收费公路免费政策的问题与对策

■徐 梦

(福建省高速公路有限责任公司，福州 350001)

收费公路免费政策的问题与对策

■徐 梦

(福建省高速公路有限责任公司，福州 350001)

通过对国家出台的收费公路鲜活农产品免费政策和重大节假日7座及以下小型轿车免费政策合法性与合理性分析，提出改鲜活农产品免收通行费为直接政府补贴，改重大节假日免收通行费的车型从7座及以下小型轿车为7座以上大中型客车，以更好地落实“三农”政策，降低收费成本，节约能源资源，减少污染排放，保障交通安全，达到惠民目的。

收费公路 免费政策 问题及对策

《收费公路管理条例》(中华人民共和国国务院令第417号)第七条规定，收费公路的经营管理者，经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费。同时规定，军队车辆、武警部队车辆，公安机关在辖区内收费公路上处理交通事故、执行正常巡逻任务和处置突发事件的统一标志的制式警车，以及经国务院交通主管或者省、自治区、直辖市人民政府批准执行抢险救灾任务的车辆，免交车辆通行费。进行跨区作业的联合收割机、运输联合收割机(包括插秧机)的车辆，免交车辆通行费。

由此可见，《收费公路管理条例》只对军警车辆、特殊公务车辆、抢险救灾车辆和为鼓励跨区作业的农用机械运输车辆实行免费政策。

2005年，为贯彻中央一号文件精神，交通部发布了《全国高效率鲜活农产品流通“绿色通道”建设实施方案》(交公路发〔2005〕20 号)，将确定的国家“五纵二横”鲜活农产品“绿色通道”免交车辆通行费。为贯彻落实《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(中发〔2009〕1号)确定的“长期实行并逐步完善鲜活农产品运销绿色通道政策，推进在全国范围内免收整车合法装载鲜活农产品车辆的通行费”政策，为农村改革发展创造良好的政策环境，2009年12月22日，国家交通运输部、国家发改委又发布了《关于进一步完善和落实鲜活鲜活农产品运输“绿色通道”政策的通知》(交公发〔2009〕784号)，全国收费公路开辟鲜活鲜活农产品“绿色通道”，这一免交车辆通行费政策在全国收费公路实行。

2012年，国务院批转交通运输部、国家发改委、财政部、监察部、国务院纠风办《重大节假日小型客车免收通行费实施方案》，决定每年春节、清明节、劳动节、国庆节四个节假日免收7座及以下客车通行费。

开辟鲜活农产品“绿色通道”的免费政策，无疑是落实国家“三农”政策，促进农业稳定发展农民持续增收的良苦用心；而重大节假日免费政策，主要是想通过这一利好政策拉动内需，惠及民生，促进消费。但几年的免费政策实施以来，诸多问题逐步显现，利弊之争也不绝于耳。

1 存在的主要问题

(1)国家关于绿色通道和重大节假日免收通行费政策没有法律依据

《收费公路管理条例》是根据《公路法》第六十八条“收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定。”即是说，《收费公路管理条例》是由《公路法》本条授权国务院制定的，而《收费公路管理条例》中关于免收车辆通行费的范围，仅限于第七条中“军警车辆、特殊公务车辆、抢险救灾车辆和为鼓励跨区作业的农用机械运输车辆”这4类车辆，既没有授权其他部门可以扩大免收范围，也没有其他关于免收的兜底条款。

由此可见，自2005年开始实施的鲜活鲜活农产品“绿色通道”免收政策和2012年开始实施的重大节假日小型客车免收政策，均超越了《公路法》和《公路收费管理条例》的范畴，并无法律依据。

有学者认为，《公路法》第六十八条“收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定”即是法律授权国务院可以制定诸如鲜活农产品免费和重大节假日7座及以下小型轿车免费政府的依据。此观点起码存在两大问题：

一是行政行为法无明文授权即禁止，法无明文规定不可为。也即是说，公权力的行使必须有法律的明文规定和授权，具体包括，职权法定原则、法律优先原则和法律保留原则。职权法定指行政职权的来源与作用都必须具有明确的法律依据，受制于法，越权无效；法律优先指法律相对于行政权的优越地位，以法律指导行政，行政作用与法律抵触者无效；法律保留指在国家法律秩序范围内，某些事项必须专属于立法者规范，行政机关不得代为规定。目前实施的两项免费政策，《公路法》显然没有明文规定，其他法律没有涉及，从法理上讲，无论是国务院还是交通运输、改革发展主管部门，都不得代为规定。

二是《公路法》第六十八条有“依照本法制定”的概念，公路法中关于收取通行费的规定体现在第五十九条，目前全国收费公路均符合该条要求。本法中没有其他条款规定收费有所例外，更没有规定免收通行费的车型、种类。更何况，国务院出台的《收费公路管理条例》也只明确“军警车辆、特殊公务车辆、抢险救灾车辆和为鼓励跨区作业的农用机械运输车辆”这4类车辆免收通行费，即使依照《收费公路管理条例》的规定，国务院也无权制定超出以上4类车辆的免费政策。

(2)绿色通道和重大节假日免收通行费政策存在诸多不合理因素

一是打破了收费公路法定格局。收费标准的制定，对于政府还贷公路的收费标准，是根据贷款、有偿集资款总额、融资成本、偿还债务的期限、当地物价指数、收费年限以及交通流量等因素计算确定；对于经营性公路的收费标准，是根据投资总额、融资成本、合理回报、当地物价指数、收费年限以及交通流量等因素确定。《收费公路管理条例》对于政府收费还贷公路和经营性公路的收费期限进行了严格限定，其中，收费还贷公里收费期限基本法定，经营性公路收费期限在法定最长限度内通过特许经营协议约定。

2016年度，全国收费公路共减免车辆通行费689.2亿元。其中，鲜活农产品运输车辆减免329.8亿元，重大节假日小型客车免费通行减免237.8亿元，其他政策性减免121.6亿元，分别占通行费减免总额的47.9%、34.5%和17.6%。

2016年度，福建省收费公路共减免车辆通行费22.2亿元。其中，鲜活农产品运输车辆减免6.9亿元，重大节假日小型客车免费通行减免12.8亿元，其他政策性减免2.5亿元，分别占通行费减免总额的31.1%、57.7%和11.2%。目前免征范围还在向冷冻农产品扩大。

重大节假日的20天，无疑是车流最大、可收费最多的黄金时间。一纸免征政策，不仅直接流失了巨额通行费，也增加了原本已经还本付息非常困难的收费公路经营者偿还资金的难度。对于经营性公路来说，无端承担了社会义务，也导致政府在招商过程中失去公信力，甚至有特许协议政府方违约之嫌。

二是偏离了中央“三农”政策。鲜活鲜活农产品“绿色通道”免收政策偏离了惠农决策意图。“绿色通道”免费政策本意是通过免收鲜活农产品通行费，降低此类商品的运输成本，提高此类产品的收购价格，从而惠及广大农民，增加农民收入。但实际情况并非如此，这一政策惠及的是从事鲜活农产品的运输经营者，并没有增加农民收入，违背了出台这一政策的初衷。

三是大大增加了收费成本。鲜活鲜活农产品“绿色通道”免收政策增加了大量收费成本。既然有“绿色通道”免收政策，就有伪造鲜活农产品偷逃通行费的招术。有用冷冻箱装载其他产品的，有用瓜果装饰水泥的，有在装载生猪车厢混载钢材的，五花八门，不一而足。为确保规费不流失，通行费征收部门与运输车辆玩起了猫捉老鼠的游戏。收费部门成立专门的稽查队伍，四班三运转，进而购置先进设备和仪器对鲜活农产品运输车辆逐一检测，全国收费公路每年在此举上消耗人工成本和设备成本数以亿计。加上一部分农产品分类不清，收费人员掌握不准，驾驶人与收费员之间矛盾频发，摩擦不断，增添了许多不和谐因素。

(3)重大节假日7座及以下小车免征政策弊多利少

一是交通安全。每逢重大节假日，总是车祸的高峰期。免费政策实施以来，节假日出行人流大大增加，随之而来的是交通流量巨增，事故接连发生。触目惊心的交通事故，给节日喜庆欢乐的氛围投下沉重的阴影，为节日出行敲响警钟。2012年第一个实施免费通行的国庆节，9月30日至10月7日，全国高速公路共发生道路交通事故68422起，涉及人员伤亡的道路交通事故2164起，造成794人死亡，2473人受伤，直接经济损失1325万元。

二是交通拥堵。当前，我国汽车保有量急剧增加，道路承载能力的发展速度滞后，因此带来的高速公路拥堵现象也日益显现。特别是在春运、中秋、国庆等重大节假日期间，高速公路的拥堵更为严重，同时随着重大节假日实行高速公路7座及以下小型客车实行免费通行政策实行，探亲、旅游的出行车流量急剧增长，给道路交通管理工作带来巨大的压力。纵观高速公路的拥堵的发生，因道路交通事故造成的占绝大部分。机动车在高速公路上发生交通事故后，因车辆无法移动、驾驶人法律意识淡薄等原因导致事故车辆长期停放在车道内，造成大面积拥堵。拥堵发生后，后方车辆车距过近、抢道通行又极易引发交通事故，再次的交通事故导致路面更加拥堵，由此造成恶性循环，许多高速公路在重大节假日成为了停车场。

三是浪费资源。在燃料相同的情况下，一辆5座小轿车匀速行驶每100公里油耗约8升；一辆45座大客车匀速行驶每100公里油耗约20升。即是说，45人出行时，乘5座小轿车每百公里油耗72升，而统一乘坐45座大巴则每百公里油耗只有20升。由此可见，以45人出行为例，乘坐小轿车出行的油耗是乘坐大巴车油耗的3.6倍。

四是增加排放。汽车尾气对大气污染已是世界性难题，减少汽车尾气排放是建设小康社会的重要问题，汽车尾气中二氧化碳是影响温室效应的祸首。国际通用的汽车尾气二氧化碳计算公式为：二氧化碳排放量=油耗公升数×2.7。按照5座小型轿车和45座大型客车百公里耗油量比较，重大节假日45个人出行，乘坐小轿车出行二氧化碳的排放量是乘坐大巴车二氧化碳排放量的3.6倍。

2 收费公路总体已经收不抵支

建设取得新成绩。截至2016年底，全国收费公路里程17.11万公里，占公路总里程469.63万公里的3.6%。其中，高速公路12.45万公里，一级公路2.35万公里，二级公路2.19万公里，独立桥梁隧道1123公里，分别占全国收费公路里程的72.8%、13.7%、12.8%和0.7%。公路建设的持续加快和投资的持续增加，为落实稳增长、惠民生做出了重要贡献。

债务性资金占七成。收费公路建设主要依靠银行贷款等债务性资金，约占六成多。截至2016年底，全国收费公路累计建设投资总额为75857.5亿元。其中，财政性资本金投入为12882.1亿元，非财政性资本金投入10636.2亿元，举借银行贷款本金48147.9亿元，举借其他债务本金4191.3亿元，分别占收费公路累计建设投资总额的17.0%、14.0%、63.5%和5.5%。

债务余额居高不下。随着新建收费公路里程和累计建设投资总额的增加，以及建设成本的不断攀升，我国收费公路债务余额仍居高不下，截至2016年底，全国收费公路年末债务余额为48554.7亿元。其中，年末银行贷款余额41674.5亿元，年末其他债务余额6880.2亿元，分别占收费公路债务余额的85.8%和14.2%。

总体收不抵支。2016年度，仅政府还贷公路通行费收支缺口2150.6亿元。其中，高速公路1928.0亿元，一级公路162.3亿元，二级公路37.3亿元，独立桥梁隧道23.0亿元，分别占政府还贷公路通行费收支缺口的89.7%、7.5%、1.7%和1.1%。

还本付息支出是大头。政府还贷公路建设累计资本金投入10967.8亿元，资本金比例为28.7%。政府还贷公路建设累计债务性资金投入为27205.1亿元，占政府还贷公路累计建设投资总额的71.3%。其中，举借银行贷款本金25580.1亿元，举借其他债务本金1624.9亿元。

高速公路是主体。收费公路中高速公路里程为12.45万公里，占收费公路总里程的72.8%，政府还贷和经营性两种模式的高速公路累计建设投资69552.1亿元，年末债务余额45635亿元，通行费收入4181.4亿元，收支缺口3821.7亿元。

数字表明，收费公路已经是收不抵支。如果再盲目出台一些免费政策，无疑对收费公路经营管理单位雪上加霜，大大增加收费公路债务，大大削弱收费公路还本付息能力。

3 调整鲜活农产品和重大节假日免费政策

(1)调整收费公路鲜活农产品免征政策为补贴方式

改革“绿色通道”免征方式。针对现有鲜活农产品“绿色通道”免征政策，建议改革方式为：对于收费还贷性公路，采用按通行费收入的一定比例或由省级人民政府财政主管部门核定免征收入，从通行费专户中扣除，通过财政补贴的方式用于农产品种植养殖户的补助，既更有利于公平和直接补贴到位，又能减轻收费公路经营者的工作难度、避免资源浪费；对于经营性收费公路，不宜强行实施补贴方式，应在法定收费期限内，通过特许经营协议约定。

收费公路鲜活农副产品免征政策的初衷是惠农，但受益的却是物流环节，真正的菜农并没有多少受益；收费公路鲜活农副产品免征增加了大量收费成本，造成交通不畅；免征中产生很多争议，引发太多争端，不利于收费公路和谐发展。由政府或由收费公路经营者直接补贴菜农或鲜活农副产品运输者，将大大降低收费成本，大大减少民事争端，大大惠及广大菜农。

(2)调整重大节假日收费公路通行费免征政策

建议修改《收费公路管理条例》第七条中对于免费车辆的表达，增加“经国务院批准在特定时段通行的其他车辆，免交车辆通行费”，以此行政法规授权国务院在法定依据范围内行使重大节假日免收某个类型车辆通行费。

建议重大节假日收费公路免征车辆由7座及以下小客车调整为7座以上大、中型客车。理由如下：

①更好地体现惠民政策。重大节假日免征政策初衷是惠及民众、鼓励出游、拉动消费。但7座以下小型客车拥有者或使用者基本为中产阶层以上群体，不是惠民政策的对象。而大中型客车的乘客才是中产阶层以下群众，是国家和政府应该照顾的对象。

②更好地节约能源保护环境。小型客车免征政策使收费公路重大节假日车流陡增，交通拥堵，事故频繁，不符合节约资源和能源，保护环境的国策。大中型客车实载率高，周转量大，能有效节约能源，保护环境，减少交通压力。

③更大限度地缓解交通压力减少事故。从几年来小型客车重大节假日免征政策以来，交通事故的特点是数量多，但重特大事故少，其中重要原因是，重大节假日上路的驾驶人相当一部分通过租车、借车出行，较少高速公路行驶经验，难免出现频繁的交通事故。大中型客车一般为客运企业所有，有比较完整的车辆管理和驾驶员管理制度，安全生产有所保障。

综上所述，鲜活农产品“绿色通道”免征政策和重大节假日7座及以下小型客车免费政策，不仅没有法律依据，更存在诸多不合理因素。鉴于收费公路存在如此收不抵支的现状，适时调整国家免收政策，一方面继续更好地惠及广大社会群体，另一方面可以大大减少收费成本，达到收费公路健康良性发展，为国民经济作出更大的贡献。

[1]交通运输部2016年全国收费公路统计公报

[2]福建省交通运输厅2016年福建省收费公路统计公报