社会组织嵌入基层社区公共服务供给路径探究<br/>——以上海市L街道为例

社会组织嵌入基层社区公共服务供给路径探究
——以上海市L街道为例

2017-04-17李杰

中共乐山市委党校学报 2017年2期

关键词：公共服务供给居民

李杰

（中共上海市委党校公共管理教研部，上海 200233）

社会组织嵌入基层社区公共服务供给路径探究
——以上海市L街道为例

李杰

（中共上海市委党校公共管理教研部，上海 200233）

社会组织在社区公共服务供给上有着巨大的发展空间，可以满足公众服务需求多元化，但目前许多社会组织却没有在社区服务中起到应有的作用，社区没有能力和条件去选择社会组织参与社区公共服务供给，社会组织也无法单方嵌入到社区公共服务供给的场域中来。社会组织可以发挥寻找、整合、利用各类资源的优势，运用其特有的专业理念、专业方法、专业能力，为优化基层社会服务提供有益补充。

社会组织；公共服务；社会组织清单

一、问题的提出

随着社会经济的发展，政治文明的进步，城市社区居民对公共服务的需求越来越多元化，对服务产品质量的要求也越来越高，面对如此多元化的服务需求，以居委会主导的单一公共服务供给模式已经无法满足大众的需求。城市居委会在居民公共服务中往往是起着主要的作用，居委会常常需要整合各种资源，以满足居民需求。然而，居委会的自治性质以及人员结构决定了它本身的局限性，它并不能够很好调动居民或者满足居民所有的需求。事实证明单一的供给主体模式不符合市场化体制下的运作逻辑。

本文分析的社会组织嵌入基层社区组织公共服务供给模式，一定意义上和国家宏观层面的政府购买社会服务有契合之处，但也有很大的区别。政府购买服务是我国实行市场经济以来，政府部门将具有市场性的公共物品通过外包、资助、合同等方式转交给市场主体生产，最后公众供给，这是多主体参与公共服务供给的模式。本文基于上海市L街道的调研，主要探寻的是在该街道社区居民需求导向下，社会组织怎样有效地参与到公共服务供给中来。据调研观察所得，社区居民对公共服务的需求主要集中在文体活动、文化服务等方面。但是，社会组织在市场逐渐完善的今天，怎样才能更好地扩大自己的服务面，使其得到更好的发展，社会组织以什么样的方式嵌入基层公共服务供给是本文致力研究的主题。

二、公共服务供给和项目制运作逻辑的耦合性

项目制是我国实行分税制改革、农业税取消以来，国家为了促进地方经济社会发展，以项目经费补给的形式向地方转移支付的一种方式。公共服务项目化是政府组织和社会组织合作供给公共服务的方式，政府通过制定规则，提供资金也即发包，社会组织根据政府所制定的规则以及要求的项目类型进行“抓包”，实现社会组织供给公共服务为目的的一种机制，也是国家对基层进行行政资源控制的一种手段。“政府通过项目制向社会组织购买社会服务，并不是制度设计的结果，而是政府运行的耦合”。随着项目制在基层社会的推动发展，也越来越显现出自身的优势，项目制的推行对我国的经济发展具有重大意义，也是国家探索基层有效治理的一种重要机制。“因此，项目制不单指某种项目的运行过程，也非单指项目管理的各类制度，而更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。项目制不仅是一种体制，也是一种能够使体制积极运转起来的机制；同时，它更是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略。”也是国家政策导向和政策倾斜的指向标，是最初国家政策源流模式的抓手。

周雪光教授从一种“控制权”视角去分析项目制“在委托方—承包方间的配置组合为线索，提出一个分析框架，用以分析解读项目制的不同形式、条件和博弈过程”。除了与承包商或者社会组织的非对称性博弈以外，“项目制有意将自身塑造成为一种新双轨制的增量部分，通过财政上的转移支付，将民生性的公共事业尽可能辐射到广泛的社会领域之中，通过强化国家再分配体制来凸显政府在维护社会公平上的合法职能”。实际上项目制在农村得到了更为典型的发展，特别是乡镇企业的迅速发展明显得益于项目制的推行和耦合。有学者认为，“税费改革之后，原来依靠村民集资实现的公共品供给形式，被国家通过项目形式所取代，国家承担了越来越多的供给任务。”我国新农村建设之所以发展如此之快，成效如此明显，也是项目制运作助推的结果。

（一）委托代理理论下的政府发包

公共服务供给是政府最基本的职能。20世纪80年代以来，公共服务民营化和私有化已经在很多西方发达国家和发展中国家得到发展和取得良好的效果。我国是一个幅员辽阔的发展中国家，公共服务供给机制并没有特别完善和值得推广的模式，且地域差异性较大。税费改革以来，政府唯一可以对基层进行公共服务供给的方式就是转移支付，因此项目制应运而生。项目制实际上是委托代理理论在政治领域和治理领域的一种更好的体现，从政治领域来说，国家尽力对与人类生存权相关的领域进行“去商品化”，让全体人民分享市场运作的成果，让社会各阶层分担市场运作的成本，从而把市场重新嵌入社会伦理关系之中。项目制重视产品分配的公平化合理化，项目资金作为公共财政的一部分，在资金使用和效果发挥上，要保证公平性、公开性和普惠性。项目资金的合理公平使用，需要有一个良好的政治秩序，需要“打破传统科层制的束缚，依靠政治动员增加治理的灵活性，使组织或个人权威得以跨级跨界绕过既定规则设计而产生影响力”。从治理领域来看，“项目制基层实践中的治理逻辑是指在基层，项目具体实施的一系列方法和手段以及这些方法和手段得以产生并发挥作用的内在机制”。国家的出发点是公共服务供给公平化、合理化，项目制除了从资源配置层面实现国家公共服务有效供给，还从治理层面实现国家基层治理能力现代化。

项目制运行的理论基础是经济学意义上的委托代理理论，委托代理理论实际上是“处理一种特定委托代理的社会关系，委托方与代理方实现资源的交换。原则上是代理方参与资源生产配置但是不涉及参与产品的利益分配”，委托代理理论的中心任务是在信息不对称的前提下，“在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人按委托人的目标行动”。街道社区购买社会组织提供的公共服务，实际上没有政府购买市场私营化服务那么复杂的信息不对称现象存在，相对而言，社会组织的性质决定了与政府组织之间并不是“零和博弈”状态，而是合作共生的机理。

政府发包和传统的行政发包是有区别的。传统的行政发包制是指“政府内部上下级之间的发包关系，行政发包制呈现以下两个基本特点：第一，委托人（发包方）拥有正式权威（如人事控制权、监察权、指导权和审批权）和剩余控制权（如不受约束的否决权和干预权），这反映了行政组织内部上下级之间的权力分配，而非纯粹外包制下发包人和承包人平等的契约关系；第二，具体的执行权和决策权交给了承包方，更重要的是承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权。所以，传统的行政发包制是一种行政上下级之间的分权，而本文所要论述的政府发包是“政府购买服务”或者说是“政府外包”的一种，是新公共管理以来市场化运作的结果，政府将服务项目以打包的形式整合在一起，再以竞标的形式在市场上招标，最后选择成本最低、供给质量最高的一方作为代理人生产政府所需要的产品。

社区居民需求多元化的今天，政府已经不能完全满足其需要，政府购买服务已经成为一种国家治理过程中的常态化状态，社会组织想要参与社区公共服务供给，在直接进入社区存在困难的情况下，通过街道“发包”，社会组织“抓包”是一种很好的准入机制，街道可以借鉴行政发包制的做法，将那些具有公共服务性质、政府不能供给的公共服务项目化，通过项目化的形式承包给社会组织，由社会组织根据居民需求供给公共物品。

（二）社会组织抓包

社会组织抓包是其进入社区公共服务的一种途径。所谓社会组织抓包就是指在研究居民需求的基础上，根据街道社区的“发包”，社会组织根据自身的优势和专业分析，决定承接街道所发出的服务项目。一个完整良好的抓包首先应该是政府相关部门对参与“竞标”的社会组织和市场主体有一个精确的评估，通过设置一定的评估指标，在达到相关指标，并且成本最低的那一方可作为代理者。

人和的思想融入到与竞争对手的关系中，对手不是一直处于与自己对立的位置，有时候对手恰好是能保证企业常青的动力。

社会组织抓包成功不代表整个交易过程结束，期间还需要政府相关部门对其生产服务进行监督，最后对其进行评估，衡量是否与预期的目标相吻合。根据交易成本理论来看，委托方和代理方常常是信息不对称的，“即在委托代理关系中，委托人并不能直接观察到代理人的努力工作程度，即使能够观察到，也不可能被第三方证实；而代理人自己却很清楚付出的努力水平。但委托代理理论认为代理结果是与代理人努力水平直接相关的，且具有可观察性和可证实性。由于委托人无法知道代理人的努力水平，代理人便可能利用自己拥有的信息优势，谋取自身效用最大化，从而可能产生代理问题。”代理主体掌握着市场的最新信息，而且代理者可以完美规避委托方的监督，享受很大的自由裁量权，去实现符合自己利益最大化的目标。委托者想要控制代理者的行为，使其按照自己所设定规则运作，在签订合同的时候应该约定代理方及时公开信息和财政状况，并且定期向委托者报告相关进度。

三、公共服务供给侧——社会组织清单模式

（一）供给侧的定义

“供给侧结构性改革旨在调整经济结构，使资源要素实现最优配置，使经济增长提质增效。供给侧结构性改革最终必须落到结构改革上，与需求侧管理具有较大的不同。”本文在借鉴上述概念的基础上，提出了公共服务供给侧是指为了更好地满足公众需求，实现资源合理有效配置，这里探讨社区公共服务的供给方，也即社会组织。作为公共服务供给侧之一的社会组织想要嵌入到社区，必须实现自身的专业化和提供高质量的服务产品。并且要不断进行产业优化，调研社区居民每一年的需求变化，迎合公众需求，这样在社区这个生活氛围浓厚的场域中才能立于不败之地，真正嵌入到社区中去，达到共赢的状态。

（二）社会组织的定义和清单模式

社会组织的出现一定程度上是政府职能转变的结果。通过项目制的形式，政府组织购买社会服务，使得社会组织逐渐在公共服务供给领域蓬勃发展起来，主要有三条政策合流而成，第一，政府职能转变，最后定位于服务型政府建设；第二，政府购买社会服务，最终定位于政府向社会组织购买社会服务；第三，项目制的治国模式及其应用于政府购买社会服务领域。在人们的视野里，社会组织可大致分为两类：一类是在民政部门登记的所谓合法“社会组织”，又分为社会团体、民办非企业、基金会等；另一类则更多被称为草根组织（grassroots，NGO），它们大部分没有在政府部门登记，数量日益增长但难以统计。本文指的社会组织是第一类，在民政部门登记过的社会组织。

社会组织是社会共治的重要主体，是社会服务的重要提供者。随着社会经济的发展，居民生活水平的提高，原来计划经济体制下政府或居委会那种通过单方安排（或自上而下）的公共服务供给模式已经无法满足居民多样化、个性化的需要。社会组织可以发挥寻找、整合、利用各类资源的优势，运用其特有的专业理念、专业方法、专业能力，为优化基层社会服务提供有益补充。市场化催生的社会组织在社区有着很大的发展空间，社会组织专业化水平和多元化服务类型恰好契合社区居民需求。

街道制定社会组织清单。社会组织种类繁多，总体来说服务类型的社会组织分布较多，街道可以利用自身的专业优势，对社会组织按服务类型进行分类，比如属于文化服务类的归到一起，属于旅游服务类的归到一起等等。分类后的社会组织按照一定的顺序排列在一份清单上，再派发到所在社区居委会，居委会根据所在小区居民的需求去联系社会组织。那么，什么样的社会组织才能被列入社会组织清单呢？

第一，社会组织应该在民政部门注册。只有合法的社会组织才能参与社区公共服务供给，因为合法的社会组织更能保证公共服务质量，并且利于政府部门对其进行监督，以及相应的事后追责。当然，随着社会经济和政治文明的发展，社会主义市场经济体制的不断完善，社会组织体系运作良好的时候，可以对不在民政部门进行注册，而通过登报、媒体等公开成立的社会组织也适当给予公共服务供给准入，但是政府部门要负责建立一套完善的准入制度，以保证其在的法律法规下运行。

第二，社会组织运作机制良好。运作机制良好主要体现在组织架构和组织制度上。组织社会学里提到的新制度主义认为，制度可以一定程度上限制或者决定人的行为模式，社会组织的运作可以依附于指定一套良好的组织制度和组织规则，只有拥有一套正式制度规范的社会组织才能保证供给公共服务的质量。

第三，专业化水平高的社会组织。衡量一个社会组织专业化水平的指标主要有人才的专业化、管理标准化、服务精细化等。人才是第一资源，社会组织的专业化首先人才就得专业化。因此，社会组织人员招录的过程中，人事部门应该把握好人员进入关，争取招录高素质、专业化的人才；管理标准化主要是体现在流程再造方面，所谓流程再造就是打破原有的科层制，实现全面质量管理模式，实现扁平化管理，充分发挥整个组织人员的职能，最优化工作人员的分工，实现社会组织良性发展；服务精细化就是在以居民需求为导向的基础上，提供差异化服务，最大限度满足居民需求。

第四，良好的信用机制。推进社会组织信用体系建设，建立“黑名单”，将信用等级与政府扶持政策挂钩，营造守信受益、失信惩戒的社会环境。坚持“先建后评，以评促建，评建结合”，重在建设的评估指导思想，加强社会组织规范化建设，不断提高社会组织的透明度和公信力。可以说，良好的信用机制是一张“通行牌”。

四、公共服务需求侧——购买社会组织服务

街道购买社会组织服务，这样社会组织可以承接政府转移出来的基层社会服务项目，为政府加快职能转变，从“大包大揽”走向“有限政府”提供积极支持。街道可以通过招投标的形式，将社区的公共服务打包，以项目化的形式交给那些有资历的社会组织提供，从而满足做社区居民对公共服务多样化的需求。从现实来看，社会组织与社区之间是一种合作共生的关系，整个社区都需要社会组织的进入来调动居民参与社区事务的积极性。

（一）以居民需求导向为目标，嵌入社会组织服务供给

居民需求导向就是站在居民需要的视角，把居民的需求作为街道或社会组织引入的目标，真正为居民谋利益。居民需求导向前身是新公共管理的“顾客导向”，所谓顾客导向是指“政府应把服务对象视为顾客，向企业学习，在行政决策、行政执行、行政监察中奉行‘以民为本，以客为尊’的服务理念，树立公务员的责任心、爱民情、效能感、亲和力”。20世纪70年代以来，社会组织在我国得到很好的发展，相对于政府和市场来说，社会组织总体上是非营利性的第三方组织，主要从事社会服务类的项目，但是服务种类繁多，而且市场运作机制不完善，因此街道在引入社会组织以前应该对其进行评估，并且把握社会组织的服务项目，针对社区居民需求去购买社会组织服务。

（二）以街道指导，居委会等多方参与主体协商购买社会组织服务

城市居委会是自治性群众组织，没有政府那样一套完整的、专业的运作机制。街道作为区政府的派出机构，有自身运转的机制，而且具有专业化水平。街道在和居委会进行协商以后，了解社区居民需求，可以根据居委会所提出的要求和居民的反映引入社会组织参与社区公共服务供给。

（三）社会组织与居民之间的沟通对话机制

当前，许多社会组织与居民、居委会之间缺乏良好的沟通协商机制，也没有建立良好的信任关系。在中国文化中，信任是人们在社会交往发生可疑时而形成的中间地带，可细分为放心关系和信任关系及无信任关系。信任属于社会资本中最重要的部分，但是对于信任的定义却没有统一的概念，包括很多社会学家（科尔曼为代表）和政治学家（福山为代表）都提到过社会资本中的信任。居民与社会组织之间可以通过合作的方式建立长期的信任关系，当然，这里的信任并不是凭空而言的，需要建立一定的机制来约束双方，在双方都不违反所约定的规制前提下，可以长期保持信任关系，并且满足对方的需求。

我国已经实行社会主义市场经济体制，但是市场体制并没有完善到足以建立良好运行的市场机制。大部分社区居民脑海中还有计划经济体制下的思维，对于公共服务供给主体只会想到政府部门，对其他供给主体并不信任。社会组织发展得不完善也是原因之一。倘若建立一套完善的责任机制和良好的沟通对话机制，社会组织就可以更好地参与社区公共服务供给，实现良好的社区服务。目前在深圳有一种新的社区服务方式，就是政府购买社会组织服务，建立“社区服务中心”，也叫“家庭综合服务中心”。这一机构是在街道的指导下，社区组织通过抓包的方式，参与到社区服务中去的。主要提供老年人、青年人和儿童需要的一些服务，以一种“政府出资购买、社会组织承办、全程跟踪评估”的运作模式，为社区居民提供公共服务。

随着社会组织发展专业化，社会组织直接对接社区，建设成为专业的社区社会组织。社区社会组织是指由社会组织或个人在社区（镇、街道）范围内单独或联合举办的、以社区居民为主要成员或服务对象、在社区范围内开展活动的、满足社区居民多样化需求的民间自发组织。如果社会组织朝着社区社会组织的方向发展，满足条件的居民可以通过招聘的方式进入社会组织工作，将更有利于社会组织进入社区参与公共服务供给。

五、结语

社会组织嵌入到社区公共服务供给的路径有多种可选择项，比如政府通过项目制的方式购买社会组织服务，通过清单模式给社区开“菜单”，社会组织可以主动和居委会等群众性组织沟通，然后居委会向街道申请购买社会组织服务的资金。社会组织参与社区公共服务供给是不断优化公共服务供给结构，合理利用资源，最佳满足公众需求的路径之一。社区居民对社会组织是充满期待的，只要条件成熟，社会组织进入社区是一种必然趋势。政府购买社会组织服务，主要有以下几点好处：一是改变效率低下的现象，提高公众诉求满意度。政府提供公共服务与社会组织提供公共服务有根本性的区别，政府提供时效率比较低，对公众的反应比较慢。而社会组织本身就生活在社区居民中，有较高的社会信任度，专业性强，能够快速回应居民需求，提高居民对公共服务的满意度。二是转变政府职能，提升社会组织能力。街道作为区政府的派出机构，通过对社会组织考评，以项目化的形式准予社会组织参与公共服务供给，打破政府一家独大，单一化的形式，真正满足居民多元化需求，不仅可以重塑政府的信任，还可以还原居委会一个自治性组织真正的面貌。

之所以强调项目制的形式转移给社会组织，是处于项目制本身的优势而言的。“民生政治”与“服务型政府”决定了国家必须提供有效而多样的社会服务，同时，项目制购买服务必须降低政府交易成本。实现上述两个目的尤其是降低交易成本，客观上有多种备选的运作机制，如市场化、竞争性、规模优势（组织联盟）。考察政府向社会组织购买社会服务时的“选择性”，就可以推断项目制社会组织治理的权力意图与治理效果。市场化、竞争性、规模优势有利于培育良好的市场机制，实现建立服务型政府的目标。

通过给社区列一个社会组织清单模式是将社会组织提供公共服务“推向”基层社区的一种“创新”方式。由于基层社区缺乏专业判断能力，政府部门或街道有专业技术和能力去评估社会组织，通过“发包”的方式，能够符合“抓包”要求的社会组织必然会脱颖而出，这样政府部门可以通过第三方评估机构去评价社会组织的服务水平。根据服务类型和服务水平列出一个清单，送到居委会组织，居委会组织通过召开社区议事会的形式协商具体需要哪些类型的公共服务，再反馈到街道或着直接联系社会组织。居委会可以动用公用基金或者请求街道给予资助的方式去购买社会组织服务，满足社区居民的需求，从而实现社区的良好自治。

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