“总统行政令” 缘何引发美国司法混战

马琼

美国华盛顿州西区联邦地方法院法官詹姆斯·罗巴特2月3日在西雅图作出裁决，在全美范围内暂停执行特朗普入境限令。随后，美国国土安全部将入境规则恢复到特朗普签署行政令前的状态。美国司法部随即上诉，要求紧急停止“罗巴特裁决”。

此后，位于旧金山的美国联邦第九巡回上诉法院先后在2月5日和9日作出两次裁决，维持暂停执行总统行政令。特朗普随即表示：“我们（最高法院）法庭见。”

2月13日，罗巴特又作出新的裁决：将推进此前做出的“暂停执行入境限令”在联邦法院层面的司法程序，且这一做法不会影响联邦上诉法院的司法程序。这项裁决让案件变得更加扑朔迷离。

特朗普的总统行政令为何会引发美国司法大战，这场混战又将何去何从？美国法律政治学者、美国联邦最高法院出庭律师张军提供了他的看法。

美国的总统行政令是什么？涵盖哪些内容？

所谓总统行政令，是美国总统签署的宣布政府政策的文件，在很大程度上与联邦法律有相同效力。美国宪法赋予总统签署行政令的权力。

美国是三权分立的国家，因此，总统行政令并不能涵盖其他两个权力当局，比如说国会和法院系统。能立即执行总统行政令的，是总统治下的行政当局，比如联邦行政机构里的所有部门。

比如说移民法，原则上是通过国会制定的法律，总统本人并没有权力改变法律本身。但是移民法和美国宪法都赋予总统比较大的权力，在执行移民法方面，总统有较大的灵活性。所以才有了最近闹得沸沸扬扬的入境限令。

同时，总统、行政当局在起诉方面有很大的裁量权。起诉方如司法部和检察部门是在总统治下，所以总统可以要求它们行使一些可以灵活掌握的权力。

美国总统的行政令有哪些局限性？受到哪些制约？

总统行政令毕竟不是法律，所以颁布容易，终止也容易。

比如说奥巴马在任的后期，因为在推动国会的很多立法上屡屡遇阻，所以他就通过一些行政命令来施政。但当他离开白宫，新总统上任后，他的很多行政命令随即被终止。

而且，行政令的效力也无法跟法律相提并论，比如说立法部门通过了税法，那执法部门，也就是行政当局就不得不执行，但是可以在执行的力度上有一些裁量权。当然，行政令更不能影响到美国司法当局在审判等方面的权力。

美国的立法及司法机构如何才能推翻总统的行政令？

比如说立法当局对美国总统的某一个行政令不满，立法当局当然可以通过立法的形式对其进行推翻。如果说总统的行政令跟美国国会通过的法律是完全相悖的，那就应该依据立法当局的法律来办事。

司法系统，也就是法院，基本上就是通过诉讼的方式来规范和调整行政当局和立法当局的权力，也包括调整美国联邦政府和地方政府间权力的边界。

比如最近的这场司法大战，就是一个最典型的例子。因为总统颁布了一个入境限令，华盛顿州以及明尼苏达州的检察长认为这个限令潜在地影响了自己州民的利益，他们便把总统的行政令告到法院。

对此，联邦第九巡回上诉法院是维持了原审判决。也就是说，法院认为总统要暂时中止执行入境限令，直到最终针对总统的入境限令是否违反宪法作出实质性的判决。

美国总统如果执意要执行某项行政命令，他会怎么做？

比如说，在奥巴马任期内，奥巴马通过他的个人能力和影响力强烈地游说当时的国会，通过了《患者保护与平价医疗法案》（简称“平价医疗法案”）这个法案也就成为了美国的法律。因此，特朗普上台以后，如果他要推翻奥巴马的这一法案，尤其是其中“奥巴马医改”重点推行的强制条款，他就必须通过国会重新设立一个法律来推翻原有法律。

总统并不能以行政令的方式来推翻已有法律。特朗普上台以后推动的一些行政令虽然给人的印象是要推翻奥巴马的“平价医疗法案”，但实质上，他很难推翻。

特朗普总统行政令的效力可能会这样体现：虽然“平价医疗法案”要求我们严惩那些不买医保的人，但执法权却掌握在行政当局手中，在执法的时候网开一面，也就是对奥式全民医改某种程度的抵制，仅此而已，他并不能推翻原来的法律。

所以，除非有新的立法，那么還是以立法当局目前的法律为准。如果没有新的立法，而美国的法院对这个法律作出违宪判决，那这个法律也就不会生效。

如果出现来回否决的情况，是不是总统行政令就会永久搁浅？

国会要通过某一个法律，原则上是要众议院和参议院对此形成一个统一的版本。这个统一的版本在总统签字后就形成了法律。如果总统不喜欢这个版本，他是有一票否决权的。

但是，总统的一票否决权不是绝对的，一票否决的只能是参众两院简单多数产生的法律，也就是二分之一以上议席的议员同意产生的法律。但如果参众两院是三分之二多数通过总统否决的法律，那总统也就无权再否决了。

这是总统和国会两者之间的制衡和平衡。假设这两者之间实现了平衡，普通老百姓依然可以把这个法律告上美国的联邦法院。联邦法院如果判定这个法律是违宪的，那么这个法律还是有可能会被推翻。如果这个官司最终打到了最高法院，最高法院依旧认为这个法律违宪，那这个法律最终就不能得到执行。

此次入境限令案件最终结果会有哪几种可能？

目前来看，有这样几种可能：

第一，特朗普可以要求司法部把第九巡回上诉法院的决定上诉到联邦最高法院。联邦最高法院的决定如果是有利于特朗普的，那还是得执行这个入境限令，反过来就不能执行。

第二，特朗普的司法部可以要求第九巡回上诉法院由11名法官来投票，而不是3名，也就是说可以要求更多的法官来投票。如果11名法官的决定推翻了3名法官的决定，那入境限令还可以执行，反过来就不能执行。

但我认为这个几率比较小，因为大家都想尽快地得到结果，所以上诉到最高法院的可能性最大。

第三，特朗普也有可能放弃上诉到最高法院，而是重新回到华盛顿的联邦地区法院，针对原告对他是否违宪的问题彻底地把官司打清楚。如果联邦地区法院最后判定他违宪，我觉得他还是会上诉到第九巡回上诉法院，最后也有可能打到最高法院。如果联邦地区法院说他违宪，而且双方都不再上诉，那特朗普的行政令就不能推行了。

第四，发布一个新的总统令，调整此前总统令中有争议的部分。

此次入境限令案得出最终判决结果，需要多长时间？

通常来说，一个案子从一审一直打到最高法院至少需要两三年。不过在发生宪政危机的情况下，案子有可能得到快速处理，美国历史上也有不少这类情况。

比如，在此前小布什和戈尔的“选票风波”中，就是考虑到不能长期让美国没有总统，上诉法院实际上是在几周内就受理了这个案子。

目前这个情况符合这一标准。如果不能尽快解决，一个国家的施政，还有联邦政府与地方政府之间的权力划分都会出现危机，所以我觉得此案比较快速地提交最高法院的可能性是很大的。