我国一般工业固体废物的环境管理

文 陈瑛 郭琳琳

我国一般工业固体废物的环境管理

文 陈瑛 郭琳琳

近年来，我国大力推动环境治理和淘汰落后产能，单位工业增加值的工业固体废物的产生强度呈现减弱趋势。

总体情况

我国工业活动强度世界第一，工业固体废物产生量居高不下，与工业增加值始终保持正相关关系。“十二五”以来年产生量超过30亿吨，人均产生量和总量分别达到日本的3倍和30倍。近年来，我国大力推动环境治理和淘汰落后产能，单位工业增加值的工业固体废物的产生强度呈现减弱趋势，由2004年的1.85吨/万元降低到2014年的1.4吨/万元。

环境调查数据显示，工业固体废物产生强度远高于水、气污染物排放强度。2014年我国单位国土面积产生工业固体废物343吨/平方公里，是大气污染物排放总和的57倍。每年约有四到五成新产生的工业固体废物不能综合利用，总量超过16亿吨。国土资源部数据显示，全国包括废石在内的工业固体废物堆存量约600亿吨，而行业协会和相关专家估算，累计堆存量可能高达700亿～800亿吨，已经对广泛区域的大气、水和土壤环境质量产生不可忽视的影响，环境安全隐患突出。

我国一般工业固体废物具有突出的集中特征。一是类别集中，尾矿、煤矸石、粉煤灰、冶炼渣、炉渣、脱硫石膏等6大类一般工业固体废物产生量超过总量的80%；二是产生源集中，煤炭、钢铁、有色金属相关工业活动对产生量贡献率超过70%，而且约超过六成的一般工业固体废物来源于传统企业；三是产生区域集中，主要集中于大中型资源城市，2014年全国244个大中城市一般工业固体废物产生量排名前10的城市中有9个属于资源型城市。

不同区域的固体废物产生强度与经济发展水平表现出反比关系。东部地区单位GDP一般工业固体废物产生强度大约是全国平均水平的一半，西部地区约是全国平均水平的1.5倍，是东部地区的3倍。

我国固体废物环境管理借鉴了发达国家管理经验，初步建立了覆盖源头减量、资源化利用、无害化处置的工业固体废物管理法律框架。

管理制度体系不断发展

基本构建“减量化、资源化、无害化”法律框架

我国固体废物环境管理借鉴了发达国家管理经验，确定了“减量化、资源化、无害化”的法律原则。其中，源头减量的工作主要基于《清洁生产促进法》（2002年），资源化主要基于《循环经济促进法》（2008年），无害化主要基于《固体污染环境防治法》（1995年，以下简称《固体法》），初步建立了覆盖源头减量、资源化利用、无害化处置的工业固体废物管理法律框架。

《固体法》中规定了“企业事业单位应当合理选择和利用原材料、能源和其他资源，采用先进的生产工艺和设备，减少工业固体废物产生量，降低工业固体废物的危害性”，以及“企业事业单位应当根据经济、技术条件对其产生的工业固体废物加以利用；对暂时不利用或者不能利用的，必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定建设贮存设施、场所，安全分类存放，或者采取无害化处置措施”。在法律责任规定方面，《固体法》明确了“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则”，确立了产生者的法律责任。

《清洁生产促进法》从“促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展”的角度提出基本法律要求。《循环经济促进法》为“促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展”提出了生产者责任延伸制等多项制度建设要求。

经济调节措施不断完善

资源税改革促进矿产资源综合利用，减少尾矿等固体废物排放。根据《关于全面推进资源税改革的通知》（财税〔2016〕53号），我国扩大了资源税的征收范围，将原有“按量计征”为主改为“按价计征”为主，实施“浮动税率”，在已有资源税减免优惠的基础上，对通过废物综合利用获取的资源实施地方为主的减免税优惠政策。

各级财政资金积极扶持。“十二五”期间，中央财政设立专项资金支持 “城市矿产基地”、“循环经济试点”、“大宗固体废物综合利用基地”、“矿产资源综合利用示范基地”等试点示范项目，带动了各类资金投入。例如，矿产资源综合利用示范基地建设以来，中央财政资金累计投入148.8亿元，拉动企业投入949.87亿元。

突出问题

法律制度“重末端、轻源头、弱循环”

现行《固体法》对于资源化利用过程污染控制及其产品环境风险控制缺少制度要求，尤其是缺少对产生者主体责任的约束性法律制度要求。《循环经济促进法》和《清洁生产促进法》不是强制法，较多的属于引导、促进的规定，操作性不强。全过程管理缺少抓手，区域产业源头准入缺乏调控，固体废物产生量大的产业布局集中，回收环节是监管盲区，“小、散、乱”情况普遍，导致固体废物流向不明。

新疆南部堆积近50年石棉尾矿“变废为宝”，加工成铁精粉、球团，用于炼钢。 CNSphoto供图

经济调节措施力度不足

一是“排污收费”不能遏制固体废物粗放式产生和无序利用处置。按目前“排放收费”模式设计的环境税制，对“无专用贮存或处置设施和专用贮存或处置设施达不到环境保护标准排放的工业固体废物，征收每吨5～30元的费用。而在实际管理中，产生单位申报倾倒丢弃量的情况几乎没有。二是综合利用财税激励效果不明显。现行管理制度体系中对于工业固体废物可适用的财税优惠政策只有《资源综合利用企业所得税优惠目录》，仅覆盖12类工业固体废物，且对生产原料的使用限制过多，对于已有税收优惠覆盖产品的优惠力度较弱，尤其是对于产生量大的尾矿等退返力度不足。

源头污染控制不足、分类管理不规范

我国对于工业企业固体废物源头分类方面没有强制性的规范要求，也没有建立后续分类资源化的管理技术体系，企业疏于源头分类，各类废物混合贮存，导致部分副产品和可利用废物不得不进入处置设施，增加了后续利用处置难度。

资源化利用风险控制技术规范和产品标准体系不健全

我国在工业固体废物综合利用过程二次污染控制、高价资源有效回收、非金属资源替代以及综合利用产品环境健康风险评估与控制等方面，缺少明确的技术政策和规范标准要求，固体废物利用产品的环境健康风险缺少评估和质量控制要求，消费者对综合利用产品的安全性存在疑虑，相关产品市场接受程度低。

全过程管理缺少抓手，区域产业源头准入缺乏调控，固体废物产生量大的产业布局集中，回收环节是监管盲区，“小、散、乱”情况普遍，导致固体废物流向不明。

对策建议

深化工业固体废物环境战略

以全生命周期理论为指导，建设“资源—废物—资源”的闭合管理系统，促进降低一般工业固体废物产生量和产生强度，充分资源化，确保一般固体废物从产生到处置全过程环境无害化，限制可利用固体废物进入处置设施，遏制工业固体废物对生态环境质量和人体健康风险的持续影响，缓解资源短缺、优化经济发展模式。

补齐法律制度短板，完成基本法律制度制修订

完成《固体法》修订，开展《循环经济促进法》和《清洁生产促进法》修订研究，完善一般工业固体废物法律定义，理顺各部门责权和相关方法律责任；完善重点类别工业固体废物资源化利用、最终处置等技术标准体系；建立重点大宗工业固体废物综合利用环境污染控制标准体系；建立基于环境健康风险评估的工业副产品、综合利用产品质量标准体系。

强化财税政策双向调节

科学设计环境税，限制末端处置总量；建立分类收费机制，提高处置成本，限制可利用废物进入填埋焚烧等最终处置设施，促进降低工业固体废物产生量，鼓励开展资源化利用；扩大资源综合利用税收优惠政策覆盖范围；完善资源税、进出口关税等税收结构，合理利用国外优质资源，降低固体废物产生强度。

完善全生命周期的行政管理措施

严格控制工业固体废物贮存、处置设施建设数量和规模；利用处置难度大的工业固体废物相关行业实施区域“以废定产”政策，根据所在区域工业固体废物利用处置能力，调整产能规模；严格控制可代替的资源开采和消费，对可资源化工业固体废物实施“限制处置”。

（作者单位：环境保护部固体废物与化学品管理技术中心）