自然保护区内矿业权退出面临问题及对策

张 博，利广杰

(1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.北京中环格亿技术咨询有限公司，北京 100012)

管理专论

自然保护区内矿业权退出面临问题及对策

张 博1，利广杰2

(1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.北京中环格亿技术咨询有限公司，北京 100012)

近年来，我国越来越重视生态文明建设，各类自然保护区数量增长明显，相关法律法规明确规定保护区内禁止勘查开采矿产资源，已设置的矿业权应限期退出。但由于多种原因，自然保护区内仍存在矿产资源开发活动，管理机关的处置方式主要为禁止继续投放和限期退出，因此矿业权退出面临着与自然保护区重叠情况不清、分类退出补偿方式未确定和生态恢复治理义务没有履行等方面的问题。需要以多部门联合开展自然保护区内矿产资源开发情况调查工作为基础，从通过规划统筹安排自然保护区内矿业权有序退出、研究完善矿业权退出分类补偿机制、做好矿业权退出后的生态恢复治理等方面入手，逐步解决自然保护区内矿业权退出问题，促进生态环境保护与矿产资源开发协调发展。

自然保护区；矿业权；矿业权退出

党的十八大提出大力推进生态文明建设以来，绿色发展不仅已成为我国进入生态文明发展时代的重要理念，更是成为社会发展进步的实践活动。矿业行业应适应生态文明建设的要求，探索绿色发展之路。然而，我国矿产资源富集区与一些重要的自然生态保护区域有空间上的重叠问题，由于各种原因，目前有部分矿产资源勘查开采活动位于自然保护区内，需要了解具体情况，分析研究自然保护区内矿产开发行为的退出机制，推动生态环境保护与矿产资源开发协调发展。

1 我国自然保护区内矿产资源开发现状

自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍惜濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。近年来，各种类型的自然保护区快速发展(图1)，从2005年到2014年，全国各类自然保护区从2 349 个增加到2 729 个[1]，但保护区的面积确未呈明显的增长趋势，保护区类型主要为森林生态和野生动物保护区，主管部门主要集中在环保和林业等部门。

2016年底环境保护部公布的国家级自然保护区人类活动遥感监测情况中指出在2013～2015年期间，共有297个国家级自然保护区新增(包括范围扩大)人类活动3 780处，新增面积2 339 km2，其中对生态保护影响较大的有采石场104处、工矿用地318处、能源设施335处，特别是核心区和缓冲区新增活动1 466处，其中采石场、工矿用地、能源设施等开发建设活动320处，经实地核查的86处国家级自然保护区存在采石、工矿等违法违规活动580余处[2]。这些自然保护区中，有的核心区和缓冲区有采石、工矿等违法违规问题，有的近两年新增违法违规活动较多，对生态环境影响严重，如内蒙古锡林郭勒草原、河南小秦岭、宁夏贺兰山、广东丹霞山4个国家级自然保护区的生态环境涉及采矿及矿山生态修复等问题(表1)[3]。

图1 2005～2014年我国自然保护区数量和面积变化情况

表1 4个国家级自然保护区内矿产资源开发现状

2 自然保护区内矿产开发的相关规定

目前，我国环保、林业和国土等部门先后出台的《风景名胜区条例》、《国家级公益林管理办法》、《湿地保护管理规定》、《矿产资源法》等文件都对保护区内禁止进行矿产资源勘查开采有明确的规定(表2)。如《矿产资源法》第二十条明确规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家划定的自然保护区、重要风景区、国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源[4]。《自然保护区条例》明确禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动，但法律、行政法规另有规定的除外[5]。

3 自然保护区内矿业权处置的主要方式

目前，国土资源管理部门对于自然保护区内矿业权处置的方式主要有以下几类。

1)与自然保护区重叠的探矿权不予办理转采登记。探矿权与自然保护区重叠的，按照国家法律法规的规定，不予批准划定矿区范围和采矿登记，在自然保护区调整范围或转采探矿权扣除与自然保护区重叠部分后，再对转采探矿权进行处置，在此之前探矿权继续办理保留。

2)与自然保护区重叠的矿区所压覆的资源禁止开采。与自然保护区有部分重叠的矿业权，开采矿体部分位于自然保护区内，为保障自然保护区不受矿山开发影响，审批登记机关提出自然保护区压覆的资源不准进行开采。

3)通过办理采矿权短期延续逐步退出自然保护区。自然保护区内采矿权由于尚有少量资源未采尽，采矿权人在申请延续登记时，提出了退出自然保护区的工作方案，逐步关闭采选设备或进行采选分离，确定的矿山关闭退出日期在环保部门要求的整改期限之前，并已开展全区的矿山环境恢复治理和土地复垦，审批登记机关按照矿山关闭退出的时限办理采矿权的短期延续。

4)征得自然保护区主管部门同意的情况下办理采矿登记。矿业权重叠部分不在自然保护区的核心区和缓冲区，且在自然保护区设立之前矿业权已存在，属于矿权设置先于自然保护区的情况，需征求自然保护区主管部门同意继续开展工作的意见。

此外，2015年环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部等10部委联合发布了《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》，其中除规定自然保护区内禁止开矿、采石等活动，还提出保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权要限期退出。对于自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，规定需分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区[6]。

4 自然保护区内矿业权退出面临的主要问题

1)自然保护区内矿产资源开发利用状况不清。由于自然保护区的范围坐标并未全部公告，部分地区矿业权规划未将全部自然保护区设置为禁止或限制勘查开采区，造成矿业权投放时与自然保护区重叠。目前环保部门通过遥感技术监测国家级自然保护区内人类活动掌握了部分矿产资源开采状况，但对于省级自然保护区、林业、国土等部门负责管理的风景名胜区、地质遗迹等保护区内矿产资源勘查开发情况尚未完全掌握。

2)自然保护区内矿业权的退出方式有待进一步研究。根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，由于政策原因要求退出自然保护区的矿业权应由行政机关依法给予补偿。目前差别化的补偿方式主要是货币补偿和资源置换[7]。但矿业权价值的评估标准和方式、补偿资金的来源、给予补偿的行政机关、资源置换的操作程序等尚待进行深入的研究。

3)自然保护区内要求强制退出的矿业权多数未履行应尽的义务。自然保护区内除存在正在合法合规开展矿产资源开发的矿业权外，还有部分矿山企业在强制关停后，未开展矿山环境恢复治理和土地复垦，造成自然保护区内生态环境恢复进展缓慢。

5 思考与建议

1)多部门联合开展自然保护区内矿产资源开发情况的调查工作。自然保护区内矿产资源开发活动涉及环保、林业、国土等多个部门的监督和管理，环保、林业等部门掌握自然保护区的实际范围，国土部门掌握矿业权具体坐标范围，因此，各部门应信息共享、协同合作，通过遥感、GIS信息系统、实地核查等手段全面调查自然保护区内矿产资源勘查开发及历史遗留矿山等基本情况，以便进一步开展自然保护区内矿业权退出工作。

2)通过规划统筹安排自然保护区内矿业权有序退出。充分运用现有信息技术，全面考虑现有自然保护区、新增自然保护区、已有自然保护区调整计划、相关管理要求编制矿产资源规划。自然保护区设置为禁采区，禁止新设探矿权采矿权，自然保护区内已有矿业权确定退出方案和退出时限：小矿、露天开采的采矿权应最先安排退出；服务年限较长的大型矿山不再办理矿区扩界，并在规划期内完成退出，在有限的开采期限中边开采边进行矿山环境恢复治理和土地复垦；勘查开采期限短期内即将到期的应不再延续，并在开展矿山环境恢复治理和地质资料汇交等工作后进行注销。此外，国土部门在矿业权出让、审批登记时应请自然保护区主管部门协助审核拟新设矿业权是否位于自然保护区范围内，避免因各部门信息不一致造成“违法行政许可行为”[8]。

3)研究完善矿业权退出分类补偿机制。矿业权退出方案的确定应由政府部门主导，通过联席会议各部门及矿业权人共同商讨。目前已明确，要求退出自然保护区的矿业权，矿业权人可依据《中华人民共和国行政许可法》的有关规定提出补偿申请，申请货币补偿的，矿业权人应对矿山剩余资源储量向管理机关进行报备，有关机构对矿业权价值的评估结果应作为补偿标准的依据之一，综合考矿业权人义务履行情况，确定补偿金额。矿业权退出补偿资金应列入政府预算或相关专项资金中。

4)做好矿业权退出后的生态恢复治理。矿业权人作为资源开发者应承担恢复自然保护区生态环境的责任，在退出自然保护区的过程进行生态补偿[9]。对于依法关闭的历史遗留矿山，应由地方政府组织开展矿山地质环境治理恢复和土地复垦，做好采矿权闭坑工作。同时应借鉴退耕还林、宅基地退出复垦的成功经验，制定相关的激励措施，推进矿业权人主动开展生态修复和矿山环境治理，环保、安全、林业等多部门应进行交叉监管。

[1] 环境保护部.2014年环境统计年报[EB/OL].[2016-01-20].http：//zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2014tjnb/201601/t20160120_326695.htm.

[2] 环境保护部.环境保护部通报国家级自然保护区人类活动遥感监测情况[EB/OL].[2016-12-05].http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201612/t20161205_368606.htm.

[3] 国土资源部.5个国家级自然保护区被环保约谈[EB/OL].[2016-01-18].http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/kyxw/201601/t20160118_1395079.htm.

[4] 中华人民共和国国务院.矿产资源法[EB/OL].[2004-06-25].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/kczyflfg/200406/t20040625_570292.htm.

[5] 中华人民共和国国务院.自然保护区条例(国务院令第167号)[EB/OL].[1994-10-09].http：//zfs.mep.gov.cn/fg/xzhg/199410/t19941009_83129.shtml.

[6] 环境保护部，国家发改委等10部委《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》(环发[2015]57号)[EB/OL].[2015-05-08].http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201505/t20150518_301835.htm.

[7] 赵杨.矿业权退出的分类和程序初探[J].国土资源，2016(5)：44-45.

[8] 董延涛，那春光，候华丽，等.自然保护区等禁采区内矿业权处置问题研究[J].矿产保护与利用，2016(2)：9-14.

[9] 时颖.中国油气资源开发生态补偿制度建设与思考[J].中国国土资源经济，2016(12)：9-13.

Problems and countermeasures of mineral right withdrawal in nature reserve

ZHANG Bo1，LI Guangjie2
(1.Chinese Academy of Land & Resource Economics，Beijing 101149，China；2.Beijing Zhong Huan Ge Yi Technology Consulting Co.，Ltd.，Beijing 100012，China)

In recent years，our country pay more attention to the construction of ecological civilization.Nature reserves increased significantly.Relevant laws and regulations clearly stipulate that mining and mineral resources are prohibited in protected areas.Mineral rights which has been set should exit deadline.But because of various reasons，the mineral resources development is still in the nature reserve.Management agencies to deal with the main way to continue to prohibit the release and withdrawal.So there are some problems in the withdrawal of mineral right，that is not clearing the overlap of nature reserve，not determining classification exit compensation and not performing the obligation of ecological restorationetc.It is necessary to carry out joint investigation on the exploitation of mineral resources in the nature reserve.Starting from the planning of the overall arrangements for the orderly withdrawal of mineral rights in the nature reserve，research and improve the classification of mineral rights exit compensation mechanism，do a good job of mineral rights after the ecological restoration of governance.withdrawal of mineral rights in nature reserves will be set step by step，ecological recovery after treatment and other aspects，gradually solve the nature protection area of mineral rights exit problems，that will promote coordinated development of ecological environment protection and exploitation of mineral resources.

nature reserve；mineral right；mineral right withdrawal

2017-01-12

中国地质调查局地质调查计划项目“国土资源开发与保护基础地质支撑计划”子项目“全国矿产资源勘查开采监测与管理技术支撑项目”资助(编号：DD20160091)

张博(1985-)，女，汉族，山东临沂人，硕士研究生，助理研究员，从事矿业权管理方面的研究工作，E-mail：zhangbo851208@tom.com。

利广杰(1983-)，男，汉族，广西钦州人，硕士研究生，工程师，从事环境咨询管理方面的研究工作，E-mail：liguangjie19@qq.com。

F205;F407.1

A

1004-4051(2017)04-0001-03