如何克服垃圾焚烧发电邻避效应

文 徐海云

如何克服垃圾焚烧发电邻避效应

文 徐海云

各地生活垃圾焚烧厂邻避运动的发生原因虽有不同，但归结起来可以总结为三个方面，即利益失衡、舆论误导、信任危机。

垃圾焚烧发电邻避运动回顾

生活垃圾处理设施，也被称为“厌恶型”设施，也就是大家都不愿意将这类设施建在自家附近，英文简称NIMBY（not in my back yard），即“邻避”。近十年来，国内生活垃圾焚烧发电厂建设不断遇到抗议也就是邻避，甚至有人总结为“一闹就停”现象。

内地生活垃圾焚烧发电厂建设遭遇邻避首先从北京开始。2007年6月12日，因民众抗议，原国家环保总局公布关于北京海淀区六里屯垃圾焚烧发电项目的行政复议决定，事实上要求该项目停建，这拉开了内地垃圾焚烧邻避运动的序幕。比较典型的有：2009年2月，南京市五千多居民联名反对建设南京天井洼垃圾焚烧项目，并有市民将江苏省环保厅告上法庭；2009年5月，深圳数百居民聚集工地反对建设白鸽湖垃圾焚烧项目；2009年8月，北京市再次发生群体性抗争活动，反对建设阿苏卫垃圾焚烧发电厂；2009年10月，江苏吴江发生万人街头抗议活动，使得将近建成的生活垃圾焚烧发电厂被迫停止；高潮是2009年年底，广州市发生大规模群体性抗议活动，广州番禺生活垃圾焚烧发电厂被迫停建。受这些抗议事件的影响，2011年4月19日，国务院批转住建部等16个部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知（国发[2011]9号），再次明确发展生活垃圾焚烧处理项目的必要性。但是，国内生活垃圾焚烧发电厂邻避运动并没有停歇，反而愈演愈烈。标志性事件是2014年5月，杭州市发生反对杭州九峰垃圾焚烧发电厂大规模抗议事件，出现封堵道路、打砸车辆、围攻殴打执法管理人员，有多人不同程度受伤，数辆警车和社会车辆被掀翻。据2014年5月12日杭州市公安局公告，该抗议事件中有53名犯罪嫌疑人被依法刑拘，并对7名网上散布谣言违法人员作出行政拘留处罚。

2015年以后，反对垃圾焚烧厂建设的邻避效应依然存在。在2016年4月到10月，国内公开报道就有10多起垃圾焚烧厂抗议事件。为此，2016年11月，住建部、国家发改委、国土部和环保部联合发布《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》，再次强调生活垃圾焚烧厂建设的必要性。

生活垃圾处理方式有两种，即填埋处理和焚烧处理，填埋处理一方面持续占有土地，另一方面难以控制水体和大气污染，此外，填埋场选址更难。不建生活垃圾焚烧厂，很多城市就面临“垃圾围城”的威胁，因此，建设现代化生活垃圾焚烧厂已经成为刚需。尽管生活垃圾焚烧厂邻避运动愈演愈烈，生活垃圾焚烧厂建设面临“一闹就停”的窘境，实际上，几乎没有垃圾焚烧厂项目建设能够真正停下来，要么继续建设，要么换址重建。例如，北京市阿苏卫生活垃圾焚烧发电厂、杭州九峰生活垃圾焚烧发电厂等在抗议过后继续原地建设；北京海淀区六里屯垃圾焚烧发电项目，广州市番禺生活垃圾焚烧发电厂、南京市江北生活垃圾焚烧发电厂、江苏吴江生活垃圾焚烧发电厂、石家庄齐力垃圾焚烧发电厂等在抗议过后换址再建或重建。

光大环保能源（宁波）有限公司垃圾焚烧焚烧发电厂区全貌

邻避原因分析

各地生活垃圾焚烧厂邻避运动的发生原因虽有不同，但归结起来可以总结为三个方面，即利益失衡、舆论误导、信任危机。

关于利益失衡。土地升值以及房地产升值预期是反对建设垃圾焚烧厂的最大动力源。一些城市填埋场超负荷使用，使得剩余填埋场容量快速下降，也使得部分人对填埋场封场产生非分预期，并成为反对建设现代化垃圾焚烧厂的内在动力。挤走垃圾场，使自己附近的房产实现超预期升值是不言自明的。例如，笔者曾在一次与反对建设六里屯垃圾焚烧厂居民代表对话中告诉居民代表，建设垃圾焚烧厂替代现有的垃圾填埋处理，将很快消除填埋场臭气对周围环境的影响，结果该居民代表直接干脆回答愿意闻这个臭味，但坚决反对建设垃圾焚烧厂。据2014年6月20日凤凰网报道，李嘉诚旗下长实集团在广州的豪宅屋苑御湖名邸第1期已交付，但业主得知2.5公里外将兴建生活垃圾焚烧发电厂，当日便有几十人来港到长江中心抗议，要求长实取消交易。

反对垃圾焚烧厂建设的公开理由一般不提“房地产”，而是环境安全、危害健康。因此，垃圾焚烧厂的环境危害特别是二噁英的影响成为垃圾焚烧厂的核心话题。

一段时间，对于垃圾焚烧的歪曲报道不胜枚举。请看这样的标题：“广州垃圾焚烧炉爆炸四人受伤 现场现蘑菇云”。一个普通的锅炉水管爆裂事故，竟然描绘成出现“蘑菇云”。澳门焚化中心为何“被远离居民区”？2009年12月19日，有关报道为“澳门焚化中心日吞1700吨垃圾远离居民区”。

一些反对垃圾焚烧的不实言论经传播，影响巨大。例如，2013年元旦前，某市要建垃圾焚烧发电厂，笔者应邀踏勘厂址时，有居民们看到后迅速围拢起来，他们激动地诉说着，誓死不同意在附近建垃圾焚烧发电厂。有村民说，如果要在这里建设垃圾焚烧发电厂，他会第一个不要命去阻挡！他们说，你们难道没看报道，多少癌症，多少推诿，多么可怕！居民群情激动，现场围堵3个多小时才在当地村领导劝说下才散去。村民们是认真的，他们认真看了电视台的节目，没有理由不反对，谁不珍惜自己的生命呢！如果生命受到威胁，奋起反抗，理所当然。

当然舆论的误导不是垃圾焚烧邻避运动的决定性因素，决定性因素是信任危机。民众不相信政府，不相信政府能够管理好生活垃圾焚烧厂。2015年7月在河北廊坊市与反对垃圾焚烧发电厂居民代表电话会上，一位老人现场给主席台上的领导跪下，表示反对垃圾焚烧发电厂运行，同时情绪激动地说，主席台上坐的没一个是好人。在民众与政府如此对立的情况下，沟通往往无效，游行、抗议等激烈手段也随之出现，政府为稳定需要常常不得不暂停项目以平息事态。

通过生态环境建设、基础设施建设等措施提高垃圾焚烧厂所在地区的环境质量、生活水平，至少要使附近居民及厂址所在地区不能感到吃亏。

如何克服邻避？

正确宣传引导

互联网时代，负面甚至是虚假信息并不能屏蔽，传播快，影响大，在这样的时代背景下，如何正确宣传生活垃圾焚烧处理需要全社会共同努力。

那不勒斯是意大利南部坎帕尼亚大区首府，自2007年12月21日以来，由于垃圾场空间不足，垃圾处理人员就停止运送垃圾。无奈之下，居民只好把垃圾堆在路上。堆积如山的垃圾不仅污染了环境，还阻塞交通，给当地居民生活造成了严重影响。为缓解垃圾危机，意大利军队用推土机将学校附近街道上的垃圾聚集到一块，统一处理。负责那不勒斯市的垃圾管理公司首席执行官，在总结那次垃圾危机的教训时说，现代社会，媒体在健康问题和环境问题上，可以很大程度控制公众的恐惧心理，尤其是有关于垃圾场选址及垃圾焚烧厂的建设。在那不勒斯地区，一些政治和文化团体在关于建造垃圾填埋场和垃圾焚烧厂方面散布恶意言论，创造一种可以有不产生其他问题的垃圾处理方法的幻想。在我看来，“零垃圾”并不是垃圾管理目标，设想一些垃圾现在或将来无缘无故的消失是不现实的。

有些人为了反对垃圾焚烧，散布“不分类不能焚烧、混合垃圾不能焚烧”等言论，这些看似正确，但实际上这个问题并不存在。由于我国通常将生活垃圾中可回收的物品一般称为“废品”，而将其余俗称为垃圾，其中被称为垃圾的由城市环卫部门负责处理，而废品的收运和处理由其他部门负责。从材料回收角度分析，我国生活垃圾回收利用水平高于发达国家；我国生活垃圾焚烧厂进厂垃圾平均含氯量低于发达国家。实际上，国内外生活垃圾焚烧处理厂处理的都是混合垃圾，如果是单一种类的垃圾送到焚烧厂，还需要混合（又称配伍），以便保证入炉热值的稳定。

例如，垃圾焚烧产生二噁英问题就需要科学、专业的宣传。现代化垃圾焚烧过程总体上是污染物削减过程。大部分垃圾被运往焚烧厂时，二噁英含量就已达每千克50纳克。现代化的生活垃圾焚烧厂锅炉出口烟气二噁英浓度为0.5～10 ng TEQ/ Nm3，相当于3-60 ng TEQ/ kg 垃圾；因此，通常情况下高温焚烧是削减二噁英的（来源：2005年8月欧盟公布的欧洲污染综合防治局的研究报告）。二噁英是致癌污染物，不能只定性渲染，而不定量分析。例如，日常消费的鸡蛋、牛奶、鱼肉、大闸蟹等都含有二噁英，但显然不能讲这些食物是有毒的。目前生活垃圾焚烧厂达标排放的烟气中二噁英含量是0.1纳克（10亿分之一克）以下，比这些食物中二恶英浓度还低，甚至低一个数量级。国内外运行的生活垃圾焚烧厂已经有2000多座，发达国家生活垃圾焚烧厂已有100多年运行历史，至今并没有垃圾焚烧厂排放二噁英导致周围居民癌症增加等健康影响的案例。在欧洲许多城市，生活垃圾焚烧厂就在市区，垃圾焚烧厂余热与城市集中供热管网连接，为城市供热系统提供廉价的可持续热源。例如，在法国巴黎、意大利布雷西亚、丹麦哥本哈根、瑞典马尔默，垃圾焚烧厂供热量占城市供热量的50%以上。

反对垃圾焚烧厂建设的公开理由一般不提“房地产”，而是环境安全、危害健康。因此，垃圾焚烧厂的环境危害特别是二噁英的影响成为垃圾焚烧厂的核心话题。

真正关切利益

一方面垃圾处理焚烧厂用地要提前规划并公示，另一方面要用法律保障垃圾处理设施用地不能随意改变。垃圾处理设施不是公园，对环境多少都有影响，如交通的影响、臭味的影响、心理的影响，特别对房地产的无形影响，这是显而易见的。但垃圾处理设施又是一个城市必需的，没有一个城市可以离开垃圾处理设施。利用现有垃圾填埋场地建设现代化的焚烧发电厂，将现有的填埋处理改为焚烧处理，污染显著减少，无论对周围环境改善还是周围居民的健康都是十分有益的，这样的做法应该得到有关方面政策的支持。达标的生活垃圾焚烧厂对周围环境以及健康并无影响，因此，所谓补偿并不成立，也没有可操作性。可以通过生态环境建设、基础设施建设等措施提高垃圾焚烧厂所在地区的环境质量、生活水平，至少要使得生活垃圾焚烧厂附近居民以及厂址所在地区不能感到吃亏。

重构信任机制

重构信任，需要坚定信心。坚定信心不是一句空话，只有首先有关部门各级领导要从心底里树立信心，才能做好群众工作。如果有关部门的领导不了解现代化垃圾焚烧，对垃圾焚烧还心存疑虑，就无法做群众工作。例如，笔者在一次会议上与某地领导交谈发现，他并不认可生活垃圾焚烧处理，他掌握该省垃圾焚烧厂运行状况，该省的垃圾焚烧发电厂实际运行中烟气排放并不达标，但他并不知道该省垃圾焚烧发电厂烟气不能达标排放的原因是技术工艺路线问题。其次，重构信任，需要选择正确的技术工艺，有经验、讲信誉、有社会责任感的企业投资运营，并把生活垃圾焚烧厂的监管落到实处。

生活垃圾焚烧厂运行的监管是当前社会诟病多、民众担忧的热点话题。2016年7月，民间环保组织芜湖生态中心、自然之友在北京联合发布《231座生活垃圾焚烧厂信息公开与污染物排放报告》，该报告的主要结论有：生活垃圾焚烧厂纳入国家重点监控企业不足总数的 40%，数据公开少；全国垃圾焚烧厂污染物排放普遍存在超标行为。随后一些地方环保部门的检查也间接印证了生活垃圾焚烧厂监管问题。如，2016年9月，云南省环保厅通报称，云南省运行的生活垃圾焚烧发电企业全部存在违法问题（共7家），2016年11月，黑龙江省环保厅通报称，黑龙江省所有已经投入生产或试生产的垃圾焚烧企业（共4家）均被查出问题。一个省的垃圾焚烧厂全部有问题，也说明常态化的监管欠缺。不少地区生活垃圾焚烧厂的监管并没有落到实处，环保部门监管有名无实，住建部门监管有责无力。尽管从职能分工上看，环保部门负责生活垃圾焚烧厂监管，但由于具体到地方城市，往往认为住建部门也是代表政府的监管部门。此外，监管经费没有列入预算，环保部门主要考核二氧化硫、COD指标，而生活垃圾焚烧厂的二氧化硫、COD又不是主要污染物，因此，全国许多城市的生活垃圾焚烧厂，环保部门并没有介入日常排放监管。住建部门的监管主要通过驻厂代表来进行监管，由于缺少技术设备、经费，靠肉眼是很难看出问题的，此外，住建部门主要关心的焚烧垃圾量，达标排放并不是关注焦点。

重构信任，需要坚强领导，一把手亲自抓。当前垃圾焚烧发电厂出现“邻避”现象最主要的原因是信任危机。现代化垃圾焚烧处理已经被国际上公认为具有环境友好、气候友好的特征，它可以实现最大程度回收利用即热量利用、炉渣回收、炉渣中金属回收等；最小程度的排放；此外，还是实实在在的分布式能源。因此，一旦信任建立，不信东风唤不回。

（作者系中国城市建设研究院有限公司总工程师）