浅论塌方式腐败语境下上下级行政伦理关系

孟里中 陈 包 刘学斌 张 朋

(云南民族大学 云南 昆明 650031)



浅论塌方式腐败语境下上下级行政伦理关系

孟里中 陈 包 刘学斌 张 朋

(云南民族大学 云南 昆明 650031)

随着国家反腐败力度的不断加大，一大批“老虎”和“苍蝇”纷纷落马。腐败，特别是塌方式的腐败，成为威胁政治经济稳定、有序并且健康发展的首要因素。导致这一问题的原因很多，行政伦理失范是其中一个重要内在因素。其中，上下级行政伦理关系要求下级对上级毫不怀疑的绝对服从是最典型的方面。厘清上下级行政伦理关系失范与塌方式腐败的关系，探寻上下级行政伦理关系失范的原因，针对性的提出治理上下级行政伦理关系失范的应对之策。

塌方式腐败；上下级；行政伦理关系

腐败是私有观念的产物。自奴隶社会开始形成以来，阶级社会掌权者运用手中掌握的权力谋取私利，腐败就已经产生。反腐是统治阶级维护统治必须要采取的必要手段，而在民主社会，反腐与防腐不仅关系到政权的合法性问题，还体现着社会的民主化水平和文明程度，更关系到国家的繁荣昌盛和长治久安。当前，行政组织中反映出上下级之间或被权力裹挟，或被利益诱使，或贪得无厌，或铤而走险之后无法回头，最终越腐越深。就山西而言，山西官员前腐后继，官商勾结问题严重，查处一个领导干部往往会“拔出萝卜带出泥”，造成行政组织大面积、塌方式的腐败。塌方式腐败成为反思我国行政体制、行政机制、行政文化和行政伦理的契机，扎牢制度的笼子，真正的实现“不敢腐、不能腐、不想腐”。

一、塌方式腐败的重要成因：上下级行政伦理关系失范

政府官员上下级的伦理关系，是以个体为审视视角而提出的一种行政伦理关系。政府官员上下级的关系，首先表现为“等级递进关系”，这是由政府组织的科层制结构决定的。①根据韦伯官僚制理论，“下级对上级负责”成为官僚制组织形式的一个基本原则，官员上下级之间呈现出一种等级关系，这种等级关系被我国文化与制度大大强化，形成了下级对上级不正常的“等级依附关系”。我国封建社会养成了官员“主奴双涵”的双重人格，作为政府官员“对上是奴、对下是主”。显而易见，在这种传统文化影响下，下级是绝对不可能质疑上级的行为是否合法，等级地位差距成为腐败的一把保护伞，为官员腐败行为提供了便利。

公共权力的扩张和寻租，使官场利益团体抱团取暖，左右政治运行机制，以权钱交易、“劣币驱逐良币”等潜规则代替了正常的干部选拔制度。同时，特权、机会和稀缺资源都是依据官员级别进行分配，并与级别紧密联系，典型的像住房、公车和办公场所。这也决定了下级要获取晋升机会和提升待遇必须依赖于上级。上级官员掌控了下级官员的升迁、工资和福利，保证了上级的行政命令能有效贯彻执行，实现了上级对下级的绝对控制。但是，权力过于集中，得不到制约和监督，也是滋生“塌方式腐败”的根本因素。

绝对的权力，产生绝对的腐败。在法治观念淡薄，监督机制不健全和监管不严的行政环境下，我国行政组织中的领导者往往拥有绝对权威。从某种程度上说，上下级之间权力差距、地位差距造成了上级对下级的心理和道德上的压力，提升了下级制约、监督上级的风险。可以说，权力纵向集中侵蚀横向分工、各负其责，弱化了行政组织的内部上下级之间的互相监督。同一组织内部的被领导者对权威的服从和依附关系，使权力滥用无法受到制约，削减了行政组织自身对腐败的抵御和自我净化功能。再者，封建社会遗留下的文化遗产，诸如“圈子文化”、“人情世故”等不断侵蚀积极、健康的行政文化，使政治生态和行政环境不断变异，加剧了行政组织内部的腐败。这些就是塌方式腐败频发的重要原因。

目前，我国政府政务公开不彻底，程序不透明，给行政组织内部“上下其手”留下了较大的运作空间。同时，信息封闭给行政监督人为设置了重重障碍。这在某种程度上也加剧了腐败的蔓延。

二、上下级行政伦理关系失范的原因

官德塌方，官场利益左右政治运行机制，以权钱交易、“劣币驱逐良币”的潜规则代替了正常的干部选拔机制。当行政组织中选择比努力更重要时，“站队”、“找后台”、“拍马屁”等歪风邪气就会不断滋长，大小官员相互勾结、寻租公权力、捞取更多的小团体利益成为某些行政组织的实际目标。显而易见，这就是上下级行政伦理关系失范的直接原因。

(一)制度层面因素

国家政治生活的制度化和规范化程度，是衡量国家治理体系和治理能力现代化的核心指标。②而制度的不健全、权力行使不规范，使领导的个人意志贯彻在权力运作过程的始终，忽略了国家意志、公共意志和行政组织意志的影响，易于发生公共权力滥用。

权威的盲目性、无条件性。一是下级对上级行政命令的绝对服从，是官僚组织的基本意涵和要求。在人治的传统文化背景下，容易发生行政领导肆意践踏社会主义法治精神和法治原则。二是在缺少规则意识、制度理性和法律理性的行政环境下，上级权威的合法性被忽略，权威的行使成为行政职位和行政级别的附属物，并且行政领导个人意志的影响力被无限放大，使行政权威不受任何约束和挑战。三是在干部选拔方面，下级有求于上级并依附于上级。因此，在上级行使职权过程中，下级对上级的不当行政行为表现出不作为，或者充当帮凶的角色。

权力边界模糊，高度的自由裁量权，为权力滥用提供了便利。首先，在行政组织中权力滥用、玩弄权术、公私不分、官商勾结、放纵违法和知法犯法，使行政权力的授予与运用都超越了法律的范围。其次，“只有权力才能制约权力”。权力过度集中于上级手中，各行政主体关系的不平等，使权力难以相互制衡。再次，权力行使的程序不明确、运行不透明，导致权力容易被贪官污吏绑架。最后，权力缺少监督和控制，难以保障权力在法制轨道上行使。

(二)传统文化因素

我国继承了以儒家社会文化为基础的等级秩序，这种等级原则允许上层人员控制下层人员可获得的所有资源与机会，并且要求下级对上级绝对负责。这一切使看似并不合理的上下级关系大行其道，甚至被人们当作是理所当然的事情。不平等的上下级关系和尊卑之分，导致上下级发生矛盾时，社会与法律一般有利于地位较高的人。

理性的缺乏和对权威的服从，是我国传统行政文化的主要特征。我国传统文化理念与伦理道德观念的交织，深刻的塑造着公共组织的政治生态和行政环境。传统文化中尊卑、附属、忠诚、服从之类的等级价值深入骨髓，与政治形式上的马克思主义互为表里。诸如，“公仆”作为马克思主义的衍生物与封建传统文化中的“父母官”角色，既相互交织而又互相冲突，对公务员行政伦理产生强烈的冲突。文化作为一种强大力量，潜移默化中影响着公务员的思维方式和行政行为。同外在的规章制度相比较，文化所产生的惯性远远超越了制度体系的约束力，传统文化与制度脱节制约民主化的进程。最典型的是中国礼治习俗根深蒂固，法治观念淡薄，上下级之间权利义务不清晰。故而，容易发生行政领导权力凌驾于法律之上。

“站队”是行政组织中一种普遍现象。朋党文化为行政组织中形形色色、大大小小的帮派或团体提供了生存空间，“团团伙伙”的背后是封建余毒的幽灵。党和行政组织中拉帮结派的“圈子文化”，也是一种具有浓厚封建主义色彩的腐朽文化的遗存物。究其实质，是以利益为核心，以权力为纽带，以谋利为目的，帮派裹挟权力谋取圈子利益；对内抱团取暖，对外相互帮衬，以私情替代公心，以关系取代原则，致使权力变味，法纪失尊。在行政组织中，以主要领导为首、金钱为纽带形成的官场同盟、官商同盟，破坏了政治生态，挫伤了下级的积极性；打破公平竞争的市场秩序，行贿商人非法获得暴利，给国家和人民财产带来损失；不良政风带坏民风，使社会上遵纪守法的意识淡漠，“办事找关系”、“事事钱开路”的观念盛行。

(三)行政环境因素

官员官僚主义思想盛行。在“家长制”、“一言堂”作风的行政组织中，上级缺少积极的态度来倾听批评，丧失了来自下级有价值的批评，疏远了那些完全是有理由、有根据地批评某些决策和行为的人。另一方面，虽然我国民主化水平的不断提高和制度性渠道的变革，大大降低了批评上级官员而受到的风险，但风险依然存在，并随上下级职务和级别的差距增大。再者，作为下级监督、举报或揭发上级的贪污渎职，或多或少会遭到伦理谴责的风险，整个行政组织系统对传统观念价值认同也使下级“不敢越雷池一步”。因此，“识时务者为俊杰”成为或选择与上级积极配合，抑或是保持旁观的下级心理的真实写照。

行政伦理道德与一般职业伦理道德的混淆、趋同。公务员对自身伦理道德要求的“天花板”和“底线”，往往表现出与一般职业道德一致。这导致行政人员对自身要求不高，易于放松警惕，难以抵御金钱、权力、名誉、地位和美色等的诱惑，最终误入“腐途”。另一方面，在公共利益与私利的博弈中，市场经济追求经济效益观念的刺激和道德的低标准，使官员道德滑坡事件频发。下级把上级作为职业标杆，高道德期许往往演变成上行下效，酿成“上梁不正下梁必歪”的公共悲剧。

三、治理上下级行政伦理关系失范的对策

扭转当前行政组织中存在的上下级行政伦理关系失范，需要从政治层面、文化层面和行政环境层面入手，依靠制度、法律和公务员行政伦理教育，达到正本清源之功效，让上下级行政伦理关系回归到理性的道路上来。

(一)改进政治控制

进行政治体制改革，营造良好生态。首先，法律是治国之重器，依法治国是营造良好政治生态的基本方略。必须加快行政伦理立法的进程，使上下级行政伦理关系规范化、制度化。彻底改变行政领导高度集权，凌驾于组织之上，组织成为个人的工具的传统权力行使方式，坚持按法律和规章制度行使权力；用法治制衡权力，权力清单限制权力扩张，缩小上下级之间的权力差距，规范越级行使职权和代行职权的行为。其次，简政放权是釜底抽薪之策。要以简政放权为重点，继续取消、下放一批行政审批项目，防止不放、少放、缓放、假放等问题。最后，真正实现民主决策和首长末位表态制度，倾听组织内部不同的声音，充分调动和发扬民主作风，鼓励有建设性的批评和建议，避免主要行政领导的偏听偏信、专断独裁。

为政之要，首在选人，必须完善选拔用人机制。人才的选拔绝不应以某些领导者的个人偏好为标准。组织部门要全面考察干部，精细检验干部德行、能力和实绩，绝不能避重就轻，也不能一叶障目忽略大局；杜绝干部“带病提拔”，严明党纪、依法治权、选贤任能，加强理想信念教育；加快选人用人制度改革，真正实现公开选拔、公正透明、公平竞争，让不想腐、想干事、能干事的干部干成事；重用敢于讲实话、干实事、敢担当的干部，探索能上能下、能进能出机制，探索务实的政绩考评机制。

创新问责监督制度，落实用人责任追究制度。解决“决策一言堂，用人一句话”、表面走程序等问题，把选人用人的权力关进制度的笼子，落实对带病提拔的责任追究，坚持巡视监督，加强对权力行使的过程和程序监督，依法追究主要领导干部的主要责任以及副职和下级的连带责任。

(二)发挥行政伦理的价值导向作用

邓小平同志说：“上级对下级不能颐指气使，尤其不能让下级办违反党章国法的事情；下级也不应当对上级阿谀奉承，无原则地服从。”③通过修正我国行政组织内部伦理价值，提高党性修养，端正世界观、人生观和价值观，坚定党性原则；清除依附在权力磁场周围的“圈子”、“山头”，治理下级以往对上级领导封建式的愚忠观念；以党纪国法为准绳，真正的对党和人民负责，在法律规章制度的框架内配合上级工作。

重塑官德，建立正常、规范、道德的上下级关系。“为政以德，譬如北辰”。树立牢固的共产主义理想信念，杜绝买官、卖官、跑官、要官，用优良政风、社会正气荡涤歪风邪气，治疗灵魂上的病变、精神上的“软骨病”和价值观上的扭曲。重视政绩，更加重视德行操守，抵御外界的诱惑，保持心态平衡。“千丈之堤，以蝼蚁之穴溃；百尺之室，以突隙之烟焚。”行政人员要以更高的道德要求严格要求自己，防微杜渐，积极践行忠诚、干净、担当，培养干部防腐拒腐的意识。

唯法唯规不唯人，即坚持遵循法律规章制度办事，而不是唯上级意愿是从。积极配合上级工作，服从上级遵循合法程序作出的决策，但不是谄媚的纵容上级肆意妄为；上级领导要端正心态，民主平等的对待下级、公私分明，不能敛权自用，视下级为自己的私党抑或是奴才；作为下级不能为了职务升迁丧失本心，要坚定理想信念，本分做人、扎实做事，抵制投机取巧、曲意逢迎。

(三)优化行政伦理环境

“风俗既正，中人以下皆自勉以为善；风俗一败，中人以上皆自弃而为恶。”官德的涵养，不是孤立的，它从属于一定的从政环境、一定的政治生态。正所谓“上梁不正下梁歪”，优化行政伦理环境需要上级领导率先垂范，发挥模范带头作用。

完善行政伦理监督机制。从严治党，强化对“一把手”的监督，完善、落实党委主体责任制、纪委双重领导制和组织内部监督等机制；牵好一把手这个“牛鼻子”，做好主要领导人的把控工作，避免主要领导存在问题还“一手遮天”，甚至“边腐边升”。《论语》中说：“君子之德风，小人之德草，草上之风，必偃。”《周书》亦有云：“斯则风行草偃，从化无违。”避免官德塌方，重塑良好官德，关键在于领导干部。正所谓，源清才能流清。同时，下级官员要敢于对上级直言，说真话、说实话，帮助上级遵守党纪国法，并且绝不与上级同流合污。

坚决取缔“腐败潜规则”，铲除潜规则的土壤，从根本上要防止上下级之间拉帮结派和利益相互输送，杜绝权钱交易、权色交易，斩断官场人情关系纽带，严厉打击拉“山头”、搞“小圈子”等不良官场习气。坚持反腐高压不放松，对腐败零容忍，营造风清气正的行政环境。

【注释】

①刘祖云：《论十大行政伦理关系》，《社会科学》2006年第9期。

②徐光超：《遏制塌方式腐败的对策研究》，《领导科学》2015年6月中。

③1980年，邓小平在中共中央政治局扩大会议上的讲话。

[1]劳伦斯·迈耶，约翰·伯内特等.比较政治学——变化世界中的国家和理论[M].北京：华夏出版社，2001:322-337.

[2]刘祖云.政府官员上下级关系：“位差”调适与化解[J].社会科学，2008(8).

[3]徐光超.遏制塌方式腐败的对策研究[J].领导科学，2015年6月中.

[4]邹毅.“塌方式腐败”的治理之道——基于政治生态学的视角解读[J].河北青年管理干部学院学报，2016(2).

[5]晋振华.差序格局视域下的帮派与法治中国的构建——从塌方式腐败说起[J].改革与开放.2015,(19).

[6]狄奥，王迪新.论廉政文化与政治生态优化[J].行政与法，2015(9).

[7]王鹏瑞.关于我国行政伦理建设的思考[J].新西部，2016(9).

孟里中(1990-)，男，汉族，湖北天门人，云南民族大学行政管理研究生，研究方向：社会治理；陈包(1991-)，男，土家族，贵州沿河人，云南民族大学旅游管理研究生，研究方向：旅游经济管理；刘学斌(1993-)，男，汉族，河北张家口人，云南民族大学社会保障研究生，研究方向：社会保障理论与实务；张朋(1991-)，男，汉族，山东青岛人，云南民族大学行政管理研究生，研究方向：当代政府治理。