土地整理绩效评价研究综述

王敬超 卢雨戈

(成都理工大学旅游与城乡规划学院 四川 成都 610059)



土地整理绩效评价研究综述

王敬超 卢雨戈

(成都理工大学旅游与城乡规划学院 四川 成都 610059)

本文就国内外就土地整理及其绩效评价方面的研究进行综述，以期对我国土地整理项目绩效评价的发展提供一定参考和依据。

土地整理；土地整理绩效评价；综述

一、土地整理的产生

(一)国外的土地整理

土地整理一词是于1886年在由巴伐利亚国王路德维希二世签署的第一部土地整理法律—《土地管理法》首次使用(William A，1982)。德国是世界上最早提出土地整理的国家，将土地整理定义为调整土地利用结构和土地关系，实施土地高效利用的过程。

由于国情和经济、社会发展水平的差异，不同国家关于土地整理的内涵不尽相同，在土地整理的内容和目标方面有所区别。目前，国外土地整理的目标包括改善农地、林地、村庄建设用地分散状态、重新分配土地租赁区域、调整农村居住用地、完善整理区域的道路系统和排水系统、改善环境以及塑造自然景观，促进区域发展(Vitikainen A,2004)。综合比较国外的土地整理实践过程，发现具备以下四个特点：(1)形成完善的法律法规制度；(2)具备系统完整的技术体系；(3)具有规范的土地的权属调整和土地分配的实施程序；(4)注重环境保护和生态建设。

(二)我国的土地整理

我国土地整治工作起步较晚，新中国成立以后，土地整治才开始真正成为一门学科和一项技术工作。从新中国土地整理的发展历程来看，土地整理的内容与重点随着时间的变化而发生变化。1950年6月，《中华人民共和国土地改革法》正式颁布，全国范围内开始展开土地改革运动，没收了地主的土地、耕畜、农具、房屋等，公平合理地统一地分配给无地少地的贫苦农民所有；50年代初在全国不同类型地区开展农业生产合作社土地整理试点工作；1958年，以全国土壤普查为基础，进一步开展了人民公社土地整理工作；改革开放以来，全国人大五届四次会议上，提出了土地基本国策。土地整理的概念是在1998年颁布的《中华人民共和国土地管理法》中正式提出，随着土地整理工作的开展，逐渐形成了符合我国社会发展需求的土地整理概念。

二、土地整理绩效评价的产生

自1998年成立土地整理中心以来，全国范围内实施了大量的土地整理项目，部分项目已经投入使用，这些土地整理工作的开展在国家粮食安全保证、耕地总量动态平衡、新农村建设等方面取得了巨大的成效，但对于项目实施后的实际效果和影响却缺乏深入细致的分析和论证。随着我国土地整理的发展，国内许多专家学者对土地整理的研究开始由理论与实践扩大到对土地整理取得效益的评价方面，作为衡量土地整理工作成功与否的重要手段，土地整理绩效评价日益受到人们重视。

三、土地整理绩效评价的基本内容

我国投资项目的绩效评价始于上个世纪80年代的中后期。随着我国利用外资的不断增加和中外合作项目的不断开展，逐步积极引进和吸收了西方国家投资项目的先进评估方法，并结合我国项目建设的特点，形成具有中国本土特色的项目绩效评估方法，并在实践中加以运用。当前，我国的土地整理项目投资主体以国家、省级政府为主，存在着项目投资大和工程周期长等特点，项目建设、运行和后期效益的绩效如何，直接关系到土地整理政策的成功与否。

四、土地整理绩效评价的意义

土地整理是提高土地利用综合效益，改善人们生产、生活条件和居住环境的一项重要措施。作为国家实现耕地总量动态平衡的重要途径，对土地整理项目绩效研究具有十分重要的意义，具体表现在三个方面：

1.一个土地整理项目往往需要消耗大量的人力、物力、财力，但国家对土地整理项目的投资能力有限。通过开展土地整理项目绩效评价，能够使相关部门了解各地土地整理内容完成情况、项目建设实际成绩以及实践中存在问题等，准确掌握土地整理专项资金的分配与使用的有效性，从而为科学编制土地整理年度计划和专项资金分配指明方向，优化土地整理专项资金在地区和项目类型之间的合理分配(艾亮辉，2004；张中帆，2008),。

2.土地整理项目的绩效评价研究的加强，能极大的促进了解土地整理实践实际完成内容和拟实施内容之间、土地整理实际与预期取得效益之间的差距和不足，从而针对性地采取对策对问题加以改进。同时可以加强土地管理部门对土地整理专项资金使用成效的重视，建立相关管理制度，提高监督管理水平(陈超，2006)。

3.作为一项新兴事业，土地整理绩效评价工作具有涉及面广、技术要求高、政策性强等特点。当前，国内关于土地整理项目绩效评价的研究还很少，理论方法和指标体系等还不够完善，土地整理项目绩效评价工作的积极展开，有利于推动土地整理项目绩效评价相关理论与方法的发展。

五、土地整理绩效评价存在问题及未来发展趋势

目前我国土地整理工作中存在着重数量轻质量、脱离实际追求设计、破坏生态环境等错误倾向，因此，要把绩效评价作为土地整理的重要组成部分，对土地整理项目立项审批、设计施工到竣工验收后实际取得的效益进行全程监督，以促进土地整理的良好发展。虽然国内部分地区开展土地整理项目绩效评价试点工作，但是由于土地整理多目标性、外部性和决策分散性，并且涉及到审批、管理、施工、竣工验收以及后期维护等，导致评价工作存在诸多难题，比如，指标界定含糊，考虑不充分，不能适应土地整理项目绩效评价实践活动发展要求。

土地整理项目绩效评价具有系统性和复杂性以及更广泛的应用需要，所以，今后我国土地整理项目绩效评价在借鉴国外先进经验的基础上，要注重绩效评价的科学性、系统性和全面性，日趋完善土地整理项目绩效评价内容，做到经济效益、社会效益、生态和景观效益的统一，同时还要关注管理因素在完成预期目标中的作用，构建科学合理的土地整理项目绩效评价指标体系与方法，注重理论与实践的结合，更加全面丰富土地整理项目绩效评价结果应用的方式与方法，这是土地整理项目绩效评价研究发展的必然趋势。

[1]艾亮辉.土地整理投资项目后评价研究[D],浙江大学,2004.

[2]陈超.土地整理项目后效益评价研究[D],华中农业大学,2006.

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王敬超(1993-)，男，汉族，四川绵阳人，成都理工大学旅游与城乡规划学院硕士研究生在读，研究方向：自然地理学。