我国非营利组织信任危机：病理微探与治理路径

(华侨大学政治与公共管理学院 福建 泉州 362021)

我国非营利组织信任危机：病理微探与治理路径

詹小宁

(华侨大学政治与公共管理学院福建泉州362021)

我国的非营利组织在改革开放以后得到了迅速发展，但是非营利组织的治理能力却没有显著提高，特别是21世纪以来，非营利组织的信任危机频发。通过斩断发现，信任损伤的原因在于“认同度低”、“自治性不强”、“治理能力低下”、“社会责任缺失”。而修复信任损伤的最佳路径便是“改善外部环境”、“深化自治意识”、“加强外部监管”。

非营利组织；信任危机；治理路径

一、问题的提出

20世纪70年代，由于西方国家的石油危机，导致了福利国家的解体，自此非营利组织在世界范围内蓬勃发展。非营利组织的繁荣发展作为对政府与市场的双重失灵的有效补充，对社会发展起到了很好的社会效益。我国非营利组织概念最早见于1998年成立的民间组织管理局(原为社会团体管理局)，当时指的是民非和社会团体。作为一个正式的官方概念开始于2006年10月党的十六届六中全会，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》第一次阐述了社会组织的相关思想。我国将非营利组织命名为为社会组织，作为一个从西方引进的概念而使用，大多采用西方的理论来实践。随着我国社会建设事业的不断发展与完善，非营利组织在我国的发展也逐渐得到重视，并且纵观近几年的发展现状，我国的社会组织数量也是以突飞猛进的速度在增长。

虽然我国的非营利组织的数量在增长，但是社会组织在无论在外部声誉上还是内在发展上都一直面临着困境：

2001年“中国妈妈”胡曼莉(我国第一家抚育孤儿机构的创建者)被“美国妈妈”张春华起诉滥用捐款，同年希望工程的假信事件被曝光，这使得刚刚崭露头角的社会组织蒙上阴影，公众对这会组织的不信任也在慢慢滋长

2010年-2011年的中国民间组织蓝皮书总报告中，民间组织公信力危机被列为中国民间组织存在的三大突出问题

2011年社会组织的社会声誉危机集体爆发，同年的“郭美美”事件引发了红十字会的信任危机；“中非希望工程项目”引发了中国青少年基金会的信任危机，“尚德诈捐门事件”引发了中华慈善总会的信任危机

在不信任公益慈善组织的同时，民间公益慈善组织的质疑声也不时响起。2013嫣然天使激进和中华文化书院在运作涉嫌违规；2014深圳壹基金公益基金会被指在雅安地震中获捐的4亿只拨付了4000多万元。这也反映了公众对公益组织的不信任和对政府不能有效监管的批评

不仅公益组织存在信任危机，就连互益性组织也存在声誉危机。例如：江苏省徐州市贾汪区交通物流协会、中华医学会。NGO并非都是圣洁的化身，即使是对非营利组织监管严格的美国也存在同样的问题，“美国联合劝募会”著名公益机构的财务丑闻。

与营利组织相比，非营利组织的信任流失是其致命的问题，因为信任是其合法存在的基础，而且伪装成善行的“邪恶”让公众感到的是更伤心的侮辱(Hayes,1996:96)。特别是在我国这样一个公民社会发育不良和社会资本匮乏的场域里，本来民众就对社会组织抱以怀疑的态度，现在的信任危机更是加重了社会组织的生存囧境。因此，非营利组织的信任危机治理成为了一个亟待解决的问题，同时也是一个复杂艰巨的任务。

二、非营利组织信任危机的诊断

非营利组织在社会结构中的位置及其所承担的义务影响着信任的存在，而其满足社会期望的能力和动机则决定其信任水平的高低。尤其是在社会转型时期，社会组织信任问题显得尤为复杂化(张立荣，2014)。

1.社会转型带来的社会裂痕限制了非营利组织的认同空间

非营利组织的信任得以稳定的理想环境是一个政策环境宽松，公民社会培育完善、社会资本存量充足的社会(张立荣，2014)。然而我国正是缺乏这样的“原始场”，虽然社会转型带了了一线生机，但是“大政府，小社会”的“消极”惯例，使得我国的民众在解决问题的时候第一个想到的总是政府，尽管政府已经让权或者职能过渡，但是在我国政府仍然是公共资源的最终把控者。本来存在感就很微弱的非营利组织，在制度和资源的双重困境下很难找到存在的合法性基础。这样一来，民众对非营利组织的认可度就大大的降低了。而当非营利组织的认同空间被挤压，就会进一步诱发非营利组织的信任损伤，让其在社会结构中的位置更加难以明确。

2.行政化的非营利组织削弱了自身的自治地位

根据撒拉蒙(Salamon，1994)的“第三部门理论”，我们知道非营利组具有民间性、独立性、公益性、志愿性的特点，这也是作为非营利组织来讲最根本的特点。而我们对非营利组织展开的一切讨论皆是以自主性为前提。然而在我国，社会组织生来就带有很强的行政色彩，而非营利组织发展至今，政府逻辑始终是主导逻辑。戈登怀特在在对浙江萧山社团的研究中第一次提出了社团中存在着官民二重性的问题(white，1993)。中国社团组织在观念、行为、目标上与政府具有相当的一致性”(王颖，1993:132)。俞可平(2002:216—218)强调在中国社团的官民二重性中，政府起着主导作用。王诗宗指出中国当前第三部门领域的主导逻辑仍是国家逻辑，于是提出依附式自主(王诗宗，2013)。很多学者都对此做了研究，并且都一致认为，我国的非营利组织在发展过程中，因为行政因素的介入，导致了非营利组织过分官僚化，与政府过牵连而失去了本该具有的市民社会的自治性。

3.社会需求的激增挑战了非营利组织的治理能力

我国的非营利组织发展虽然很快，但是存在重数量不重质量的问题。有学者在研究社工机构的发展困境时就提出了“内卷化”的发展现状(路垚，2015)。我国的非营利组织之所以能够产生也是因为社会发展的需要，但是，他的发展并没有如此的“单纯”。我国的非营利组织能够得以发展，很大程度上依靠的是政府的推动，以及政策的支持，很少是来自于社会群众的呼吁。因此，它的发展就有种“催熟剂”的成分在其中，所以我国的非营利组织并不完全具备作为一个社会治理主体或者公共服务提供者所具有的能力。在社会转型期，民众的社会需求激增，但是面对一个并未成熟的非营利组织来说，他还不能够独当一面去满足群众的需求。当非营利组织在政府和市场都做不好的领域表现的不如人意时，他的存在价值自然就会受到质疑。

4.监管缺失降低了非营利组织的社会责任

有学者发现，我国非营利组织做为民生工程的一部分，被很多官员当做一个社会治理创新的竞赛品，并没有当做真正的民生工程来建设。我国政府官员的绩效向来只与GDP关系重大，因此在对于非营利组织的建设与监管中也只是应对上级检查。然而因为政府的不重视和碎片化监管，导致了我国的非营利组织开始变异，一些组织的非营利性和公益性发生变异，贪污腐败、渎职失职现象严重；有些非营利组织披着非营利组织的外衣，但却只是为圈钱、洗钱、偷税漏税、骗取国家优惠政策等违法行为提供庇护。一次次的反面事件，也成为了非营利组织信任危机的直接导火索。

三、非营利组织信任危机的治理路径

1.改善外部环境，拓宽非营利组织的认同空间

第一，我们要准确的认识非营利组织的社会定位。他作为政府与市场的有效补充者，既不是政府的附庸，也不是政府权威的挑战者，他有着自己独立的功能区，在政府与市场的专长都不能解决的问题上有着自己独特的解决方式，对于满足社会需求、化解社会矛盾、建设和谐社会都有着不可替代的作用。第二，非营利组织的发展需要良好的政策环境。因为我国的特殊情况，非营利组织的合法性基础就建立在政府给与的生存空间上，若政府能在制度上给与更多支持与引导，那么非营利组织就能有稳定的生存根基。第三，要将法治、平等、互信等理念渗透到民众的日常生活中，引导公民积极参与公益事业，塑造起非营利组织生存的强大的社会基础。

2.深化公民自治观念，增强非营利组织治理能力

激活非营利组织的原始价值，将非营利组织的基本特性用组织的实际行动表现出来，让群众去看到。为了赢得民众的支持，非营利组织需要展示自我价值，以表明本组织能为公众利益有效的开展工作(Salamon,1999,37)。非营利组织需要理顺与政府之间的关系，保持自治定位积极回应群众需求，将去行政化进行到底，简化行政程序，做到精简高效，真正的为民办实事。同时要健全非营利组织的规章制度，在财务制度、问责制度、信息公开制度上不断完善，增强自身的能力，同时要建立有效的学习机制和激励机制，来增强自己的软实力，以达到增强自身治理能力的效果。

3.加强监管，巩固非营利组织的信任基础

碎片化监督弊端毋庸置疑，仅依靠非营利组织的自我监督又太过局限，因此我们要植入更多的外部监督力量。由于非营利组织需要对不同的利益主体负责，因此需要构建由政府、企业、媒体、公众、等多元主体参与的监督网络。具体来讲，政府要加强对非营利组织的法律责信，通过行政处罚和行政诉讼等方式对不作为或者乱作为的行为给与法律制裁；而媒体则需要通过网络曝光和舆论压力来促使非营利组织在合法和透明的轨道上运行；群众则是最分散也是最强大的监督者，我们要及时发现问题和敢于举报，通过合法途径来对非营利组织施加压力，保证其能够真正的为民服务。

[1]高兆明，《信任危机的现代性解释》，学术研究，2002，第4期。

[2]曹飞廉、陈健民,《当代中国的基督教社会服务组织与公民社会—以爱德基金会和上海基督教青年会为个案》,《开放时代》第9期。

[3]曹锦清,《再造“语词”》,《文化纵横》第期。

[4]邓莉雅、王金红,以,《中国生存与发展的制约因素—以广东番禺打工族文书处理服务部为例》,《社会学研究》第2期

[5]邓宁华,《“寄居蟹的艺术”体制内社会组织的环境适应策略—对天津市两个省级组织的个案研究》,《公共管理学报》第2期。

[6]范明林,《非政府组织与政府的互动关系—基于法团主义和市民社会视角的比较个案研究》,《社会学研究》第7期。

[7]高丙中,《社会团体的合法性问题》,《中国社会科学》第2期。

[8]顾听,仅碎,《公民社会发展的法团主义之道—能促型国家与国家和社会的相互增权》,《浙江学刊》第6期。

[9]顾听、王旭,《从国家主义到法团主义—中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变》,社会学研究》第2期。