族社区信息治理由于多主体的存在，必须多主体协同治理，其社区特征具有明显的层次性，所以可以借用Kooiman的混合治理模式对民族社区进行信息治理。而民族社区（如穆斯林社区）信息治理就是多主体协同治理，其社区特征具有明显的层次性，所以可以借用Kooiman的混合治理模式对社区进行信息治理。①创建多方主体共同协作信息治理机制。在少数民族社区中，政府机构、宗教机构、商业机构、社团组织等共存，而且他们是信息治理的重要参与者，这就需要加强社区主体信息治理意识，提升社区少数民族居民的信息治理参与意识，各主体要相互沟通、共同协作完成信息治理任务，实现社区共建与和谐稳定；②人际网络与信息网络互补机制。人际网络能够实现人与人之间信息的顺畅交流，民族社区信息治理主体可以识别人际网络的关键节点与舆论领袖，从而提高信息治理效率；而构建信息发布网络，实现人机之间的信息交互。在互联网和移动互联网技术高度发达的今天，一键转发就可以实现信息在不同信息平台间流转。社区要高度重视内部的信息网络建设，对重点的信息平台和主要版块进行监控，实现舆论引导；③信息整序机制。民族社区信息治理中的信息整序工作包括微观整序和宏观整序两个层次。信息在流动过程中，首先完成微观整序，之后再进行宏观整序，规则依次强化，实现信息有序受控流动。宏观与微观的边界就是社区，社区内部各主体协同完成信息整序即为微观整序，信息越过社区边界后，继续受控整序即为宏观整序。微观整序完成了自我治理与社区内的协同治理任务，宏观整序实现了层次治理与社区外的协同治理任务。

4 少数民族社区信息治理调查分析

4.1 情况调查

本文选取的研究对象是华林山穆斯林社区。其社区居民是围绕兰州市华林山清真寺聚居，以回族为主体，东乡族、保安族和撒拉族为辅的一个穆斯林社区[15]。华林山穆斯林社区及周边清真寺数量较多，主要有华林山太平沟清真寺等20余个。本文采用调查问卷与深度访谈的方法，对华林山穆斯林社区的居民进行了调查。共发放问卷200份，回收182份，有效问卷168份。其中，男性居民110人，占总人数65.48%，女性居民58人，占34.52%；19-60岁的人员120人，占总人数71.43%，高中以下学历人员143人，占85.12%，穆斯林人口135人，占80.36%。此次调查访谈宗教人员、居委会管理人员、小区居民、商业机构人员共22人。

4.2 调查结果

4.2.1 主体

本次调查中识别出来的信息治理主体有：社区居民委员会、清真寺寺管会、阿訇、民间组织、社区居民、商业机构等。其中，社区居民委员会、清真寺寺管会、阿訇、小区物业公司、社区卫生服务站作为社区治理主体在信息治理方面具有较大的影响作用；而民间组织、商业机构作为非政府机构其在信息治理方面没有那么大的影响力。

本次调查的结果分析后识别出的跨机构主要实体有：（1）兰州市民族宗教事务委员会、七里河区民族宗教局、华林坪街道和西园街道；（2）社区中信息治理的主要组织机构包括各清真寺、华林山社区居民委员会、华林坪社区居民委员会；参与信息治理的其他机构主要是教育性质的组织机构，包括兰州市穆斯林文化教育促进会、兰州市穆斯林农民工子弟学校等；志愿服务性质的组织机构有兰州市穆斯林婚姻介绍所、周妈妈婚介所、兰州市艾米丽穆斯林旅行社、兰州伊光穆斯林养老院等；（3）社区居民中存在的公众群体主要包括妇女经学班、儿童经学班、老年舞蹈班、花儿会等；最后是华林山穆斯林社区的个体，即居住在该社区的居民。根据调查问卷结果，信息需求中约75%的信息来自于社区内部的信息生产者。社区内部产生的信息资源与服务中，80.95%被社区内部所使用，这一结果证实了社区的高度信息自治。

4.2.2 技术

调查得知，华林山穆斯林社区在信息治理技术方面，居民主要通过访问社区外的各类型网站、论坛、APP、手机等获取信息资源。该社区除了一些政府发布公开信息网页外，没有针对社区居民工作、生活等建立专门的论坛，社区也没有发布社区内部专门信息的APP。

4.2.3 内容

通過访谈得知，华林山穆斯林社区内的信息治理内容分为：（1）公共服务类的信息资源与服务主要有劳动就业、社会保障、社会救助、计生、住房保障、综合治理和安全管理、城市管理和卫生、统计调查数据等，其主要由基层管理机构提供；（2）宗教服务类包括宗教仪式、伊斯兰知识讲座、地方知识与教育教学。宗教仪式主要包括礼拜（聚礼、会礼）、朝勤、尔麦里等。伊斯兰知识讲座是阿訇就古兰经、教门知识、伊斯兰文化等方面举办的知识讲座，普及伊斯兰知识，增加文化凝聚力。在信仰伊斯兰教的居民心中，以清真寺为代表的地方性知识是传统文化的象征，通过宗教活动得以传承。教育教学是很多清真寺面向儿童和妇女开设的宗教类课程；（3）商业服务类包括华林山穆斯林社区范围内存在的各种商业服务，包括饮食、服装、五金、家电、交通等，社区生活类的信息资源通过传统方式、网络方式、移动方式等发布；（4）小区生活类信息资源与服务包含小区物业公司的各种通知公告，以及提供的各种水电气、停车、绿化等信息。

4.2.4 模式

华林山穆斯林社区已经初步建立多主体合作信息治理模式，政府方面的信息资源与服务主要由居民委员会提供，宗教方面的信息资源与服务主要由各清真寺提供，商业与小区生活方面的信息资源与服务主要由各类企业提供。但各主体间协作较少，协作机制也不灵活，虽然做到了各负其责，但与协同治理还有较大的距离；其次，在人际网络与信息网络方面，社区内的人际网络已经存在并能够高效运转，据统计该社区居民获取的信息资源与服务中，60.11%来自于人际网络，而非信息平台。作为基层自治组织，政府各垂直业务系统在这两个法定社区都已经建立起来，如社会保障、社区服务、社区卫生等，但这两个社区还没有建立起非行政性的、面向社区居民服务的各类信息平台；最后，该社区信息自治功能良好，居民所获取信息资源与服务的86.31%均可在本社区内部得到，社区机构与居民使用来自外部信息源的信息资源与服务比例较低。同时，社区内部的信息微观整序功能较弱，原因是社区内部几乎没有专门的信息加工者，都是由信息生产者直接发布信息。此外，信息监督者也没有足够的资源与能力对辖区内的信息生产者、加工者做出监管。社区外部的信息宏观整序功能良好。信息在从上级部门或其他机构流向社区时，往往都是正式的公文、规章制度，经过严格的审查。即使是外部的商业类信息资源，也往往采用正式的通知公告等进行。这种情况的出现也证实了信息传播的范围越大，受到的制约规则越多，规则的强度也越高，信息整序由微观到宏观层层增强。

4.3 调查分析

综上可以发现：（1）该社区民族宗教特征突出，宗教服务类信息资源与服务比重较高，对居民生活影响较大；（2）在社区信息治理中，清真寺寺管会、社区居民委员会、小区物业公司居于信息优势地位，是信息治理的核心主体；（3）社区居民更倾向于使用公益性信息资源与服务，虽然希望得到高质量的资源与服务，但不愿意付出更多费用；（4）社区居民认为政府应该为信息安全负责；（5）社区的经济发展水平一般来说相对落后。如社区信息化水平低、居民平均教育水平低、信息意识与信息观念落后于一般城市社区；（6）各主体间协作较少，协作机制也不灵活；（7）居民主要通过访问社区外的各类型网站、论坛、APP等获取信息资源。由于这些平台不是面向本社区居民服务的，因而针对性不强。

7 民族社区信息治理的策略

（1）以居民委员会为主体，构建多主体协同信息治理机制。在少数民族社区中，宗教机构与团体组织往往起着非常重要的作用，社区居民在生活中遇到问题，无论是宗教性问题、政务性问题还是综合性问题，他们都会积极的向宗教人士寻求帮助和解释。因此，社区中的信息治理主体要加强协作，协同完成信息治理任务，居民委员会、小区物业等机构要与宗教机构、宗教团体等共同进行信息治理。

（2）完善信息治理结构。少数民族社区信息治理结构中的每一层级，都需要按照信息职责完成自己的治理任务。这样信息流动由下至上受到层层管控，制约规则越来越强，最终实现信息的合理有序流动。这就需要信息监管者进行有效地监督，切实发挥治理作用。

（3）重视信息安全，合理治理公益类与商业类信息资源。信息资源与服务的安全性至关重要，要对信息资源与用户分级分类管理，确保信息不泄露，防止未授权用户获取相关信息资源。社区中虽然目前公益类信息资源与服务占据主要比重，但商业性信息资源与服务未来的比重将会逐渐提升。社区信息治理主体需要对这两类信息资源与服务采取不同的治理方式，公益性信息资源与服务的治理重点放在信息生产者，而商业性信息资源与服务的治理重点放在信息加工者。

（4）信息监管者合理制定规程，引导舆论导向。在社区层面应强化信息监管者角色的作用，对各类信息资源与服务尤其是与宗教有关的项目加强监管。在社区信息治理过程中，需要对宗教服务类信息资源与服务加强监管，通过合理制定规程，引导舆论导向，将信息资源与服务限定在宗教范畴之内。

（5）合理配置社区内外信息资源。信息治理主体应积极建设社区内信息资源，并合理引导社区外信息资源向社区内部流动，从供给侧完善信息资源配置，在社区内部建立信息服务网站、论坛、微博、微信群、社区APP等，便于及时的为社区居民提供全面、完整的信息。

少数民族社区的信息治理是一个新兴的交叉研究领域，值得引起公共管理与信息管理学者的关注。社区信息治理框架的提出，是信息治理的理论探讨，这需要更多的研究者和實践者补充和完善，其对于信息治理学科分支的拓展与深化具有积极意义。

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作者简介：张庆来（1972-），男，兰州大学管理学院副教授，研究方向：信息系统与信息治理；苏云（1963-），男，兰州大学管理学院副教授，研究方向：政府信息公开与公共价值。