基本建成法治政府是全面依法治国的关键目标

胡建淼*

基本建成法治政府是全面依法治国的关键目标

胡建淼*

基本建成法治政府无疑是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”这一伟大法治工程的关键目标。从确立“依法治国”的治国理政基本方略，到重点深化为“依法行政”；从确立“法治国家”的建设目标，又重点落实到“法治政府”建设，体现了中国特色社会主义法治道路的规律和逻辑。没有依法行政，就谈不上依法治国；没有法治政府，就谈不上法治国家。依法行政是依法治国的主要内容和具体化体现，法治政府是法治国家的关键目标。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》第一次提出了建成法治政府的具体衡量标准。总结十余年来法治政府建设的成效与经验，挖掘新时期继续推进法治政府建设的难点与重点，对于把握未来几年的法治政府建设关键期，最终实现“法治政府基本建成”目标极为重要。改善法治信仰缺失的现状、走出法治理论的误区和清除工作体制的障碍是深入推进依法行政，加快建设法治政府面临的最重要任务。

全面依法治国 法治国家 法治政府 依法行政

2012年党的十八大确定了到2020年“法治政府基本建成”的法治目标，2014年党的十八届四中全会确立了“全面依法治国”的战略布局和总目标。基本建成法治政府无疑是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版。这一伟大法治工程的关键目标。

一、从“依法治国”到“依法行政”，从“法治国家”到“法治政府”

我们党的法治理论和实践是同步交互演进的。从确立“依法治国”的治国理政基本方略，到重点深化为“依法行政”；从确立“法治国家”的建设目标，又重点落实到“法治政府”建设，体现了中国特色社会主义法治道路的规律和逻辑。②参见公丕祥：《中国特色社会主义法治道路的时代进程》，载《中国法学》2015年第5期。

（一）从“依法治国”到“依法行政”

中国共产党十一届三中全会以来，“发扬社会主义民主，健全社会主义法制”，以及“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，一直是指导和推动我国民主法制建设的基本提法。基于我国在民主法制建设方面已经取得的巨大成就和今后社会发展的需要，在1997年9月召开的党的十五大上，以江泽民同志为核心的中国共产党第三代领导集体继承了邓小平的民主法制思想，并在系统总结以往实践经验和前瞻今后中国社会发展大势的基础上，提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的跨世纪目标，明确把“依法治国”确定为治理国家的基本方略，把“建设社会主义法治国家”确定为社会主义初级阶段基本纲领的重要组成部分，丰富和发展了邓小平民主法制思想。1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法。党的十五大将“依法治国”确立为党领导人民治国理政的基本方略，把建设社会主义法治国家确立为治国理政的建设目标，从而实现了从“法制”向“法治”的历史性转变。③参见李步云、张志铭：《跨世纪的目标：依法治国，建设社会主义法治国家》，载《中国法学》1997年第6期。从“法制”到“法治”，不仅是提法的变化，更是理念的飞跃，这标志着我们党的法治理论和法治实践进入了一个新阶段，到达了新高度。它使我国的法治建设从单纯的制度建设扩展到状态建设，使我们对法的功能认识从单纯的“专政工具”扩展到以“公平正义”治理社会的平衡器。

党的十五大以来，我们党关于依法治国的理论不断丰富、完善和发展。2002年，党的十六大明确提出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。④参见石泰峰、张恒山：《论中国共产党依法执政》，载《中国社会科学》2003年第1期。党的十六大报告在“加强社会主义法制建设”部分提出，要加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施；维护法制的统一和尊严，防止和克服地方和部门的保护主义；拓展和规范法律服务，积极开展法律援助；加强法制宣传教育，提高全民法律素质，尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力；党员和干部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范。这是在党的代表大会文件中首次明确出现“依法行政”的表述。

2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（以下简称《决定》）中明确提出，必须坚持科学执政、民主执政、依法执政三大执政原则，不断完善党的领导方式和执政方式，要坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。这更加清晰地提出了依法行政的要求，为推进依法治国、建设社会主义法治国家指明了方向。为了贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，2004年国务院编制并发布了《全面推进依法行政实施纲要》。⑤《全面推进依法行政实施纲要》，载《人民日报》2004年4月21日。这一纲要的发布正式开启了我国法治政府建设的征程，围绕着法治政府激发了大量的理论探讨，各级政府积极投身法治政府建设之中并展开各种制度实践。⑥参见罗豪才、宋功德：《链接法治政府——〈全面推进依法行政实施纲要〉的意旨、视野与贡献》，载《法商研究》2004年第5期。

（二）从“法治国家”到“法治政府”

2007年党的十七大报告中提出，要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。依法治国是社会主义民主政治的基本要求。要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。党的十七大报告进一步明确要求“推进依法行政”。⑦参见应松年：《学习十七大报告 推进依法行政》，载《中国党政干部论坛》2008年第3期。

2012年党的十八大围绕全面建成小康社会的奋斗目标，首次提出“全面推进依法治国”的战略举措，首次确立“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”社会主义法治建设新十六字方针。党的十八大报告关于“依法治国”的论述和要求，重点集中在两个字上，即“全”和“快”。“全面推进依法治国”，是十八大报告关于推进“依法治国”的“空间”要求。推进“依法治国”是涉及中国各领域、各方面的一项政治任务。“全面性”表现在全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。全面推进依法治国，就是使得任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。“加快建设社会主义法治国家”，是十八大报告关于推进“依法治国”的“时间”要求。在中国特色社会主义建设和发展的承上启下关键时期，我们必须加快法治建设的步伐，到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标时，“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。⑧参见胡建淼：《十八大将依法治国提到新高度》，载《人民法院报》2012年11月12日。

2013年党的十八届三中全会上，以习近平同志为核心的党中央提出了“法治中国”建设的新目标，并围绕这一目标，确立了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的新路径。⑨参见张文显：《全面推进法制改革,加快法治中国建设——十八届三中全会精神的法学解读》，载《法制与社会发展》2014年第1期。习近平总书记指出：推进国家治理体系和治理能力现代化，要高度重视法治问题，采取有力措施全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，建设法治中国。“法治中国”的提出，表明我们党对社会主义法治建设有了更加完整系统的规划。依法治国，是治理国家的基本方略；依法执政，是执政党的基本执政方式；依法行政，是政府行政权运行的基本原则。全面推进依法治国，就是要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。⑩参见胡建淼：《十八届三中全会的法治亮点》，载《学习时报》2013年11月25日。

2014年党的十八届四中全会通过了《全面推进依法治国若干重大问题决定》，确立了全面推进依法治国的战略部署，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这次全会开创了我们党历史上的三个“第一次”：是第一次专题研究法治的中央全会，是第一次对全面推进依法治国作出重大决定的中央全会，是第一次确定全面推进依法治国总目标的中央全会。这一总目标就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》还明确了全面推进依法治国的重大任务，这就是：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。十八届四中全会《决定》囊括了五大法治体系和六大具体任务，也提出了“共同推进一体建设”理论和“法治中国”新目标。这标志着中国共产党关于“全面法治”理论的成熟，标志了我国法治建设实践踏上了“全面法治”的新起点。⑪参见胡建淼：《“全面”“道路”“体系”：全面推进依法治国升级版的三个关键词》，载《光明日报》2014年10月30日。

2014年12月，习近平总书记在庆祝澳门回归祖国十五周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼上指出：“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。要善于运用法治思维和法治方式进行治理，要强化法治意识”。⑫引自习近平总书记2014年12月20日在“庆祝澳门回归祖国十五周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼”上的讲话，载《人民日报》2014年12月21日。在2015年的新年贺词中，习近平总书记将全面深化改革和全面推进依法治国比喻为推动全面建成小康社会目标的“鸟之两翼”和“车之双轮”。在2015年2月2日省部级主要领导干部“学习贯彻十八届四中全会精神，全面推进依法治国”专题研讨班上，习近平总书记要求把全面依法治国放在“四个全面”的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他“三个全面”的关系。⑬参见公丕祥：《习近平法治思想述要》，载《法律科学》2015年第5期。

（三）从“依法行政纲要”到“法治政府纲要”

正如十八届四中全会《决定》所言，中国法治建设的重要内容包括依法行政。依法行政是法治政府的核心要求，法治政府的建成是法治成功的关键环节，是中国治理能力现代化的重要表征。作为依法治国的重要组成部分，依法行政也取得了明显进展。1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，各级政府及其工作部门加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，依法办事的能力和水平不断提高。⑭《国务院〈关于全面推进依法行政的决定〉》，载《中国人大》2000年第7期。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政的实施情况还存在不少差距。依法行政中存在的问题一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。为了解决这些问题，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，建设法治政府。为此，国务院于2004年制定并发布了《全面推进依法行政实施纲要》。

国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》旨在确立了“通过全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本建成法治政府”的目标。法治政府具体表现为以下的七个方面。第一，政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。第二，提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。第三，法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强。第四，科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。第五，高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。第六，行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。第七，行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。⑮参见前引⑤ ，《人民日报》文。在这个实施纲要总蓝图的指引下，省、市、县等各级政府开展了法治政府的实践。

2008年，国务院又作出了《关于加强市县政府依法行政的决定》。⑯《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，载《人民日报》2008年6月19日。加强市县政府依法行政是建设法治政府的重要基础。市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。国务院在2008年作出的决定进一步夯实了依法行政的基础。

党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。党的十八届二中、三中、四中、五中全会对加快法治政府建设提出了新要求，作出了新部署。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出，国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，作为国家行政机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法；在主持十八届中央政治局第四次集体学习时强调，行政机关是实施法律的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序；在党的十八届四中全会上的报告和讲话中指出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须依法全面履行职能，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法；在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中强调，要更加自觉地运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，依法治理经济，依法协调和处理各种利益问题，避免埋钉子、留尾巴。⑰参见张文显：《习近平法治思想研究（中）——习近平法治思想的一般理论》，载《法制与社会发展》2016年第3期。

为适应协调推进“四个全面”战略布局的新形势、新要求，切实解决当前依法行政面临的突出问题，实现到2020年基本建成法治政府的奋斗目标，亟须对法治政府建设做出总体设计和全面规划，确定法治政府建设的总蓝图和路线图、施工图。2015年党中央和国务院印发了最新的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》。⑱《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，载《人民法院报》2015年12月28日。这是我国“十三五”期间的一个法治建设纲要。这是党和国家在顶层设计的层面上更加全面阐释法治政府，从而迈出了依法行政理论发展的重要一步，是建国以来党和国家第一次制定和“十三五”同步同期的法治规划。

二、“法治政府”的标准及其在“法治国家”中的地位

到2020年，基本建成法治政府，此乃党中央在十八大所确立的法治目标。为衡量和实现这一宏伟目标，我们必须探讨和确立法治政府的衡量标准。

（一）法治政府的建设标准

建设法治国家是根本任务和远大目标，建设法治政府是核心任务和关键环节，建设法治社会是基础任务和普遍要求，它们的建设标准有同有异、互系互动、异曲同工,其中最值得关注的是法治政府建设的诸多疑难问题。当前，依法行政的现状与经济社会发展的要求还不相适应，与人民群众的期待还有差距。一个重要原因是，对法治政府、衡量法治政府的标准的认识存在误区，使得推进法治政府建设缺乏抓手。⑲较早的相关研究可参见刘旺洪：《论法治政府的标准》，载《政法论坛》2005年第6期；杜飞进：《论法治政府的标准》，载《学习与探索》2013年第1期；莫于川：《法治国家、法治政府、法治社会一体建设的标准问题研究——兼论我国法制良善化、精细化发展的时代任务》，载《法学杂志》2013年第6期。

2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》第5条就如何建设法治政府提出6项总体要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，并在第3条具体化为7项努力目标。⑳即：（1）政企分开、政事分开,政府与市场、政府与社会的关系基本理顺,政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到；（2）提出法律议案、地方性法规草案,制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序；（3）法律、法规、规章得到全面、正确实施,法制统一，政令畅通；（4）科学化、民主化、规范化和行政决策机制和制度基本形成；（5）高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成；（6）行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩；（7）行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成。参见前引⑤ ，《人民日报》文。《实施纲要》推出的上述努力目标，概括起来就是要建设有限政府、法制统一政府、透明廉洁政府、公正诚信政府、服务效能政府、责任政府。这也就是建设法治政府的六条判断标准。但是我们也应注意到，《实施纲要》把“法治政府”的衡量标准等同于“依法行政”的基本要求。建设“法治政府”的核心工作是推进“依法行政”，但“依法行政”工作并不是“法治政府”建设工作的全部，“法治政府”建设工作比“依法行政”工作广得多、全面得多。法治政府的6项总体要求囊括了行政法基本原则，但仍然存在着挂一漏万之嫌。

2014年党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。这24字的标准性任务确定了法治政府的内涵。《决定》专门就建设法治政府提出了一系列具体要求，实际上是描述了法治政府建设标准的框架范围和基本要素。㉑《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014年10月29日。这包括：（1）依法全面履行政府职能；（2）健全依法决策机制；（3）深化行政执法体制改革；（4）坚持严格规范公正文明执法；（5）强化对行政权力的制约和监督；（6）全面推进政务公开。在这些具体项下仍存在着更为细致的规定，如深化行政执法体制改革、整合执法主体、相对集中执法权、推进综合执法；减少行政执法层级，加强食品药品等重点领域基层执法力量等。与2004年《实施纲要》的构想相比较，《决定》针对长期存在的依法行政薄弱环节，重点提出了理顺和改善执法体制、基层执法、城管执法、执法程序、执法衔接的具体要求和衡量角度。

2015年12月，党中央国务院发布了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》。《纲要》共分三个部分，确立了法治政府建设的指导思想、总体目标、基本原则、衡量标准和44项工作措施。这是我国“十三五”期间的一个法治建设纲要。它既是对党的十八大及二中三中四中五中全会所确立的法治政府建设目标任务的具体落实，又是对未来五年法治政府建设工作的系统布置。《法治政府建设实施纲要》第一次提出了建成法治政府的具体衡量标准，那就是：（1）政府职能依法全面履行；（2）依法行政制度体系完备；（3）行政决策科学民主合法；（4）宪法法律严格公正实施；（5）行政权力规范透明运行；（6）人民权益切实有效保障；（7）依法行政能力普遍提高。㉒前引⑱ ，《人民法院报》文。这七项做到了，法治政府就基本建成了。

（二）法治政府是坚持宪法法律至上的政府

法治国家无疑是依法治国的国家。作为治国依据的法律，中国特色的社会主义法律体系已经形成。这是一个以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。它本身就表明了宪法作为国家根本大法的地位。宪法作为国家的根本法的“根本性”，决定了它的“权威性”。宪法是治国安邦的总章程，是所有法律法规的最高和最终法律渊源，因而具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。

宪法的“权威性”表现在，它作为最高的法律规范，首先具有“最高的适用力”。宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。其次表现为“最高的约束力”。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。如果宪法不能被适用，并且不能为任何组织和个人所遵守，宪法的权威性就无从谈起。㉓参见孙国华、田聚英：《论宪法法律至上》，载《人民论坛》2011年第20期。

宪法的权威性是一国民主和法治的衡量标准和集中体现。宪法没有权威性的国家，不可能是民主和法治的国家。国家的一切权力是宪法给的，是人民通过宪法授予的；公民的一切权利也是宪法给的，是人民通过宪法赋予的。没有宪法权威，就没有党的权威和人民的权威。因为宪法是在党的领导下，将人民意志上升为国家意志的最高成果。宪法是党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的最高体现。坚持依法治国，首先是依宪治国；坚持依法执政，首先是依宪执政；坚持依法行政，同样首先是依宪行政。法治国家、法治政府和法治社会，是坚持宪法法律至上、维护宪法权威的国家、政府和社会。㉔参见顾功耘：《宪法法律应具有至高无上的地位》，载《探索与争鸣》2015年第1期。

坚持宪法法律至上既是法治政府的基本要求，也是法治政府关键而无可替代的标准。坚持依法行政，首先是依照宪法法律行政；建设法治政府，重点是将政府建设成为，在宪法法律之下而不是之上、在宪法法律之内而不是之外行使权力。全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。政府工作人员特别是领导干部牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、职权法定等法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信等依法行政基本要求，做尊法学法守法用法的模范，学会在法治轨道上全面推进政府各项工作。

（三）法治政府是坚持职权法定，依法全面履行行政职能的政府

政府职能是指国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责及所体现的功能，包括政府对社会的宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护等。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。依法履行政府职能，是依法行政的具体体现，是法治政府的建设要求；全面履行政府职能，是法治政府建设的行政基础。依法全面履行政府职能必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，坚持政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，简政放权、放管结合、优化服务，处理好公权与公权、公权与私权的关系，理顺政府与市场、政府与社会的关系。深化行政审批制度改革，全面清理行政审批、行政确认、行政证明等事项。全面取消非行政许可审批事项，取消不符合行政许可法规定的资质资格准入许可。推进权力清单、责任清单、负面清单制度，实现政府职能民主化、科学化和法治化。㉕参见朱之鑫：《全面正确履行政府职能》，载《求是》2013年第22期。

（四）没有法治政府就谈不上法治国家

依法行政是依法治国的深化，建设法治政府是建设法治中国的关键目标。1997年党的十五大提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的跨世纪目标，本身就蕴含着建设法治政府的基本内容。为落实和深化“依法治国”的基本方略，2002年党的十六大提出“推进依法行政”的重要任务。2004年国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》，首次提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府”的目标。2012年党的十八大报告明确将“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”，作为全面建成小康社会的新要求。到2020年实现“法治政府基本建成”，是“法治中国”的建设目标之一，也是全面建成小康社会的重要目标之一。要建设“法治中国”，就必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。国家行政工作的直接性、广泛性、应急性决定了依法行政在依法治国，法治政府在法治国家中的特殊地位。政府工作的直接性，是指政府是直面社会、直面百姓的国家管理机构，它们之间没有“隔离墙”。政府工作的广泛性，是指政府对社会、政府对百姓的接触面最广。一个公民可能可以做到一辈子不与立法打交道（他没有作为人大代表而参与过立法活动），也可以做到不与司法打交道（他一辈子没有上过法庭），但做不到不与政府打交道。公民从摇篮到坟墓，从厨房到KTV，无不受到政府的规制。政府工作的应急性，是指政府的行政工作比较即时、紧迫，应急性较强。所以，一个国家如果法治政府建成了，那么法治国家在很大程度上也就建成了。㉖参见胡建淼：《从两个“80%”看依法行政的重要性》，载《法制日报》2016年1月3日。

没有依法行政，就谈不上依法治国；没有法治政府，就谈不上法治国家。依法行政是依法治国的主要内容和具体化体现，法治政府是法治国家的关键目标。

三、“法治政府”建设的成效与经验、难点与重点

我国法治政府建设自2004年以来已有十几年，总结这一时期的成效与经验，挖掘新时期继续推进法治政府建设的难点与重点，对于把握未来几年的法治政府建设关键期，最终实现“法治政府基本建成”的目标，极为重要，不可或缺。

（一）法治政府建设的成效

在党中央的统一领导下，国务院全面部署，人民群众积极支持和配合，我国各级行政机关推进依法行政、建设法治政府，对照法治政府的建设目标，法治政府建设稳步推进，取得了重大成就。

法治政府建设的成效表现在很多方面。我国建立了一套比较完整的法治政府建设的制度。加强和改进政府立法，完善依法行政制度体系。完善行政管理法律法规、提高政府立法质量是建设法治政府的前提。我国的行政法律和政府制定行政法规和规章，以规范经济、政治、文化、社会生活、生态环境以及政府自身活动为主要内容的制度体系逐步健全，政府管理在各个方面总体上实现了有法可依，为法治政府建设奠定了坚实的制度基础。这些既包括现有的《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》，还有很多分门别类的法律体系。坚持科学立法、民主立法，是保证政府立法质量的根本途径。在立法过程中，除通过座谈会、论证会等方式征求意见外，普遍采取法规规章草案公开向社会征求意见方式，充分听取各方面意见，凝聚各方面共识。目前，除依法应当保密的外，已经做到所有行政法规草案都通过报纸、网络等媒体向社会公开征求意见。

及时进行行政法规清理，依法推进政府职能转变。㉗参见胡建淼：《政府职能怎么转变》，载《人民日报》2013年4月9日。2013年以来，国务院把深化行政审批制度改革作为全面深化改革的重要抓手和突破口。规范行政权力运行，促进严格规范公正文明执法。推进政务公开，促进政府工作公开透明。国务院发布实施《政府信息公开条例》，依法保障社会公众的知情权、参与权、监督权。积极推进权力清单工作，地方各级政府以行政许可、行政处罚等关系群众切身利益的领域为重点，依法清理规范行政权力，公开权力运行流程。发挥行政复议制度功能，妥善化解行政争议。行政复议成为政府层级监督、有效化解行政争议的重要法律渠道。各级行政复议机关认真执行行政复议法，积极发挥职能作用，依法公正裁决案件，及时纠正违法行为，妥善化解矛盾争议，有效维护了公民、法人和其他组织的合法权益，增强了行政复议的公信力、执行力。我国行政审批制度改革取得进展和成就。上一届政府连续进行了6次行政审批事项的清理，将国务院部委的3600多项的行政审批事项，精简到了1100多项。本届政府又大力推进简政放权，清理行政审批事项，先后取消下放了数百项行政审批事项，激发了市场主体的活力，有力促进了经济社会发展。

此外，政府依法行政的意识不断提升，依法行政的能力有所增强。回溯20多年前，可能公务人员和领导干部尚且不能完全理解依法行政和法治政府。但是当下，领导干部和公务人员都会讲出依法行政的一些基本要求，都有基本依法行政的意识和理念，这是意识层面上取得的非常重要的成就。一个国家法治成功与否的标准不在于法律数量的多少，关键是人的意识的变化。要看这个国家的公民特别是公务员的法律意识有没有增强，对法的尊崇、敬畏有没有增加。领导干部是否有比较明确的职权法定的意识，按照法定的权限程序行使权力、履行职责。近些年，我国政府推进依法行政、建设法治政府的过程中，依法行政的意识和能力有所提高。

虽然法治政府的成就不少，但是也存在着非常多的问题。我国有着长期人治传统和计划经济，在法治精神和法治理念尚未完全深入人心的社会环境和背景下，要提出法治政府的理念和依法行政的要求虽然容易，但要真正践行法治，落实这些要求，特别是加快建设法治政府，实际上还面临很多挑战和任务。

（二）法治政府建设的经验

经过30多年的政府法治建设，中国各级政府在推进依法行政、建设法治政府方面做了大量工作，取得了显著成绩，积累了不少宝贵经验。㉘参见胡建淼、戴建华：《人民满意的政府才是好政府》，载《求是》2014年第3期。这些经验主要表现为以下方面：

1.必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的领导保证。中国历史和人民选择了中国共产党，党的领导是一切事业的保障。法治是现代国家治理基本方式，是党领导人民实现中华民族伟大复兴的必然选择。党的领导也必须依靠社会主义法治，与社会主义法治的目标相一致，推进社会主义法治必须坚持党的领导。在现代化和全球化背景下，作为执政党的领导地位的坚持必须依靠社会主义法治，走社会主义法治道路。中国共产党代表中国最广大人民的根本利益，只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民才能实现当家作主和享有宪法和法律规定的权利。党的领导决定了“整体国家”一以贯之地全面推进法治事业，国家和社会生活法治化才能有序推进。党是社会主义法治的倡导者、主导者和引领者，依法治国以加强和改善党的领导为指向。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式，建设法治政府自然必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。㉙参见胡建淼：《提升领导干部运用法治思维的能力》，载《紫光阁》2014年第3期。

2.必须坚持宪法原则，忠实履行宪法和法律赋予的职责

宪法是我国根本大法，规定了我国的基本制度。宪法同样是国家意志的体现，展现了国家理性和政治决断。法治政府是党和国家作出的关于国家目标和国家任务的重要决断，势必体现在宪法和法律中。宪法所确立的基本原则国家根本制度和公民基本权利义务的规定，体现了全国各族人民的共同意志和根本利益，是一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体的根本活动准则，也是法治政府建设的基础和依据。建设法治政府所推行的各项措施都必须符合宪法的规定。遵循宪法，依宪治国是建设法治政府坚持正确的发展方向的根本保证。㉚参见前引㉓ ，孙国华、田聚英文。

3.必须以经济建设为中心，与经济社会同步协调发展

我国改革开放的过程历经了计划经济和市场经济的争论，最终确立了走社会主义市场经济的道路。市场经济是法治经济，经济发展内生出法治需求，法治为经济持续增长提供制度保障。但诚如马克思理论所言，作为上层建筑的法律制度受生产关系制约。法治政府作为经济社会发展的促进力量和保障力量，其全面推进无法脱离经济发展水平和社会条件。如果过于超前，法治政府建设目标和各项措施就会落空，从而根本无法实现推动经济和社会发展的作用；过于滞后，则可能成为经济和社会发展的阻碍，影响经济和社会的发展。所以，建设法治政府更应该围绕经济建设这个中心，把改革发展和稳定的重点当作法治政府建设的重点，坚持与经济和社会发展相适应，凸显法治政府建设在依法治国方略中的重要地位，为建设法治政府不断增添动力的源泉。当下中国发展进入转型时期，各种利益格局错综复杂，社会发展陷入中等收入陷阱，经历高速发展后经济面临新常态，此刻建设法治政府，理顺各种关系更显得迫切。㉛参见胡建淼：《没有法治政府就没有法治经济》，载《人民法治》2016年第1期。

4.必须与政府职能转变和深化行政体制改革，有机结合、同步实施

建国以来，中国共产党将马克思主义理论和中国实际相结合，建立党和国家高度同构的体制，这种体制在很长时间内能集中力量办大事，体现社会主义制度的优越性，但也带来了很多弊端。从政府层面来说，行政管理体制改革一直镶嵌在中国政治改革进程中。三十多年前中国启动了改革开放的伟大历史进程，从那时起，中国的行政管理体制改革就必须随着时代的发展和国家主要任务的变化而调整，需要将政府过去计划经济体制下的职能逐步转变为适应市场经济发展需要的新体制。发展到转型期当下，建立高效、法治、廉洁、责任和效能政府已经是中国行政体制改革的必然方向。㉜参见莫于川：《有限政府·有效政府·亲民政府·透明政府——从行政法治视角看我国行政管理体制改革的基本目标》，载《政治与法律》2006年第3期。对于中国的法治建设来说，建设法治政府是对旧的行政管理模式的深刻革命，必然要求建立与之相适应的新的行政管理体制。法治政府建设既是政府职能转变和行政管理体制改革的重要内容，也是政府职能转变和行政管理体制改革的必要手段。在我国社会转型过程中，建设法治政府既要在现有行政管理体制下逐步推进，与行政管理体制改革和政府职能转变相衔接，通过法治政府的建设促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方向转变，又要为行政管理体制改革和政府职能转变，提供足够的创新空间，保障行政管理体制改革和政府职能转变逐步到位。

5.法治政府建设必须进一步转变观念

加快法治政府建设应当在现有成就的基础上，进一步转变观念。为此需要着力解决几个关键问题：一是从无限政府到有限政府的过渡。大包大揽的政府的观念已经过时，并证明是行不通的。事实证明，政府不是万能的，也不该是万能的。政府将社会所有事务包揽起来既不应该也做不到。在很多领域，需要政府发挥“看不见的手”的作用，积极承担监管职能。但也应看到，与公权力相对的广泛存在的社会自治力量仍然能承担很多管理职能，并是约束和监督政府权力的重要力量。此外，被广泛讨论的公私协作模式融合了公权力和私法精神，在基础设施和城市建设等领域得到广泛应用。㉝参见张效羽：《论公私协作执法》，载《行政与法》2014年第5期。所以说，领导干部对政府职能定位的观点应予以转变，应该知道在全球治理下的框架下政府只是一类治理主体。如果不能在观念上实现从无限政府到有限政府的过渡，政府职能就无法转变。二是从管理型政府到服务型政府的过渡。管理政府的手段侧重于命令、强制和处罚，而服务政府的手段侧重于指导、给付和帮助。要有效地转变政府职能，观念上从管理政府到服务政府的过渡是必要的。柔性行政、服务型政府已经成为法治政府建设中的重要命题。㉞参见莫于川主编：《柔性行政方式法治化研究》，厦门大学出版社2011年版。三是从传统政府到现代政府的过渡。传统政府是习惯于传统方式管理社会的政府，大多靠“运动之治”“会议之治”“口号之治”“领导之治”，这更多还是体现为一种人治思维和长官意志，这使得政策、方法和手段不具有稳定性、可持续性和科学性。现代政府则是指在国家治理现代化的要求背景下，能够做到管理科学化、民主化、文明化、法治化，能够实现“规则之治”的政府。㉟参见胡建淼：《法治是规则之治》，载《法制日报》2016年6月15日。

6.必须把依法治官、治权作为重点，把保护公民权利作为核心

法治政府的实质在于依法治理政府，政府是法治的客体，公民和社会才是法治的主体。这种对主客体的解读与我国的社会主义制度不谋而合。法治政府的基本内涵，就是政府受到法的支配，政府必须依照法律的内容、目的、原则和精神行政，依法对社会进行管理。政府要维护宪法和法律的权威，依法提供公共服务，依法接受监督。建设法治政府的重点是依法治官，而非治民，强调的是对公权力的控制和约束和对公民权利的保护。依法治权而非治事，核心和目的仍在于保护公民权利。由于历史传统原因，我国法治文化中更多是义务本位，而非权利本位。公民的权利文化并不发达，也没有健全的权利保障机制，而与此相对照的是强大的行政权。在公民权利先天不足的情况下，我们在建设法治政府过程中更应该紧紧抓住这个重点和核心，不会使政府行政偏离正确方向，才能真正把行政权纳入法治轨道。事实证明，经历了近三十年法治精神的浸润，我国公民权利意识大大提高，在面对公权力时也能行使自己的权利，保障自己的合法权益。㊱参见胡建淼：《处理好权与法的关系》，载《求是》2015年第11期。

7.必须坚持立法执法和监督并重，并使其互相协调整体推进

法治政府建设是个系统工程，需要各个环节联动配合，缺失了任何面向都会导致目标无法达成。法治政府的首要前提是有法可依，也就是说必须依法依规行使权力，不受法律约束的行政权力势必肆意扩张，并侵犯公民权利。而法治政府中的核心关注点是行政权，公权力部门往往处于与公民权利交涉的前线。执法行为是否合法，合理是法治政府成败与否的决定性环节。行政执法工作往往千头万绪，涵盖范围极广，掺杂和缠绕各种利益，执法人员是否能依据法律办事，处理好合法性和合理行政关系显得非常重要。但是实际行政执法中，没有人能保证权力行使不出现任何错误，一旦出现违法行政行为而侵犯了相对人的权利，则需要有强有力的监督机制。此时，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设；健全政府内部权力制约机制；完善审计制度。通过各个层面的监督，使行政权力无法、不敢、不能肆意妄为。当然，立法、执法和监督并不是相互独立的，而是互相协调，彼此促进并形成良性循环。执法环节和监督机制更能展现可能存在的漏洞，并将其反映到立法中去，使立法更加科学和全面。改善后的立法也能更好地指引执法过程。㊲参见汪永清：《对改革现行行政执法体制的几点思考》，载《中国法学》2000年第1期。

总之，立法是建设法治政府的前提，为行政机关提供公正有效的行为规则的功能；执法是建设法治政府的关键，是人民群众的权益最直接相关的行政行为；对行政权力的监督则是保障，承担着防止和纠正行政机关违法行政的重任。法治政府的建设应坚持立法、执法、监督三位一体，互相协调，整体推进。

（三）继续推进法治政府建设的难点和重点

鉴于中国法治政府建设事业已进行了十几年，到目前为止，最困难最棘手的事同时也是最重要的事。深入推进依法行政，加快建设法治政府，最为困难的是如何解决法治信仰的缺失的问题、走出法治理论上的误区和扫除工作体制上的障碍。法治政府建设的重点恰恰也在这些问题上。

1.法治信仰的缺失：并非所有领导真正信仰法治

英国著名法理学家哈特区分了“法律的内在观点”和“法律的外在观点”，这种区分强调了主体内心对法律的看法会对其行为产生影响，这暗示了法律意识和信仰对法治事业的重要性。㊳相关讨论参见陈景辉：《什么是“内在观点”?》，载《法制与社会发展》2007年第5期。而伯尔曼教授《法律与宗教》一书中有法谚：“法律必须被信仰，否则其将形同虚设”。马克思主义基本理论也阐述了意识和物质具有反作用，对人的行为具有指引意义。法治成为信仰，人类才有灵魂；法治成为信仰，法律才有生命。徒法不足以自行，法治事业的成功最终仍需要每一个具体的个人参与其中，而个人的法治观念和信仰对法治事业的成败起着至关重要的作用，它决定了法治可能遭遇的阻力，可能引发的争论和模糊不清的决断。法治国家、法治政府和法治社会靠法治人来筑建。而没有法治信仰的人不可能将自己的法治精神内化于心。因此，对法治事业而言，武装头脑，树立正确的法治思想，让法治信仰长存每个公民的心中显得尤为重要。

放眼当今世界，伴随全球化进程的加快，法治作为良好的治理方式成为世界各个国家和地区所推崇的方略，没有国家和个人公开宣称反对法治。在这种意义上，法治甚至成为具有符号意义的意识形态。古希腊哲人亚里士多德提出了对法治的定义，他认为法治包括两个标准：已制定的法律获得普遍的服从；而人民服从的法律本身是制定得良好的法律。这一关于法治的经典定义被称作“亚里士多德法治公式”，后来学者对法治作出或繁或简的阐释，基本都没有脱离这一定义的范畴。但是落实到不同的政治实体和具体的政治、经济和文化传统中，法治则被赋予了不同的内涵和外延，引发本土和普世、东方和西方、传统与现代的争论。每个国家法治传统的确立都有本国命题，西方人民普遍尊崇法律，有着较高的法治信仰，这与其深厚的基督教渊源、个人主义和理性主义传统密切相关。而我国在建设法治国家过程中，在法治思想和意识层面需要处理“权与法”“道德与法”“人治与法治”和“法制与法治”的问题。

在确立法治思维和法治信仰的过程中，作为关键少数的领导干部最需要改变的就是权力思维。也就是需要对“权与法”关系问题作出准确的认知。“权和法”是全面推进依法治国面临的一个重大理论与实践问题。权与法的关系处理不好，势必导致法治不彰。所有领导干部都要正确认识和处理权与法的关系，自觉尊法学法守法用法，自觉坚持“法大于权”，坚决纠正和解决“权大于法”问题。坚持“法大于权”的重点是规范和约束公权力全面推进依法治国，领导干部是“关键少数”。个别领导干部在关系到自身利益的事务上，人情、关系、私利、政绩等不正当考虑迅速成为决策的主要考虑因素，处于至上地位的法律被架空。在现实生活中，有的领导干部法治意识淡薄，有法不依、违法不究、知法犯法等现象还比较普遍。比如不屑学法，心中无法；以言代法，以权压法；执法不严，粗暴执法；干预司法，徇私枉法等现象还存在。可以说，在法治政府建设过程中，领导干部克服权力逻辑，学会用法治思维和法治方式处理政府工作中出现的问题，这样法治理念才有可能入脑入心，进而形成真正的法治信仰。㊴参见胡建淼：《让法治成为一种信仰》，载《人民公仆》2014年第10期。

2.法治理论上的误区：法治影响效率

在现实中，现在还有一些领导干部将法治与工作效率对立起来，认为法治影响工作效率，捆绑了人们的手脚。有的甚至说“要依法无法完成任务，要完成工作任务就无法依法”，有的认为“搞定就是稳定，摆平就是水平，不出事就是有本事”，办事基本没有法治观念。在实践上，公平与效率的矛盾上升为我国当今现实中的一大主题并不是偶然的，是以建立社会主义市场经济体制为根本任务进行的社会主义制度自我完善和发展作为经济社会根源的。市场经济既要求公平与效率，但又导致二者直观的冲突；加之我国当前转型过渡中诸如明确界定产权、推行现代企业制度、实行投资和金融商业化、完善市场体系等步骤都是借助行政权推进的，显露出鲜明的计划性、强制性。行政权直接、高效，能快速推进建设和改革，短期内能取得实际效益，但是长期看却是“毒树之花”，必将流弊深远。因为这种不讲求合法性、合理性和程序性与法治政府目标背道而驰，可能滋长行政权的恣意妄为，最终将由国家和社会为此付出沉重的制度成本。而且，这种将“法治”与“效率”对立的思维正是显露了中国当下社会问题的复杂性和独特性与应对方式的简单化、粗放化之间的矛盾。实行法治当然需要成本，包括时间成本，但法治是最为有效的治理方法。㊵参见胡建淼：《“七人分粥”的故事——公正的程序导致公正的结果》，载《人民法治》2017年第1期。我们用人治的方式，有时也能解决和处理一些问题，但它只能解决一地和一时的问题，无法解决全局性和长远性问题。

社会事务日新月异，纷繁复杂，情况和形势与以往任何时候相比都发生了极大的变化，社会改革进入攻坚期，社会发展进入黄金期，社会矛盾进入漩涡期，治理难度在加大，复杂性在加深，利益冲突在加剧；简单、粗放、粗暴、看似高效实则危害巨大的政府管理方式难以适应形势的发展变化，必须以法治化方式予以更新和替代。政府在实际工作中，要多问问是否合法合规、是否做到了程序正义，将法律放置在心中。法治不会影响效率，古今中外的事实都表明，法治才是人类最文明和最有效的治理方式。㊶参见刘素华：《确立公平与效率的法治标准》，载《太平洋学报》2007年第9期。

3.工作体制上的障碍：“领导支持你依法，你才能依法”

行政首长负责制是指国家特定的行政机关首长在所属行政机关中处于核心地位，在本机关依法行使行政职权时享有最高决定权，并对该职权行使后果向代表机关负个人责任的行政领导制度。它是我国1982年宪法确立的一项重要制度。宪法第86条规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”。第105条规定“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。行政首长负责制具有事权集中、权责明确、指挥灵敏、行动迅速的优点。㊷参见黄贤宏：《论完善行政首长负责制》，载《中国法学》1999年第3期。它实施十多年来，对克服行政机关中责任不明和效率低下的状况起到了积极作用，有利于工作的开展和领导干部权威的确立。从行政职责角度的出发，我们可以看到领导干部对党负有政治责任；对国家权力机关承担执行责任；对司法机关负法律责任；对人民负服务责任，对国务院和上级行政机关负有工作责任。在建设法治政府的过程中，各级领导干部作为行政首长，更是推进法治事业的排头兵和领头羊，是法治事业成功与否的“关键少数”。2015年版《法治政府实施纲要》中的一个亮点就是把党政主要负责人确定为履行推进法治建设第一责任人，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。㊸见姜明安：《党政一把手为什么是法治建设“第一责任人”》，载《人民论坛》2017年第4期。

在推动建设法治政府的过程中，领导干部仍是第一作用力，领导干部的支持是改革成功的保障。在现有工作体制中存在少数现象，即领导干部支持依法行政，具体办事部门才能依法行政；领导干部的法治观念直接决定法治政府建设的水平。在我国部分法制办公室就面临这样的尴尬。自1986年以来，从国务院到地方省市自治区各级政府都普遍设置了“政府法制办公室”。法制办作为政府在法制事务方面的办事机构，发挥着本级政府的参谋、助手和法律顾问的作用，大大推进了中国依法行政、建设法治政府的工作。但在个别地方，政府法制办没有起到应有的法律顾问的作用。个别地区政府推出一项举措存在明显违背法治的情况，但法制办无力干预并提供相应的法律意见。作为政府组成部分的法制办很难因为法律问题而背离政府具体工作目标。个别领导干部不惜以违法的方式追求自己的实际工作成果，甚至希望法制办为违法的政府行为作出合法性论证。法制办接受领导管理，如果领导干部抵触法治，法制办可能就起不到“法制办”的作用，相反，还会沦为“变法办”。

针对这一问题，党中央和国务院也开出了药方。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》。《意见》要求，2017年年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师。法律顾问应为重大决策提供法律意见。党政机关法律顾问应履行六方面职责，包括：为重大决策、重大行政行为提供法律意见；参与法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草、论证；参与合作项目的洽谈，协助起草、修改重要的法律文书或者以党政机关为一方当事人的重大合同；为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务；参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务；所在党政机关规定的其他职责。《意见》还要求，党政机关主要负责同志作为推进法治建设第一责任人。党政机关讨论、决定重大事项之前，应当听取法律顾问、公职律师的法律意见；起草、论证有关法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿，应当请法律顾问、公职律师参加，或者听取其法律意见；依照有关规定应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而未听取的事项，或者法律顾问、公职律师认为不合法不合规的事项，不得提交讨论、作出决定。对应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而未听取，应当请法律顾问、公职律师参加而未落实，应当采纳法律顾问、公职律师的法律意见而未采纳，造成重大损失或者严重不良影响的，依法依规追究党政机关主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。

这一意见的出台，无疑有助于努力克服现有工作机制中可能存在的障碍，必将提高领导干部法治观念水平，通过责任追究机制使得政府行为合法性事前审查成为常态，全方位加快法治政府建设。㊹参见李明征：《推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的重大意义》，载《人民日报》2016年6月17日。

四、深入推进依法行政，加快建设法治政府

古人云：“法令行则国治，法令弛则国乱。”又云：“明法者强，慢法者弱。”在改革进入攻坚区和深水区的历史新阶段，如何更好地发挥法治政府的引领和推动作用，关系改革能否顺利推进，更关系改革的成果能否巩固和持久。党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。针对当前法治政府建设实际，党中央和国务院于2015年制定和发布了《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》。㊺前引⑱ ，《人民法院报》文。2015版《纲要》与党的十八大及二中、三中、四中、五中全会精神有高度的关联性，是对以往法治政府理论和经验的升华和细化，极大地创新和丰富了法治政府建设的内涵。新纲要提出了法治政府建设的新标准：政府职能依法全面履行；依法行政制度体系完备；行政决策科学民主合法；宪法法律严格公正实施；行政权力规范透明运行；人民权益切实有效保障；依法行政能力普遍提高。现阶段我国政府要达到这一水平，还需要从多个方面提升自己的执政水平。新纲要对具体怎么做也给出了明确的指示。

（一）依法全面履行政府职能

要最终建成法治政府，需要依法全面履行政府职能。对政府职能的准确把握需要以十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为基础，从这五项理念出发来厘清各种关系。㊻有关新发展理念的法治战略意涵，参见公丕祥：《新发展理念：中国法治现代化的战略引领》，载《法治现代化研究》2017年第1期。在我国特定的历史发展背景下，政府要坚持政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，从复杂的利益关系中抽离并回归到政府最本质的功能和定位。当下，我国经济发展迈入新常态，社会发展面临中等收入陷阱的风险，在继续深化改革的过程中更需要政府简政放权、放管结合、优化服务，这一理念的提出既凸显法治政府的品质也贯穿了服务政府的精神。在整个国家社会治理的概念下，摆正政府、市场和社会的位置，才能理顺政府与市场、政府与社会的关系。名正才能言顺，政府职能才能切实得以转变，才能依法全面履行宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责。

1.深化行政审批制度改革

在中国，由于传统的高度集中的计划经济体制的巨大影响，行政审批已被日益广泛地运用于许多行政管理领域，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用，成为一种国家管理行政事务的不可缺少的重要制度。㊼参见应松年：《行政审批制度改革：反思与创新》，载《人民论坛》2012年第3期。但在中国社会主义市场经济逐步建立和完善，全球化影响日益深入的今天，在行政审批中长期存在的问题已成为生产力发展的体制性障碍。我国自2001年起全面启动并进行了数轮行政审批制度改革，在当前经济增速放缓的背景下，进一步深化改革有助于释放政策红利，助推全民创新创业。㊽参见王克稳：《我国行政审批制度的改革及其法律规制》，载《法学研究》2014年第2期。

具体来说，需要最大程度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定。取消不符合行政许可法规定的资质资格准入许可，研究建立国家职业资格目录清单管理制度。直接面向基层、量大面广、由地方实施更方便有效的行政审批事项，一律下放地方和基层管理。近年来，国务院下放和取消了大批事权，进一步释放制度红利。在针对企业经营活动方面，政府要加大取消和下放束缚企业生产经营、影响群众就业创业行政许可事项的力度，做好已取消和下放行政审批事项的落实和衔接，鼓励大众创业、万众创新。严格控制新设行政许可，加强合法性、必要性、合理性审查论证。对增加企业和公民负担的证照进行清理规范。

加快投资项目在线审批监管平台建设，实施在线监测并向社会公开，2015年实现部门间的横向联通及中央和地方的纵向贯通。通过信息化建设使得政府更加公开透明。加快推进相对集中行政许可权工作，支持地方开展相对集中行政许可权改革试点。全面清理规范行政审批中介服务，对保留的行政审批中介服务实行清单管理并向社会公布，坚决整治“红顶中介”，切断行政机关与中介服务机构之间的利益链，推进中介服务行业公平竞争。

通过简政放权、放管结合、优化服务和信息化建设等方法全方位深化行政审批制度改革，推进法治政府建设更进一步。

2.大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度

权力清单、责任清单和负面清单以清晰明了的方式划定了政府权力界限。将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开，逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式。㊾参见赵伟欣：《推进负面清单、权力清单和责任清单制度,处理好政府和市场关系》，载《现代管理科学》2016年第8期。目前已经开展的是编制国务院部门权力和责任清单试点。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域。建立行政事业性收费和政府性基金清单制度，清理不合法、不合规、不合理的收费基金项目，公布全国性、中央部门和单位及省级收费目录清单，减轻企业和公民负担。2015年年底前，一律取消没有法律法规依据且未按规定批准、越权设立的收费基金项目，政府提供普遍公共服务或体现一般性管理职能的行政事业性收费，没有法定依据的行政审批中介服务项目及收费。擅自提高征收标准、扩大征收范围的，一律停止执行。

这三种不同类别清单给了市场主体明确的行为指引，确定了自己行为边界。同时，清单制度也使政府工作显露在阳光之下，市场主体可以依据清单请求政府作为或不作为，这在规范政府行为的同时也起到了监督作用。㊿参见任进：《推行政府及部门权力清单制度》，载《行政管理改革》2014年第12期。

3.优化政府组织结构

精干有效率的机构是法治政府建设的组织保障。法治政府建设需要完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。深化行政体制改革，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制。同时，创新行政管理方式才能完善政府绩效管理。

优化政府组织机构还需要妥善处理地方和中央的关系。要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。对中央层面、省级政府层面以及市县层面侧重点各有不同。强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。（51）参见应松年：《完善行政组织法制探索》，载《中国法学》2013年第2期。

4.完善宏观调控，加强市场监管

完善健全发展规划、投资管理、财政税收、金融等方面法律制度，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。切实转变政府投资管理职能，确立企业投资主体地位，制定并公开企业投资项目核准目录清单。完善主要由市场决定价格的机制，大幅缩减政府定价种类和项目，制定并公布政府定价目录，全面放开竞争性领域商品和服务价格。

清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，破除部门保护、地区封锁和行业垄断。深化商事制度改革，继续清理工商登记前置审批，加快工商登记后置审批改革。进一步推进工商注册登记制度便利化。加强事中事后监管，创新市场监管方式，完善市场监管体系，建立透明、规范、高效的投资项目纵横联动、协同监管机制，实行综合监管，推广随机抽查，探索“智能”监管。（52）参见沈志凌：《食品安全监管迎来“互联网+”智能时代》，载《中国食品药品监管》2015年第4期。加强社会信用体系建设，建立健全全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台，推进企业信用信息公示建设，依法保护企业和个人信息安全。完善外资管理法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期。健全对外投资促进制度和服务体系，支持企业扩大对外投资，推动装备、技术、标准、服务走出去。

5.创新社会治理，优化公共服务，强化生态环境保护

加强社会治理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设，提高社会治理科学化和法治化水平。完善社会组织登记管理制度。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展社会工作服务机构和志愿服务组织。规范和引导网络社团社群健康发展，加强监督管理。深入推进社会治安综合治理，健全落实领导责任制。完善立体化社会治安防控体系，有效防范管控影响社会安定的问题，保护人民生命财产安全。提高公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力。全方位强化安全生产，全过程保障食品药品安全。推进社会自治，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。

政府需要着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，强化政府促进就业、调节收入分配和完善社会保障职能，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，实现基本公共服务标准化、均等化、法定化。（53）参见陈伟、白彦：《城乡一体化进程中的政府基本公共服务标准化》，载《政治学研究》2013年第1期。建立健全政府购买公共服务制度，公开政府购买公共服务目录，加强质量监管。推进公共服务提供主体和提供方式多元化，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制向社会购买；确需政府参与的，实行政府和社会资本合作模式。

加快建立和完善有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。深化资源型产品价格和税费改革，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。改革生态环境保护管理体制，完善并严格实行环境信息公开制度、环境影响评价制度和污染物排放总量控制制度。健全生态环境保护责任追究制度和生态环境损害赔偿制度。对领导干部实行自然资源资产离任审计。

（二）完善依法行政制度体系

建设法治政府提高政府立法质量，构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系，使政府管理各方面制度更加成熟更加稳定，为建设社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，促进人的全面发展，提供有力制度保障。

1.完善政府立法体制机制，加强重点领域政府立法

严格落实《立法法》规定，坚持立、改、废、释并举，完善行政法规、规章制定程序，健全政府立法立项、起草、论证、协调、审议机制，推进政府立法精细化，增强政府立法的及时性、系统性、针对性、有效性。完善立法项目向社会公开征集制度。通过开展立法前评估等方式，健全立法项目论证制度。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草，有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。探索委托第三方起草法律法规规章草案。定期开展法规规章立法后评估，提高政府立法科学性。（54）参见席涛：《立法评估：评估什么和如何评估（上）——以中国立法评估为例》，载《政法论坛》2012年第5期；席涛：《立法评估：评估什么和如何评估（下）——以中国立法评估为例》，载《政法论坛》2013年第1期。对不适应改革和经济社会发展要求的法律法规规章，要及时修改和废止。加强行政法规、规章解释工作。

围绕党和国家中心工作，加快推进完善社会主义市场经济体制，发展社会主义民主政治，建设社会主义先进文化，创新社会治理，保障公民权利和改善民生，维护国家安全，保护生态环境和加强政府自身建设等领域的政府立法。坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现立法和改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要及时上升为法律法规规章。

2.提高政府立法公众参与度

拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。

建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对政府立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拟设定的制度涉及群众切身利益或各方面存在较大意见分歧的，要采取座谈会、论证会、听证会、问卷调查等形式广泛听取意见。除依法需要保密的外，法律法规规章草案要通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见，期限一般不少于30日。加强与社会公众的沟通，健全公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。（55）参见刘华：《公众参与政府立法的若干问题》，载《东方法学》2009年第6期。

3.加强规范性文件监督管理，建立行政法规、规章和规范性文件清理长效机制

完善规范性文件制定程序，落实合法性审查、集体讨论决定等制度，实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，健全公民、法人和其他组织对规范性文件的建议审查制度，加大备案审查力度，做到有件必备、有错必纠。根据全面深化改革、经济社会发展需要，以及上位法制定、修改、废止情况，及时清理有关行政法规、规章、规范性文件。自2015年起用3年时间，对国务院文件进行全面清理，清理结果向社会公布。2017年年底前，有关部门和地方政府要完成对现行行政法规、规章、规范性文件的清理工作，清理结果向社会公布。实行行政法规、规章、规范性文件目录和文本动态化、信息化管理，各级政府及其部门要根据规范性文件立改废情况及时作出调整并向社会公布。

（三）推进行政决策科学化、民主化、法治化

行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，决策法定程序严格落实，决策质量显著提高，决策效率切实保证，违法决策、不当决策、拖延决策明显减少并得到及时纠正，行政决策公信力和执行力大幅提升。

1.健全依法决策机制，增强公众参与实效，提高专家论证和风险评估质量

完善重大行政决策程序制度，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任，规范决策流程，强化决策法定程序的刚性约束。（56）参见肖泽晟：《从公众参与到利益衡量和理由说明——重大公共资源配置行政决策程序法治化的方向》，载《法学杂志》2013年第9期。

事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项，应当广泛听取意见，与利害关系人进行充分沟通，并注重听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见。各级行政机关特别是市县两级政府要加强公众参与平台建设，对社会关注度高的决策事项，应当公开信息、解释说明，及时反馈意见采纳情况和理由。推行文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项民意调查制度。

加强中国特色新型智库建设，建立行政决策咨询论证专家库。对专业性、技术性较强的决策事项，应当组织专家、专业机构进行论证。选择论证专家要注重专业性、代表性、均衡性，支持其独立开展工作，逐步实行专家信息和论证意见公开。落实重大决策社会稳定风险评估机制。

2.加强合法性审查，坚持集体讨论决定，严格决策责任追究

建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。

重大行政决策应经政府常务会议或全体会议、部门领导班子会议讨论，由行政首长在集体讨论基础上的决定。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人意见不一致的，应在会上说明理由。集体讨论情况和决定要如实记录、完整存档。

决策机关应跟踪决策执行情况和实施效果，根据实际需要进行重大行政决策后评估。健全并严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的党纪政纪和法律责任。

（四）坚持严格规范公正文明执法

权责统一、权威高效的行政执法体制建立健全，法律法规规章得到严格实施，各类违法行为得到及时查处和制裁，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障，经济社会秩序得到有效维护，行政违法或不当行为明显减少，对行政执法的社会满意度显著提高。（57）相关研究参见袁署宏：《深化行政执法体制改革》，载《光明日报》2013年11月27日；青锋：《关于深化行政执法体制改革的几点思考》，载《行政法学研究》2006年第4期。

1.改革行政执法体制

根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进执法重心向市县两级政府下移，把机构改革、政府职能转变调整出来的人员编制重点用于充实基层执法力量。完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业、商务等领域内推行综合执法，支持有条件的领域推行跨部门综合执法。加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构和队伍建设，提高执法和服务水平。理顺行政强制执行体制，科学配置行政强制执行权，提高行政强制执行效率。健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立健全行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。

2.完善行政执法程序，创新行政执法方式，全面落实行政执法责任制

建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。建立执法全过程记录制度，制定行政执法程序规范，明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。健全行政执法调查取证、告知、罚没收入管理等制度，明确听证、集体讨论决定的适用条件。完善行政执法权限协调机制，及时解决执法机关之间的权限争议，建立异地行政执法协助制度。严格执行重大行政执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得做出决定。

推行行政执法公示制度。加强行政执法信息化建设和信息共享，有条件的地方和部门2016年年底前要建立统一的行政执法信息平台，完善网上执法办案及信息查询系统。强化科技、装备在行政执法中的应用。推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段。健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。

严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任，建立健全常态化的责任追究机制。加强执法监督，加快建立统一的行政执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报等制度，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服部门利益和地方保护主义，防止和克服执法工作中的利益驱动，惩治执法腐败现象。

3.健全行政执法人员管理制度，加强行政执法保障

2016年年底前，各地区各部门对行政执法人员进行一次严格清理，全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。健全纪律约束机制，加强职业道德教育，全面提高执法人员素质。逐步推行行政执法人员平时考核制度，科学合理设计考核指标体系，考核结果作为执法人员职务级别调整、交流轮岗、教育培训、奖励惩戒的重要依据。规范执法辅助人员管理，明确其适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序等。

推动形成全社会支持行政执法机关依法履职的氛围。对妨碍行政机关正常工作秩序、阻碍行政执法人员依法履责的违法行为，坚决依法处理。各级党政机关和领导干部要支持行政执法机关依法公正行使职权，不得让行政执法人员做不符合法律规定的事情。行政机关履行执法职责所需经费，由各级政府纳入本级政府预算，保证执法经费足额拨付。改善执法条件，合理安排执法装备配备、科技建设方面的投入。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁下达或者变相下达罚没指标，严禁将行政事业性收费、罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。

（五）强化对行政权力的制约和监督

科学有效的行政权力运行制约和监督体系基本形成，惩治和预防腐败体系进一步健全，各方面监督形成合力，人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权得到切实保障，损害公民、法人和其他组织合法权益的违法行政行为得到及时纠正，违法行政责任人依法依纪受到严肃追究。（58）较早的相关研究参见袁署宏：《论加强对行政权力的制约和监督》，载《法学论坛》2003年第2期。

1.健全行政权力运行制约和监督体系

坚持用制度管权管事管人，坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，完善各方面监督制度，确保行政机关按照法定权限和程序行使权力。起草法律法规规章和规范性文件，要有效落实公开行政权力运行流程、惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突等要求，切实把权力关进制度的笼子。加强行政程序制度建设，严格规范做出各类行政行为的主体、权限、方式、步骤和时限。发挥政府诚信建设示范作用，加快政府守信践诺机制建设。加强公务员诚信管理，建立公务员诚信档案。

2.自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督

在党委对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导下，各级政府及其部门党组要切实履行主体责任，主要负责人是第一责任人，对本级政府本部门党风廉政建设负总责。认真执行向本级人大及其常委会报告工作制度，接受询问和质询制度，报备行政法规、规章制度。认真研究处理人大及其常委会组成人员对政府工作提出的有关审议意见，及时研究办理人大代表和政协委员提出的意见和建议，切实改进工作。健全知情明政机制，政府相关部门向政协定期通报有关情况，为政协委员履职提供便利、创造条件。支持人民法院依法受理行政案件，健全行政机关依法出庭应诉制度，尊重并执行人民法院生效裁判。检察机关对在履行职责时发现的行政违法行为进行监督，行政机关应当积极配合。

3.加强行政监督和审计监督，完善社会监督和舆论监督机制

完善政府内部层级监督，改进上级行政机关对下级行政机关的监督，建立健全常态化、长效化监督制度。加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。各级监察机关要切实履行监督责任，确保廉政建设各项任务落实。完善审计制度，健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。

建立对行政机关违法行政行为投诉举报登记制度，畅通举报箱、电子信箱、热线电话等监督渠道，方便群众投诉举报、反映问题，依法及时调查处理违法行政行为。发挥报刊、广播、电视等传统媒体监督作用，加强与互联网等新兴媒体的互动，重视运用和规范网络监督，建立健全网络舆情监测、收集、研判、处置机制，推动网络监督规范化、法治化。

4.全面推进政务公开，完善纠错问责机制

坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。完善政府信息公开制度，拓宽政府信息公开渠道，进一步明确政府信息公开范围和内容。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。完善政府新闻发言人、突发事件信息发布等制度，做好对热点敏感问题的舆论引导，及时回应人民群众关切。创新政务公开方式，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提高政务公开信息化、集中化水平。（59）参见何勇：《深入推进政务公开 为发展社会主义民主政治作出新贡献》，载《求是》2008年第5期。

加强行政问责规范化、制度化建设，增强行政问责的针对性和时效性。加大问责力度，坚决纠正行政不作为、乱作为，坚决克服懒政、庸政、怠政，坚决惩处失职、渎职。认真落实党风廉政建设责任制，坚持有错必纠、有责必问，对“四风”问题突出、发生顶风违纪问题或者出现区域性、系统性腐败案件的地方、单位和部门，既要追究主体责任、监督责任，又要严肃追究领导责任。

（六）依法有效化解社会矛盾纠纷

公民、法人和其他组织的合法权益得到切实维护，公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制全面形成，行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用充分发挥，通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率大幅提升。

1.健全依法化解纠纷机制

构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制。及时收集分析热点、敏感、复杂矛盾纠纷信息，加强群体性、突发性事件预警监测。强化依法应对和处置群体性事件机制和能力。依法加强对影响或危害食品药品安全、安全生产、生态环境、网络安全、社会安全等方面重点问题的治理。加大普法力度，引导和支持公民、法人和其他组织依法表达诉求和维护权益。

2.加强行政复议工作，完善行政调解、行政裁决、仲裁制度

完善行政复议制度，改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责。（60）较早的相关研究可参见周汉华：《我国行政复议制度的司法化改革思路》，载《法学研究》2004年第2期；李洪雷：《行政复议制度改革应处理好四组关系》，载《法学研究》2004年第2期。健全行政复议案件审理机制，加大公开听证审理力度，纠正违法或不当行政行为。提高行政复议办案质量，增强行政复议的专业性、透明度和公信力。县级以上地方政府要依法加强行政复议能力建设，推动相关机构设置、人员配备与所承担的工作任务相适应，充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用。切实提高行政复议人员素质，落实办案场所和有关装备保障，行政复议经费列入本级政府预算。

健全行政调解制度，进一步明确行政调解范围，完善行政调解机制，规范行政调解程序。健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。有关行政机关要依法开展行政调解、行政裁决工作，及时有效化解矛盾纠纷。完善仲裁制度，提高仲裁公信力，充分发挥仲裁解决经济纠纷、化解社会矛盾、促进社会和谐的作用。

3.加强人民调解工作，改革信访工作制度

贯彻落实人民调解法，健全人民调解组织网络，实现村委会、居委会人民调解组织全覆盖，推进企事业单位、乡镇街道、社会团体、行业组织中人民调解组织建设。重点协调解决消费者权益、劳动关系、医患关系、物业管理等方面的矛盾纠纷，促进当事人平等协商、公平公正解决矛盾纠纷。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。把信访纳入法治轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。规范信访工作程序，畅通群众诉求表达、利益协调和权益保障渠道，维护信访秩序。优化传统信访途径，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。严格实行诉访分离，推进通过法定途径分类处理信访投诉请求，引导群众在法治框架内解决矛盾纠纷，完善涉法涉诉信访依法终结制度。（61）参见胡建淼：《信访制度改革的出路在哪里》，载《学习时报》2013年5月27日。

（七）全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力

政府工作人员特别是领导干部牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政基本要求，做尊法学法守法用法的模范，法治思维和依法行政能力明显提高，在法治轨道上全面推进政府各项工作。（62）参见胡建淼：《提升领导干部运用法治思维的能力》，载《紫光阁》2014年第3期。

1.树立重视法治素养和法治能力的用人导向

抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”，把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，把严守党纪、恪守国法的干部用起来。在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育、督促整改，问题严重或违法违纪的，依法依纪严肃处理。

2.加强对政府工作人员的法治教育培训

政府工作人员特别是领导干部要系统学习中国特色社会主义法治理论，学好宪法以及与自己所承担工作密切相关的法律法规。完善学法制度，国务院各部门、县级以上地方各级政府每年至少举办一期领导干部法治专题培训班，地方各级政府领导班子每年应当举办两期以上法治专题讲座。各级党校、行政学院、干部学院等要把宪法法律列为干部教育的必修课。健全行政执法人员岗位培训制度，每年组织开展行政执法人员通用法律知识、专门法律知识、新法律法规等专题培训。加大对公务员初任培训、任职培训中法律知识的培训力度。

3.完善政府工作人员法治能力考查测试制度

加强对领导干部任职前法律知识考查和依法行政能力测试，将考查和测试结果作为领导干部任职的重要参考，促进政府及其部门负责人严格履行法治建设职责。优化公务员录用考试测查内容，增加公务员录用考试中法律知识的比重。实行公务员晋升依法行政考核制度。

4.注重通过法治实践提高政府工作人员法治思维和依法行政能力

政府工作人员特别是领导干部想问题、作决策、办事情必须守法律、重程序、受监督，牢记职权法定，切实保护人民权益。要自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，依法治理经济，依法协调和处理各种利益问题，避免埋钉子、留尾巴，努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。注重发挥法律顾问和法律专家的咨询论证、审核把关作用。落实“谁执法谁普法”的普法责任制，建立行政执法人员以案释法制度，使执法人员在执法普法的同时不断提高自身法治素养和依法行政能力。

（八）建成法治政府的组织保障

法治政府的建成还需要各级政府及其部门要自觉接受党的领导，加强组织领导，强化工作责任，使法治政府建设落到实处。

1.建立信息报告制度和第一责任人制度

加强党对法治政府建设的领导表现在各级政府要主动向党委报告法治政府建设中的重大问题，及时消除制约法治政府建设的体制机制障碍。

法治政府建设要落实第一责任人责任。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。对不认真履行第一责任人职责，本地区本部门一年内发生多起重大违法行政案件、造成严重社会后果的，依法追究主要负责人的责任。信息报告制度和第一责任人制度可以说是《法治政府建设实施纲要》中的亮点。这表明了法治政府不仅仅是政府层面的事，更是党中央密切关注的事情，党政领导人都要承担起建设法治政府的担子。（63）参见《中办国办印发〈党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定〉》，载《人民日报》2016年12月15日。

在经济社会急剧转型发展的今天，推进行政法治还是要靠不断完善的制度和具备良好素质的公务人员。地方党政领导能不能得到重用和提拔，关键要看他是不是有法律意识，是不是善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。要改革现行的领导干部选拔任用制度，重视提拔使用法治观念强、法律素养好的优秀干部。

2.强化考核评价和督促检查，加强理论研究、典型示范和宣传引导

各级党委要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。应当尽早确立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系，即“法治GDP”。各级政府及其部门的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。要加强对法治政府建设进展情况的督促检查，对工作不力、问题较多的，要及时约谈、责令整改、通报批评。

坚持从中国实际出发，解决中国实际问题，加强中国特色社会主义法治政府理论研究。积极开展建设法治政府示范创建活动，大力培育建设法治政府先进典型。定期通报和曝光违法行政典型案例，分析原因；加强正面宣传引导，广泛宣传法治政府建设目标、工作部署、先进经验、典型做法，正确引导舆论、达成社会共识，形成全体公民支持和参与法治政府建设的良好社会氛围。

［学科编辑：吴 欢 责任编辑：赵 婘］

To basically build a law-based government is undoubtedly the key objective of the great project of “establishing a socialist rule of law system with Chinese characteristics and building a socialist rule of law country.” Within this project, the focus of the basic strategy of establishing the law-based governance is deepened as the development of law-based administration of the government; the goal of building a lawbased country is specified as building a law-based government. All this embodies the pattern and logic of the road to the rule of law with Chinese characteristics. Without the law-based administration of the government, there will be no law-based governance; without a law-based government, there will be no law-based country. The law-based administration of the government is the major content and concrete embodiment of the strategy of governing the country according to the law, and the establishment of a law-based government is the key objective of building a law-based country. The concrete criteria for building a law-based government are stated for the first time in Guidelines on Building a Law-Based Government (2015-2020). It is essential to review the achievements and experience gained in building a law-based government in the recent decade and identify the focus and difficulties in further advancing the construction of a law-based government so as to grasp the critical period of the next few years to build a law-based government and reach the goal of having a law-based government basically in place. The key to further promotion of the law-based administration of the government and to the acceleration of building a law-based government is to resolve the problems with people’s belief in the law, theories of the rule of law and the relevant institutional mechanisms.

comprehensive law-based governance; law-based country; law-based government; lawbased administration

* 国家行政学院法学部一级教授、博士生导师。