公共政策制定中利益集团和公共利益的博弈——以“阶梯电价”为例

(华北电力大学 北京 100000)

公共政策制定中利益集团和公共利益的博弈
——以“阶梯电价”为例

马雯

(华北电力大学北京100000)

本文运用利益分析的方法，以“阶梯电价”为例，根据所提出的问题探讨了公共政策制定过程中公共利益被集团利益所掩盖的事实，表明政府在权衡各方利益时的对公共利益的偏离。

利益分析;政府利益;公共利益

公共利益理应是公共政策的灵魂和目的，政府运用公共政策对整个的社会利益进行分配与调整，在利益的选择分配中发挥着举足轻重的作用。因此，政府在制定公共政策的政策取向上应当是基于全社会和整个国家的利益考虑，国家、政府和人民的利益在根本上是一致的。但在公共政策的过程中，政府作为政策的制定者和执行者需要协调和平衡各种利益关系，必然要损害部分人的利益；同时，政府作为公共产品和公共服务的提供者，其“公共性”的缺失和“自利性”的膨胀扭曲了公共政策的真实面目，偏离了公共利益的实现路径。本文从利益主体和利益内涵出发，结合具体的案例，用利益分析法揭示公共政策制定过程中公共利益和利益集团的博弈以及公共利益的流失。

一、简要的观点综述

陈庆云教授提出“贯穿政策全过程的主线我认为是利益与利益的矛盾”[1]，对于一个社会来说，无论是有意识还是无意识的，其基本的政策面都是建立在一定的利益关系基础之上的，问题只是如何激发人们的利益需求以及如何配置既定利益的总量而已。”[2]利益与利益的矛盾即是人与人之间的矛盾，那么从利益主体入手分析矛盾的来源。

(一)利益主体分析

利益分析首要的问题在于明确利益主体及主体之间的关系。一般来说，利益主体由个人为载体、组织为载体还有缺乏非常明确利益载体的公共利益，它们构成了一个互动、冲突和相容的利益关系。在政策制定时，政策主体亦是利益主体，其中行政决策机关在政策制定过程中的地位和作用越来越突出。叶海卡·德罗尔认为，行政部门对政策制定的影响在发展中国家要比发达国家大得多，他指出：“由于发展中国家存在的政策问题少，所以大部分政策问题都能进入政府内阁的议事日程。而且在发展中国家一般不存在专业性的文官系统，因而行政部门在绝大数政策制定中都起到核心作用。另外，发展中国家的权力更为集中，所以政务部门无需去考虑建立政治联盟的问题，它们有更多的决策自主权。”[3]

而公民作为另一政策主体，往往忽视自己作为参与者所能发挥的作用。尽管有相当数量的公民不把自己所拥有的权力当回事，他们惰性十足，政治麻木，自觉放弃能够影响政策制定的机会，但无论是在专制体制下还是在民主体制下，政策制定者都必须认真对待普通公民的利益和愿望。正如查尔斯·林德布罗姆所言：“投票选举之所以是公民影响政策制定的重要手段，不仅是因为它允许公民选择政府官员，而且在某种程度上指导这些官员对政策的态度……因此，选举的事实间接地将一个原则强加于未来的决策者，即‘政策制定要考虑公民的愿望’。”[4]林德布罗姆这里谈及的原则阐明了这样的观点：公民有权让他们的意见被官员听到，而官员有责任认真听取他们的这些意见。

(二)利益内涵分析

1.政府利益

在这里本文讨论的政府利益有别于公共利益，是指地方政府官员的自身利益。而这种政府自身利益可详细地划分为以下三种具体的利益：政府组织整体利益、政府组织各部门的利益和政府组织官员的利益。本文正是采用了第三种政府官员的利益。政府的产生和存在是为了提供公共服务，实现公共目标和公共利益，所以必须承担管理社会、维护社会稳定、保护人民财产安全、为社会提供各种福利等责任。作为公共利益党的代表，政府背后还隐藏着对个人自身利益的追求。根据组织利益和个人利益的一般性分析，政府组织和政府官员同样可能具有失常利益。在特定的条件下，政府组织和政府官员可能利用公共权力谋取与其目标宗旨和职责要求向背离的失常利益。如在公共管理实践中出现的组织规模恶行膨胀、部门“依法打架”、“形象工程”、寻租腐败等都是组织或个人的失常利益的表现。其中，具体的失常表现在可在本文第二部分的案例分析中清楚可寻。

2.利益集团

关于利益集团的概念不同的学者从不同的角度对其有不同的见解。一些较宽泛的定义把它与利益群体等同，指在物质利益或经济利益上地位相近的人所构成的群体。[5]而有些学者则从较严格、相对狭窄的含义上使用利益集团的概念。如阿尔蒙德认为：“因兴趣和利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”。[6]罗伯特·达尔认为：“任何一群为了争取或维护某种共同的利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团”[7]戴维·杜鲁门则认为，“利益集团”就是“有着共同态度的团体，对社会上其他团体提出一定的要求……如果通过政府或者向政府机构提出要求，它就成为政治性的利益集团”等。[8]我们认为，利益集团就是在社会生活中，一些有着某种共同利益要求的社会成员，为了实现共同的目标而组织起来的正式的或非正式的社会组织。而笔者认为本文案例分析中所涉及到的利益集团应该代表的是更为精准的既得利益集团，就是指对公共资源享有支配权的一部分人或一个社会阶层，为了维护自己共有的特殊利益而结成的利益共同体，它造就了特殊利益集团。于此，中国社会科学院社会学研究员邵道生认为，在中国的“‘一些部门’ 、‘一些领域’、‘一些地方’之中，‘既得利益集团’ 已经形成，而且“还相当‘活跃’，不时地‘显示力量’”。[9]因此，既得利益集团的存在与发展对于我国当代公共政策公共性的发挥也将带来不小的阻碍。

3.公共利益

迄今为止，学术界对于公共利益的界定充满着各种争论和歧见。本文从与政府利益相对的角度来界定，笔者认为陈庆云教授给出的内涵解释更贴近文章的中心思想。所谓公共利益就是社会主体可以共同享受社会资源，也就是说人民可以无差别的分享生存和发展所需要的条件和资源，公共利益不能以需要的人数、领域等作为判断标准。[10]因此，我认为公共利益是一种不特定的多数人的利益，是一种可共享不可分割的整体利益，它的存在范围具有层次性，随社会的发展而变化。

从以上得出，公共利益是人民大众的物质利益，为人民大众服务是政府的宗旨，实现和增进公共利益是政府工作的方向。而作为政府的产出物公共政策，无论其制定还是执行，都必然要遵循公共利益原则。从人类历史看，公共行政最初来源于公民为了自己和社会的共同利益，而逐步形成的服务性组织，是公契约的产物。[11]公共政策是政府为有效地增进与公平地分配社会公共利益而制定的行为准则。简单地说，它是为增进与分配社会公共利益而设立的规范。[12]作为政府管理工具的公共政策，正如戴维·伊斯顿将公共政策的定义界定为对社会价值所作的权威性分配，其中的社会价值正是公共利益，公共利益正是公共政策应该保持的价值取向。故，政府制定的公共政策必须反应大多数人的利益才能使其具有社会合法性。

二、案例分析

自2012年7月1日起，陕西省居民生活用电以首档电量为180度，二档电量为350度，三档电量为350度以上的阶梯电价开始执行，且以年为周期执行。相比之前听证的两套方案，首档电量拟定为120度、150度，二档电量拟定为210度、240度，最终公布的方案考虑了该省居民用电的实际情况，最大限度地听取和采纳了社会各方面的意见和建议。但是在听证期间，仍然有很多质疑声表示对该政策的不满。陕西省消协副秘书长魏和平是第一个坚决反对阶梯电价方案的发言人，他说：“烧一壶水，不用电就会用煤、燃气，这样对环境造成了污染，对消费者是一种误导。如果真的要按拟定方案试行，首档电量偏低，这影响绝大多数城市居民生活用电，如果实行此次方案我希望首档提高到250度左右。”针对听证期间各行各界的不同之意，笔者认为其中的端倪值得推测，且通过利益分析法对提出的三个问题进行分析，以期寻找政策制定背后的利益既得者。

问题1 简单平均值不符合居民用电实际

在阶梯电价听证方案中，最受老百姓关注的就是首档电量的定额。从已公布的听证方案看，各地首档电量相差悬殊，东部省份明显高于西部地区：上海月度方案为全国最高，规定的首档电量为260度；北京、浙江、江苏、天津、重庆等地首档电量均在200度以上；而陕西、宁夏、甘肃、内蒙古等省区均有一套方案规定首档电量为120度。陕西人口众多是全国的用电大省，首档电量定额偏低让人费解。且，规定的首档电量是依据往年居民用电均值确定的。但依靠简单相除得到的平均值，是否考虑进了家庭人口差异、城乡差异等多方面因素？一户一表80%在农村，20%在城镇，而如今农村都是空巢老人，用电量很少，这难免会让人怀疑是否政策制定者用平均数字掩盖全省居民用电量的真实数字。

问题2 只升不降，改革初衷是变相涨价

阶梯电价听证方案出台后，引发社会广泛关注，不少群众质疑实行阶梯电价是“变相涨价”。从各地公布的听证方案看，均为第二档、第三档单边上涨，仅对城乡低保户和农村五保户给予10度到15度的免费额度；各地方案也未考虑到将来一二三档用电量如何调整，电煤价格发生变化时电价如何调整。按照发改委阶梯电价指导意见，第二档电量按照覆盖95%的居民家庭用电确定，提价幅度为毎千瓦时5分钱左右，第三档电价每次千瓦时提高2角左右。从总体看，阶梯电价毫无疑问意味着变相涨价，且只是行政调控下的单向上涨，缺少能涨能落的价格调节机制。实际，此次出台的电价方案只涉及电价的阶梯变化调整，并没有涉及电价改革的核心——电力企业垄断和成本公开透明。输、配电和供电企业都处于垄断地位，利润居高不下。因此，应尽快理顺电力体制，不能把每次上涨的成本都让发电企业或消费者来承担。

问题3 代表选择不合理，消费者参与很难

虽然此次阶梯电价改革，各省市区均按要求组织听证会，但这些听证会究竟能否切实反映老百姓的呼声？实际，在各地听证方案的制订过程中，电力公司等利益集团发挥的作用比较大，而普通消费者则很难参与。如一些省份听证方案中各档电量定多高，往往由电力公司说了算，显然不利于保护消费者利益；应该请独立第三方对居民月均用电量进行调查，保证方案的公平合理。另外，从听证会的组织方式看，一些地方听证代表的产生方式也不尽合理。以北京市为例，25名听证代表全部委托市人大、市政协、市消费者协会以及有关单位和政府部门推荐产生，普通百姓很难有机会参加听证来表达心声。

针对以上所提出的问题和搜集到的数据，笔者通过如下分析来深刻地挖掘和论证阶梯电价的幕后利益既得者，从而揭示出公共利益在这一政策制定过程中被掩盖的现实。

首先，发改委以节能减排、交叉补贴、环境保护、完善电价形成机制为目的，推进居民阶梯电价，实则是一个伪命题。根据历年电力消费统计，居民用电仅占于全社会用电量10%左右，如此比例实在是难以承担“体现资源稀缺状况”“补偿环境成本”的大任。国家能源局公布的数据显示：2011年全社会用电量4.7万亿千瓦时，其中城乡居民生活5646亿千瓦时，仅占12.03%；第二产业35185亿千瓦时，占74.97%，重工业耗电28803亿千瓦时，占61.4%。对比发现，推进节能减排理应从占比70%以上的工业大户下手，依靠电价杠杆调整产业结构、淘汰落后产能、激发工业企业活力，方可实现节能与增效双收。相反，将改革的大旗挥向居民用电，有避重就轻、拣芝麻丢西瓜的嫌疑。因此，低电价不利于节能减排，这是天大的伪命题。实际上，政府只是用节能减排这个幌子来做行政价格管理。相反，如果价格上涨后可否促进节能减排，这一问题还有待时间和科学数据的验证。

其次，阶梯电价的设计初衷是“少用少花钱、多用多花钱”，同时保障低收入者利益。故，阶梯电价又称为“穷人电价”。但从现实来看，这一定价方式未必能够兼济穷人。尤其在中国的一线大城，有很多穷人、外来户、农名工等部分群体选择蜗居或者群居，多人共用一块电表。如果以现在的消费电量为基准，可能超过第三档用电水平，无法享受低电价低消费，穷人利益反而受损。当这些低收入者因电价上涨影响生活水平时，便会选择使用煤炭、薪柴等低端能源形式代替用电。显然，这种消费方式的变化不是一种前进，而是一种倒退，更不利于高效能源的使用和节能减排的目标。所以，节能减排和调节收入分配的逻辑并没有完全理顺。从电价市场化改革层面来看，阶梯电价只是行政价格管理手段，并无关乎电价市场化改革和电力体制改革。在当前体制改革不力、电价改革未见政策讯息的形势下，阶梯电价仅仅是诸多改革领域的外围环节，本质上没有触及改革的核心。

最后，根据行业统计，我国5%的高收入家庭消费约24%的电量，家庭用电282.3亿千瓦时(以2011年电力消费数据计算)，若对其电价毎千瓦时提高0.2元，电网企业单此环节便增加收入56.46亿元。电网增加收入主要用于弥补发电企业燃料成本上涨、弥补燃煤机组脱硫等环保成本增加、可再生能源发电补贴、居民用户电表改造等支出。纵观这四项工作，仅有电表改造是电网企业所属业务范围，其余均涉及对发电企业的利益补偿。厂网分开改革后，电网和电厂早已分灶吃饭，这就意味着让电网掏钱补偿发电企业。由此不难看出，地方电网企业才是阶梯电价的直接受益者，相当于变相让百姓口袋掏钱，补贴利益集团。

结合陕西省具体来看，在已公布的所有省市阶梯电价方案中，陕西是起点最低、相对涨价最多的，意味着陕西百姓要想获得一定品质的生活，与其它省市比，将比以前付出更大代价；陕西作为能源大省，老百姓却丝毫得不到实惠。实际上，陕西省一户一表直抄用户在居民用电中所占比例小，且主要集中在农村，而农村用户用电量相对较少，因此统计出来的一户一表居民用电水平相对较低，根本不能真实反映全省居民用电情况。随着陕西经济的快速发展，中心城市生活标准应该更高，尤其是建设国际化大都市的西安，基准电价标准不应比上海、北京低。笔者经查询资料后发现，相比其他省份，陕西省电力行业的发展渊源特殊。由于地域和经济发展等综合因素，1993年省政府成立了陕西农电管理局(也就是陕西地方电力集团公司的前身)。2004年按照国家电力体制“政企分开”的原则进行改革，更名为陕西省地方电力(集团)公司。近年来，随着该省经济的发展，特别是陕北地区的快速腾飞，为陕地电提供了良好的发展环境。据了解，陕地电是陕西省人民政府直属的大型供电企业，在成立后为了协调与属于央企国电的陕西电力公司的关系，双方曾在全省约定各自的供电区域。之后在很大程度上缓和了竞争关系。然而随着两家追求经济效益压力的增大，以及陕西能源化工产业的异常突出，双方的竞争开始加剧，矛盾不断，此前就多次因争夺客户发生争端。目前，国电计划兼并地电，但由于双方在兼并方面存在很大争议，有很多利益牵涉在内，特别是地电更不愿意把一个曾经又穷又弱而现在发展壮大了的果实白白拱手让给国电。所以，全国只有陕西省存在国电和地电这两个企业，情况复杂。而陕地电作为典型的电力行业集团，行业特点十分鲜明，追求经济利益的最大化是其生存和发展的前进动力；作为部分利益团体，地方政府和地方企业的目标是满足自身利益，如果该利益集团预计到一项公共政策的负外部性效应将会影响到自身，那么利益集团就会利用金钱、信息等资源通过各种方式来影响这一政策。同时，出于自身利益最大化的考量，利益集团必然会寻求通过各种方式将代表本集团利益意见建议引入政策议程。由此可见，陕西阶梯电价方案拟定不合理的问题所涉及到的利益团体复杂，国电，地电和地方政府在利益博弈的同时就会损害公共利益。而阶梯电价这一公共政策本应代表着公共利益，却在多个利益集团的争斗下流失。那么，这种所谓的“公共政策”，就是在特定时刻团体斗争达成的一种切实平衡，它代表了相互争斗的派别或团体为了实现自身的需要而持续努力达到的一种平衡……可见，公共政策过程中可能存在的一种行为取向是各种利益集团在政策过程中的影响和交易行为。[13]

如上分析，公共政策代表的是公共利益，是对社会价值的权威性分配，公共政策的价值取向是维护公共利益，政府执行公共政策行为的出发点和归宿点，都应是以公共利益为核心的多元利益整合。多元利益整合就是在承认公共利益、政府部门利益、集团利益、个人利益之间存在独立和差异性的前提下，强调其它利益与公共利益发生矛盾冲突时，应把公共利益放在第一位，同时最大化的消除对其它利益的损害，同时政府部门在制定公共政策时应坚守公平、公正原则，而不能充当任何利益群体的代言人。该案例所示，通过电改调节利益冲突是一个难题，尤其是有些省市情况更为复杂，牵一发而动全身，国家有关部门、地方政府、电网公司、发电企业、用电企业、普通居民都是利益相关者，因此，这将是一场持久的攻坚战。

[1][7]陈庆云，关于利益政策学的思考，北京行政学院院报， 2000，(1)

[2]桑玉成，利益分化的政治时代[M]，学林出版社，2002年 P6

[3[[4]谢明, 公共政策概论，中国人民大学出版社，2010年 P84-86

[5]李强.转型时期的中国社会分层[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社, 2002 .

[6]加布里埃尔·A·阿尔蒙德，小G·宾厄姆·鲍威尔.比较政治学:体系、过程和政策[M].上海:上海译文出版社，1987 .

[7]罗伯特·达尔.美国的民主[M].波士顿:波士顿赫夫顿·密夫林公司，1981 .

[8]David B .Truman .The Governmental Process[M], Alfred A .Knopf , Inc., 1st ed .1951 .

[9]邵道生.“ 既得利益集团” 与中国的腐败问题[EB OL].(2006 -08 -08)[2010 - 02 -10].http: www .cnicw. gov. cn info — disp .php id=8428.

[10]陈庆云, 论公共管理中的公共利益[J]：中国行政管理，2005(7)：18.

[11]张秉权，构筑政务公开的框架结构[J]，中国行政管理，2001，(03)

[12]陈庆云. 利益政策学[J]. 北京行政学院学报，2000，(1)

[13]Earl Latham .“ The Group Basis of Politics” in Political Behavior[M],ed.Heinz Eulau , Samuel J .Eldersveld , and Morris Janowit z (Free Press), New York , 1956 . P239

马雯(1990-)，女，回族，陕西西安人，硕士，毕业于华北电力大学，研究方向公共政策。