欧洲难民危机背景下德国难民福利政策的困境及反思

(黑龙江大学 黑龙江 哈尔滨 150080)

欧洲难民危机背景下德国难民福利政策的困境及反思

邵常顺

(黑龙江大学黑龙江哈尔滨150080)

欧洲难民危机愈演愈烈,对欧洲各国的社会稳定产生了很大的影响。德国凭借其雄厚的经济实力和优越的难民福利政策成为欧洲接收难民最多的国家。但是随着德国接收难民数量大大超出政府的预期计划,德国民众已经对政府实施的难民福利政策产生了很大的质疑,如何使德国政府平息民众质疑声和顺利实施难民福利政策都将会面临着许多的困境。深入分析难民危机背景下德国的难民福利政策,理清难民福利政策的困境,加之探讨欧洲难民危机对于德国的各种影响,可以为我国的难民保障政策的建设提供相关启示。

欧洲难民危机;德国;难民福利政策

随着中东地区局部战争的进一步恶化,出现了大量因战争而流离失所的难民。尤其是叙利亚内战爆发和极端恐怖组织的肆虐加剧,造成当地百姓纷纷流离失所和逃难。由于中东临近国家自身的经济条件和政治宗教环境无法给于难民合法的身份和住所,因此大量难民把目标转移到了移民政策相对宽松且社会福利较高的西欧国家身上。在这次难民危机中,德国凭借其雄厚的经济实力和优越的难民福利政策成为欧洲接收难民最多的国家。然而德国大量接收了各种层次的难民，即这些来自穆斯林国家的难民因其独特的宗教文化,却极大的冲击着德国社会的稳定。德国民众已经对政府实施的难民福利政策产生了很大的质疑,如何使德国政府平息民众质疑声和顺利实施难民福利政策都将会面临着许多的困境。

一、难民福利政策的概念

难民是指“因种族、宗教、国籍、特殊社会团体成员或政治见解，而有恐惧被迫害的充分理由，置身在原籍国领域外不愿或不能返回原籍国或受该国保护的人”①。可知，难民福利政策是专门为难民制定的社会福利，其涵盖了难民的住宿、医疗、教育及生活救济金等政策。这既是人道主义价值观体现，又是保证难民有尊严生活的物质保障。同时，德国设有联邦移民与难民署和《寻求庇护福利法案》来制定和处理难民福利问题。德国具有雄厚的经济实力和优越的难民福利政策，“政府除了承担难民住宿(含取暖)、医疗费用、体检和享受免费教育之外,还向难民发放基本生活费和零花钱，例如一名未婚的难民可以获得每月352欧元的补贴”②。正是由于这些“福利诱惑”,德国也逐渐成为难民寻求庇护的理想地。

二、德国实施难民福利政策的成因

首先,国内民意因素。德国民意的支持是推行难民福利政策实施的加速推进器。德国经历了两次世界大战深知战争带来的痛苦,德国民众抱着同情的态度,自然会赞成政府带有人道主义救援的政策。同时,默克尔自身的领导角色在其中也发挥重要作用。在两德期间,默克尔就深受国家战争分离、亲人分离的痛苦,成长过程中也接受过各种援助,这些经历使她深知援助弱者的重要性,这也是促使她实施开放性难民政策的原因之一。

其次,经济因素。尽管一国的政策体现了国内民意所向,但政府实施某项政策时必然会考虑其带来的经济利益。德国政府认为接收难民带来的受益要大于其损失。一方面,到达德国的难民群体有一大部分是受过良好教育的青年人,在德国人口老龄化严重和劳动力短缺的严峻情况下,这批青年人经过培训后可充当适龄劳动者,后期工作后缴纳的税费会大于当时政府救济金。另一方面,在近年来德国经济也不断稳步增长并成功摆脱欧债危机影响,紧缩的财政政策也使德国经济总量在欧盟集团傲立群雄,2016年德国财政收支盈余高达237亿欧元,为1990年两德统一以来最高值。2016年收支盈余的创纪录客观显示了德国经济状况良好、居民收入增加和失业率下降的社会状况。客观的收支盈余和良好的经济为德国难民福利政策的实施提供了财政保障。

再次,政治历史因素。具有宪法性质的德国基本法规定受政治迫害者,享有庇护权。其带有浓厚的人道主义价值观色彩,这为德国难民福利政策的建立和完善有很大帮助。在二战期间,德国犹太难民深受纳粹集团的迫害而纷纷逃亡国外寻求他国政治庇护,待战争结束后新成立的德国满怀愧疚之心并吸取历史教训,努力打造负责任大国形象，并且通过了基本法确立了一套针对外国人的难民庇护制度。此外,在难民福利政策方面,德国制定了《寻求庇护福利法案》和《避难申请者补助法》,用法律规章的形式详细的规定了难民应享受的福利政策和政府的相关责任，尽最大可能来给予难民的基本生活保障。以上的政治历史因素直接促进了德国难民福利政策的建设。

三、德国难民福利政策面临的多重困境

第一,经济困境。众所周知,德国《避难申请者补助法》规定:“在难民审核期间,德国法律规定禁止难民工作,难民的衣食住行、医疗和难民子女的教育费用全由联邦政府提供。”随着德国接收难民数量大大超出政府的预期计划,这意味着德国不得不拿出另外的财政资金用于难民救济。而这些难民救济成本绝对加大了德国财政压力。“根据德国财政部的测算,从现在起到2020年,仅为已获得合法身份的难民提供社会福利(“哈尔茨四”失业金、租房补助)的支出就将达到257亿欧元；为难民提供语言班将花去57亿欧元；职业培训支出则为46亿欧元”③。而且难民福利政策是德国政府长期财政资助的项目,一旦资金缺乏,国家将不得不提高国内税收,这样直接造成的后果就是国内民众对难民产生抵制情绪。

第二,政治困境。在这次难民危机中,德国面临着国内和国外两种政治困境。一方面,默克尔政府秉持的开放性难民政策在国内发生“科隆事件”和大规模性侵抢劫案等难民恶劣事件催化下,开始受到国内反难民的右翼势力和民众甚至默克尔所在基民盟的内部人员的强烈不满,这说明此次的难民危机直接导致了默克尔领导的基民盟面临重大执政危机。在2017年这个德国大选年,德国人因默克尔当下难民政策带来的社会混乱开始对其滋长不信任感。“根据INSA民调机构做的民意调查,2013年把票投给基民盟基社盟的选民中,现有17.1%打算要通过自己的投票来终结默克尔的总理生涯”④。另一方面,默克尔倡导的难民福利政策在欧盟国家同样面临着国外的政治困境。在此次欧洲难民危机期间,欧洲各国对于难民问题的解决办法各有说辞难以达成一致意见,尤其对默克尔提出按难民配额分摊难民的政策遭到欧洲相关国家的拒绝。一心想树立欧盟领导角色的德国在此次难民危机中深受政治打击。此外,欧盟相关国家在难民危机中不接受德国提议也意味着欧洲一体化程度进展缓慢。

第三,种族文化融入困境。随着中东和北非地区持续的动乱,越来越多来自该地区的难民陆续涌入到欧洲,而这些难民群体则主要是以穆斯林群体为主,深受伊斯兰教义影响,如何使穆斯林难民顺利融入到德国开放的世俗文化中,对于德国的难民政策和难民福利政策的实施是一个长期挑战。难民文化融入德国社会也不是一帆风顺的,获得合法身份的难民还需经过语言和入行标准等培训才被允许在德国就业。穆斯林难民独有的宗教文化信仰、价值观、语言及法律法规又与德国社会存在很大的差别。况且德国对待外来文化的态度一直采取同化或排斥的态度,若难民文化不能得到文化认同和身份认同,也将为德国未来的社会安全稳定埋下隐患。

第四,安全困境。由于德国实施开放性的难民政策，混入德国境内的难民群体中可能夹杂着非法难民和极端暴力分子,大量非法难民身份无法统计确定,这为德国的社会安全埋下深深隐患。此外,在德国国内发生“科隆事件”和大规模性侵抢劫案等难民恶劣事件以及巴黎暴恐袭击后,社会舆论把骚乱暴动与穆斯林难民群体联系在一起,引起民众对于穆斯林群体的恐惧和疏远,因此德国许多民众开始走上街道游行示威反对默克尔的难民政策和难民福利政策。在这种背景下,德国民众排外事件和种族暴力冲突也不断增多,德国右翼民粹主义政党和极右势力也趁机加快崛起,“应当说,右翼民粹主义政党之所以加快崛起,主要是因为德国国家普通民众在经济和社会方面的不安全感日益上升。民粹主义政党最核心的策略就是利用甚至是操纵民众的恐惧。而眼下,在欧债危机、难民危机、乌克兰危机等多重危机的冲击之下,弥漫在欧洲社会之中的那种不安全感正在加剧”⑤。

四、对德国难民福利政策的反思

在整个欧洲难民危机背景下,德国独特的难民福利政策正面临着国际和国内两个不同的实施困境,既冲击了欧洲一体化的进程,又导致了德国国内社会不同领域的混乱局面。可想而知,再考虑到国家和政党利益方面,德国将来应该会顺应民意严格改变这种开放性难民政策,欧盟成员国也会通过多边合作更有效的应对此次难民危机。但是,对于德国实施的难民福利政策还需要反思以下几点。

其一,种族文化融合问题是德国难民福利政策实施的关键。《文明的冲突》一书中曾写到:“在后冷战的世界中,人民之间最重要的区别不是意识形态的、政治的或经济的,而是文化的区别。人民和民族正试图回答人类可能面对的最基本的问题:我们是谁？”⑥在这次欧洲难民危机浪潮中,最核心的问题就是解决德国本土文化与穆斯林难民种族文化的兼容问题。鉴于德国之前发生的排外势力、种族暴力冲突和极端右翼势力扩展等事件,一定程度上影响了德国难民福利政策的实施。在将来,德国需要在保护好本国的传统文化同时,既要尊重、包容和吸收伊斯兰教文化的精华成分,又要时刻警惕和去除伊斯兰教教义中的糟粕成分。只有这样才能更好的把种族文化融合期间的矛盾降到最低程度,也有助于德国民众支持本国难民福利政策的完善和发展。

其次,对于此次欧洲难民危机问题的解决欧盟内部“合则两利,分则两伤”。在此次难民危机管控中,由于欧盟各国自身利益的不同对于难民危机的解决分歧也愈发明显。以匈牙利、波兰右翼政府为首的东欧国家采取与德国相反的难民政策来抵制难民入境和分摊难民配额。欧盟各国的不团结和各自为政使得欧洲对于当前难民危机的处置捉襟见肘。此外,仅仅依靠以德国、法国和瑞典等西欧高福利国家接收难民,被接收的难民虽然可获得优厚的难民福利,但不是长久之计,这不但会加重接收国的社会保障福利支出,而且会让更多的难民因这些高难民福利而纷纷疯狂涌入。从深层次上讲,欧洲各国不要只一味地用难民福利政策来吸引难民,而是要发挥大国责任从根源上解决难民产生国的动乱问题。只有叙利亚、利比亚等难民产生国战争结束以及恐怖主义活动减少,涌入欧洲的难民潮才会真正的结束。

【注释】

①根据1951年联合国通过的《关于难民地位的公约》第1条的规定。

②难民为何偏爱德国？住宿免费 每月可获352欧元生活费-新华网http://news.xinhuanet.com/world/2015-09/07/c_128201475.htm

③德国难民问题支出至2020年预计约930亿欧元http://finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/2016-05-15/us-ifxsenvn7179040.shtml

④民意调查显示德国人对默克尔的不信任在滋长http://finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/2017-02-17/doc-ifyarrcc7587147.shtml

⑤张莉.当前欧洲右翼民粹主义复兴运动的新趋向.[J].欧洲研究，2011：72-73

⑥(美)塞缪尔·亨廷顿著;周琪译,文明的冲突[M].北京:新华出版社,1998:1-6.

[1]蔡祎.德国开放性难民政策及其影响[J].国际研究参考,2016(10).

[2]黄萌萌.德国开放性难民政策的成因与挑战[J].理论视野,2016(1).

[3]张莉.当前欧洲右翼民粹主义复兴运动的新趋向.[J].欧洲研究，2011(3).

[4](美)塞缪尔·亨廷顿著;周琪译,文明的冲突[M].北京:新华出版社,1998:1-6.

邵常顺(1990-)，男，山东临沂人，黑龙江大学政府管理学院2015级社会保障专业硕士研究生，研究方向社会保障理论与实践。