发力供给侧 农发正先行——全国省级农发办主任培训班释放农业综合开发新信号

吴洪伟 解希民

发力供给侧 农发正先行
——全国省级农发办主任培训班释放农业综合开发新信号

吴洪伟 解希民

面对当前我国农业发展环境发生的重大变化，如何把农业综合开发融入到农业供给侧结构性改革的大局中去，找准着力点和突破口，激发农业综合开发新动能，是今后我国农业综合开发工作的一项重要任务。

国家农发办在厦门举办的全国省级农发办主任培训班上明确提出，当前和今后一个时期，农业综合开发要把推进农业供给侧结构性改革作为主基调，坚持以提升农业综合生产能力、推进农业产业化、转变农业发展方式、发展农业适度规模经营、助力打赢脱贫攻坚战、推进田园综合体试点示范为重要着力点，进一步创新机制，完善政策，深化改革，加强管理，不断提升农业综合开发水平和效益。

供给侧改革——激发农业综合开发新动能

当前，我国农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧。推进农业供给侧结构性改革，是当前和今后一个时期“三农”工作的主线。农业综合开发在推进农业供给侧结构性改革中大有可为。必须准确把握推进农业供给侧结构性改革的内涵要义、主攻方向和根本途径，把农业综合开发纳入到农业供给侧结构性改革的大局中去研究谋划，使农业综合开发更加紧密地融入“三农”工作大局。

农业供给侧结构性改革为农业综合开发提供了新的发展空间。一是农业综合开发大力提升农业综合生产能力，推动实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，夯实了农业供给侧结构性改革之基。保障国家粮食安全是推进农业供给侧结构性改革的前提，加强农田基础设施建设、实施“藏粮于地、藏粮于技”战略是提升农业供给质量和水平，推进农业供给侧结构性改革的基础保证。二是农业综合开发大力扶持优势特色产业，优化产品产业结构和农业区域布局，切准了农业供给侧结构性改革之要。做大做强优势特色产业，调整优化产品产业结构是农业供给侧结构性改革的核心要义。三是农业综合开发大力培育新型农业经营主体，推动农业适度规模经营，提升了农业供给侧结构性改革之效。优化农业产品体系、产业体系和经营体系，关键在于新型农业经营主体的发展壮大，在于形成统分结合的适度规模经营机制。四是农业综合开发大力推进农业生态综合治理，推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力，稳固了农业供给侧结构性改革之本。五是发挥“综合”优势，打造田园综合体，支持发展新产业、新业态。农业综合开发能够集成资金和项目合力，因地制宜综合施策，从基地、产业、生态、创意和农事体验等多个环节入手，打造田园综合体试点，支持发展新产业新业态。

在今年中央一号文件中，一方面，对农业综合开发正在推进的工作提出了新要求，比如持续加强农田基本建设、做大做强优势特色产业、积极发展适度规模经营等。另一方面，对农业综合开发提出了新的工作着力点，提出建设田园综合体试点，支持现代农业产业园建设等，都提出了与农业综合开发密切相关的新政策、新要求。对此，我们要加强政策研究，制定试点方案，抓好协调推进。

聚焦主业——集中力量建设高标准农田

改造中低产田、建设高标准农田是党中央、国务院赋予农业综合开发的主要任务，是推进农业供给侧结构性改革的基础保障。农业综合开发要继续坚持把高标准农田建设作为重中之重，为推进农业供给侧结构性改革夯实基础。

建设高标准农田有助于挖掘我国粮食增产潜力，实现“藏粮于地”。2016年，农业综合开发坚持把高标准农田建设作为第一要务，把土地治理项目资金主要用于高标准农田建设，引导资金项目向粮食主产区和产粮大县倾斜，特别是优先在粮食主产区建设确保口粮安全的高标准农田。充分利用外资投入，集中力量加快高标准农田建设。

2016年，中央财政安排280亿元用于土地治理项目，预计在全国建设2800万亩以上集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田，继续在全国高标准农田建设中占据较大份额。中央财政安排5.6亿元，支持308家新型农业经营主体建设高标准农田77.4万亩，积极探索高标准农田建设、使用、管护一体化的新机制。中央财政安排13.73亿元，新建续建中型灌区节水配套改造项目280个，为高标准农田提供骨干水源保障。

2017年将在全国建成2800万亩以上集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田。以粮食主产区和产粮大县为重点，资金和项目安排适当向高标准农田建设任务重的地区倾斜，积极探索集中打造国家农业综合开发高标准农田建设示范县（区）。将高标准农田建设与发展适度规模经营、脱贫攻坚、新农村建设、美丽乡村和“三区三园”等政策和资金统筹衔接，形成合力，为农业供给侧结构性改革强基固本。

值得关注的是，为充分发挥财政资金的引导和撬动作用，国家农发办与国家开发银行等金融机构联合开展了创新投融资模式建设高标准农田试点。截至2016年底，山东、河南、湖南、重庆、甘肃、新疆生产建设兵团共落地项目31个，撬动贷款10.8亿元，预计建设高标准农田110多万亩。今年，国家农发办将加大力度，大力推进创新投融资模式加快高标准农田建设试点工作。

此外，围绕推进全产业链开发，促进农村一二三产业融合发展，2016年，国家农发办开展了高标准农田建设模式创新试点。全国共实施创新试点项目39个，建设高标准农田54.5万亩，扶持产业化发展项目147个，试点项目总投资20.64亿元。今年，国家农发办将扎实推进创新试点工作，以创新试点项目为平台，积极推进涉农资金整合。积极探索农业领域PPP模式，构建财政、金融和社会资本共同投入的新机制。同时，继续鼓励各地以现代农业园区为平台推动土地治理和产业化发展两类项目有机融合。

完善政策——打造优势特色产业集群

打造优势特色产业集群，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业综合效益和竞争力，是推进农业供给侧结构性改革的重要任务，也是下一步农业综合开发的重点。

今后，农业综合开发将大力扶持资源优势突出、区域特色明显、市场发展前景好、示范带动作用强的农业产业，补齐农业产业链条短板，拓展全产业链和价值链，打造农业优势特色产业集群，积极促进一二三产业融合发展，把“小特色”做成“大产业”，把“大产业”做成“特优区”，把“特优区”做成“综合体”。优先扶持以基地建设、新技术和新品种引进、示范与推广、种养业废弃物综合利用等为主要内容的项目。大力支持农业产加销紧密衔接和农村一二三产业深度融合，推动农业生产全程社会化服务，推进农业产业链整合和价值链提升。

2016年，中央财政安排50亿元，扶持优质农业产业化发展项目6600余个，打造了一批支撑农业产业发展的优势特色产业集群，推进了农村一二三产业融合发展和农业供给侧结构性改革。

今年，将进一步完善产业化发展项目扶持政策，积极探索财政贴息、补助、股权投入等多种扶持方式，加大贴息支持力度，重点扶持涉农企业、农民合作社等，财政补助重点扶持农民合作社、家庭农场等。积极支持省级农发机构采取股权投入方式扶持农业产业化龙头企业，鼓励和规范产业化发展项目实行“先建后补”管理方式改革。加强与金融机构合作，探索以县为单位采取集中申报贴息方式支持新型农业经营主体发展农业优势特色产业；鼓励有条件的地方积极探索采取担保补贴等方式，解决新型农业经营主体贷款难问题；鼓励项目扶持的新型农业经营主体采取合同订单、股份合作、保底收益、按股分红等方式，与农户建立健全产业链利益联结机制，让农民分享更多的产业发展和产业融合收益。

探索实践——推进田园综合体试点

2017年中央一号文件明确提出，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发等渠道开展试点示范。这不仅是中央在新形势下对农业农村发展的重大政策创新，也是赋予农业综合开发的重要任务。

田园综合体建设综合了生态、文化、社会、经济等多方面要素，目前还处于探索发展阶段。农业综合开发推进田园综合体建设，一要坚持综合施策。田园综合体的本质就在于“综合”，农业综合开发的优势也在于“综合”。要根据实际，全面统筹考虑，整体协调推进，采取针对性的扶持政策和建设措施，彰显优势特色，补齐瓶颈短板，推进综合体试点全面提升。二要强化产业支撑。农业产业是田园综合体的基础。农业综合开发要在大力推进田园综合体基础设施建设的基础上，加大产业支持力度。围绕全产业链，对农业产业化龙头企业、农民合作社、专业大户和家庭农场等新型农业经营主体，进行立体式、全方位扶持，壮大产业实力，强化产业支撑。三要坚持因地制宜。田园综合体是一种新型生产生活方式，还没有统一的发展模式和路径。要坚持因地制宜，突出特色，通过农业综合开发的全方位扶持，使田园综合体试点在原有的基础上提升层次，拓展功能，增强特色，打造品牌。四要加强政策衔接。田园综合体试点涉及面广，投入大、建设期长。要发挥地方政府主导作用，强化与相关涉农政策和资金的统筹衔接，把农村生产、生活和生态等各领域的支持措施紧密结合，探索以田园综合体试点为平台，统筹推进生产生活生态领域建设，促进循环农业、创意农业、农事体验等方面发展，拓展农业的多功能性，力争建设一片、成效一片，试点一个、务求精品。

创新机制——拓展资金投入渠道

加大资金投入是农业综合开发推进农业供给侧结构性改革的重要保证。增加农业综合开发投入，一方面要稳定财政资金投入；另一方面要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，调动社会各方面力量加大对农业综合开发领域的投入力度。

创新机制，拓展资金投入渠道。其一，创新农业综合开发项目扶持方式，充分发挥财政资金的引导和撬动作用。在产业化发展项目中，进一步加大贴息支持力度，充分发挥财政资金的杠杆作用。积极运用贷款贴息、先建后补、以奖代补、政府投资基金等方式，加大改革创新和实践探索力度，不断增加农业综合开发投入。其二，在涉农资金整合中积极作为。支持各地以高标准农田建设和脱贫攻坚为平台统筹整合涉农资金，充分发挥农业综合开发的优势和特色，坚持以“产业开发”为重点，积极融入当地扶贫工作大局。其三，积极吸引金融和社会资本投入。在政策设计中，注重鼓励和引导金融和社会资金投入农业综合开发项目，积极探索PPP等新型投入机制和项目运作方式，在农业基础设施、产业化发展、三产融合和农业社会化服务体系中引入更多的金融和社会资金。其四，积极利用外资。认真做好国际农发基金贷款优势特色产业发展示范项目和长江绿色生态廊道项目前期准备工作，加快立项实施进度，多渠道增加农业综合开发投入。

“十二五”时期，中央财政共投入农业综合开发资金1602.91亿元，年均增长15.4%，超过1988-2010年中央财政农发资金投入之和。

国家农业综合开发办公室）

责任编辑/李俊宇