中国农村能源正义的法律实现

张忠民　熊晓青

摘要：为了厘清中国能源正义的现况，为《能源法》的制定提供直接参考，本文选择中国农村能源正义作为具体的研究对象，主要采用规范分析的研究方法，从能源正义和农村能源正义的概念界定入手，描述了中国农村能源不正义的事实现况和法律现况，指出了中国农村环境正义法律实现的路径，并阐释了法律实现的关键。本文认为，农村能源正义是指，能源的所有方、供给服务方、消费方等主体不因其农民的身份性质、农村的地域分布和农业的禀赋强弱等因素，而应在能源的勘探开发、加工转换、仓储运输、供给服务等领域享有平等的对待和实质的参与；农村能源不正义的事实现况主要表现为农村能源并未全面体现能源的自然、经济、安全和生态等多维价值，而其法律现况则主要表现为现有的能源立法并未对农村能源在分配、程序、矫正和社会正义上做系统的表达。本文指出，中国农村能源正义法律实现的路径，其逻辑起点在于保障农民的能源权，应首先从法律上正面规定公民的能源权，进而采用《能源法》的集中表达与相关法律部门的分散表达相结合的具体方式和步骤。本文建议，中国农村能源正义法律实现的关键是科学制定《能源法》，首先要明确其核心地位，处理好与《农业法》等法律部门之间的关系；其次要在总则中，重述立法目的、规定公民能源权、完善能源普遍服务；最后在《能源法》的分则中专设“农村能源”的章节，整合现有的《能源法（征求意见稿）》的内容，并从原则、规划、保障、生态化、公众参与、授权、救济、法律责任等方面进行优化。

关键词 ：农村；能源正义；《能源法》

中图分类号：D912.6 文献标识码： A 文章编号： 1002-2104（2016）12-0125-08

当今社会，能源问题越发严重，有关的研究日趋繁荣，法律亦概莫能外。从法律的视角看，能源领域诸多事务的核心在于如何处理能源公权与能源私权的关系、如何协调能源各方主体间复杂的权益关系；而这些内容最终都会投射到能源法律规范上来，尤其是体现到能源基本法之上。反过来，法律规范的表达情况也会在很大程度上反映出社会的需求与现实。当前，《中华人民共和国能源法》（以下简称为《能源法》）已经纳入到立法规划，正在加紧制定当中；从《能源法（征求意见稿）》来看，在分则部分，专设了第九章“农村能源”，包括九个具体条款。因何如此？是否意味着作为一个典型的城乡二元制国家，我国法律在规制能源问题上亦存在城市与乡村的差别性待遇？若有，其具体表现如何？是否正当？若无，为何又会有“农村能源”的概念？如此将城市能源与农村能源二致，是否妥帖？这些问题都亟待回答和解决：从短期看，可直接服务于《能源法》的科学与民主制定；从长远看，最终将助益于国家能源治理和社会治理的现代化；特别是，可从基本的法理层面，回答在能源服务、权益分享等角度如何平等地满足人们日益增长的、不同偏好的、逐步提升的用能需求。

1 农村能源正义的界定

1.1 能源正义

能源正义的概念来源于环境正义，是环境正义在能源领域的具体化。环境正义发端于美国，其经典定义是指全体国民，不分种族、肤色和收入状况等差异，在环境法律、法规和政策的制定、适用和执行等方面，都应当得到公平对待和实质参与环境决策；在中国的语境下，种族、肤色等因素并不具有当然的普适性，而应更加关切相对本土化和地方性的与城乡二元制密切关联的身份、地域和贫富等要素，故而，中國化后的环境正义可以界定为所有的中国人，不论其身份、贫富、地域、年龄、性别、民族、宗教、信仰等差别，在环境法律、法规、政策、项目等的制定和实施过程中，应当受到平等的对待和实质的参与[1]。能源作为环境中特殊的一类资源，当然适用于针对环境所创设的环境正义理论，只不过因为能源的资源性、功用性等特征决定了能源正义的特殊性：能源正义关切的过程节点集中在能源开发利用的诸多历程当中，其主要强调在能源的勘探与开发、加工与转换、仓储与运输、供应与服务、贸易与合作、规制与管理等[2]方面相关的主体应得到平等的对待和实质的参与。与此同时，因为能源的自然、经济、安全和生态等多维属性，加之其关涉主体的多元性，决定了能源正义的分析范式除了遵循环境正义分析范式中对于身份、贫富、地域等因素的考察外，还需考量行业类别与属性、体量禀赋与大小等元素；如此方能实现一般与特殊之结合

。因此，不妨将能源正义界定为，能源的所有方、供给服务方、消费方等主体不因其身份性质、地域分布和禀赋强弱等因素，而应在能源的勘探开发、加工转换、仓储运输、供给服务等领域享有平等的对待和实质的参与。

事实上，晚近两年，美国的一些学者也开始密切关注能源正义的研究，代表性的研究成果主要集中在能源正义的现实问题、适用原则、实践现况等诸多方面[3]，这也说明这一问题尚处在理论建构层面，且更多的是将其作为一种理论工具、分析工具和决策工具，强调对于能源服务成本和收益的公平分配以及能源决策的公正，从而为能源领域提供某种指引[4]。故而，在这个意义上，本概念具有一定的普适性，只不过因为具体运用的场域存在差异，须建构自己的分析范式，对于关键词进行遴选，也即公平与公正的着眼对象究竟是谁？

哪些关键因素制约和影响着能源服务与收益的分配公平以及能源决策的参与？

我们认为，在当下的中国，“农村”恰恰是症结所在。因为在我国，“农村”的寓意较广，不仅有地域因素亦有身份因素，更关涉了贫富等其他的因素。故而，在中国的语境下，将能源正义“限缩”为农村的能源正义，“是理性之举更是较优的选择：一来，单从概念剖析上看，中国的能源正义必定以农村的能源正义为典型代表；二来，农村的能源在正义”，并将“其考量”改为“考量”其考量因素涵盖了地域（农村）、身份（农民）和行业（农业）等“诸多元素”，因此其分析要素更为宽广和包容，是较优的分析范式。

1.2 农村能源正义

把握中国的能源正义，可以从两个角度切入：其一， 从能源的多元价值向度入手，观察其对于自然价值、经济价值、安全价值和生态价值的体现程度[5]。其二，与环境正义一样，观测其四个正义的维度，即分配正义（distributive justice）、程序正义（procedural justice）、矫正正义（corrective justice）和社会正义（social justice）等四个方面[6]。

由此，农村能源正义须历史性地体现能源的多元价值，也即须从历程沿革中整体把握其价值的变迁与彰显，而非对于其个别价值的片面强调与凸显：首先是自然向度，这是能源价值的产生本初，处在“柴薪时代”，意味着能源获取方式的相对落后，强调获取能源的单一与直接。其次是经济向度，这是能源价值的初步发展，到了“煤炭时代”，意味着能源开发和利用方式的一定提高，强调能源的价格低廉和一次能源的开发与利用。再次是安全向度，这是能源价值的继续衍生，跨入“石油时代”，意味着能源开发与利用方式的进一步提升，强调能源供应和服务的安全以及二次能源的比重提升。最后是生态向度，这是能源价值的最终定位，迈向“绿色时代”，意味着能源开发与利用方式的革命性进步，强调能源与环境、生态的和谐共存以及新能源、可再生能源的大幅使用。

与此同时，农村能源正义，须同时满足和实现在分配、程序、矫正和社会等面向的正义：首先是农村能源的分配正义，意味着农村相对于城市、农民相对于市民、农业相对于其他产业，在能源收益的可能性分配和能源风险的可能性分担上面应当平等；这种平等包括机会的平等和结果的平等，甚至更为偏好后者，因为农村、农民和农业的相对弱势，如若片面地强调“同等情况同等对待”则最终可能事与愿违，理应主张适度的“不同情况不同对待”。其次是农村能源的程序正义，意味着农村和农业的代言人、农民在参与能源事务、进行能源决策上享有与其他主体相平等的权利；此处平等权利的享有和行使主要是有赖于政府等公权力部门，通过科学、合理和正当的程序规则之制定和遵循而得以实现。再次是农村能源的矫正正义，意味着当出现上述不平等的对待时，可以提供充分、及时和有效的救济，将违法行为予以纠正；此处的关键是针对能源权益受损的多重表现，构建起多元化的纠纷解决机制，涵盖协商、调解、仲裁和诉讼等具体形式，尤其是强调替代性纠纷解决机制（ADR）对于诉讼最终解决机制的配合与协作。最后是农村能源的社会正义，意味着农村能源开发和利用等一系列的制度安排须符合正义的原则，强调农村能源的分配正义、程序正义和矫正正义的终极目的是为了实现某种社会正义，故对其须进行整体性和系统性的把握和安排；这就要求将追求农村的能源正义放置在整个社会治理的目标谱系中，将其作为不可或缺的一部分，予以固化。

2 中国农村能源正义法律实现的障碍：能源不正义的现况

2.1 事实现况

当前，我国农村能源不正义的事实现况主要表现为无法历史性地“兼顾”能源的多元价值，也即对于部分价值过于凸显而相对忽视甚至缺失其他价值。

首先，对于能源自然价值的体现有些畸重。从普遍意义上说，我国广大农村在能源的获取上相对落后，途径和方式都比较单一。对2008年和2012年的调查显示，农村生活能源消费仍以秸秆和薪柴等传统生物质能为主，尽管其所占比例呈明显下降趋势，但仍占生活能源消费的60%以上[7]。其次，对于能源经济价值的体现不甚明显。普遍说来，农村能源获取的成本相对较高：一方面，因为农村能源公共服务设施等相对匮乏，导致用能成本较高[8]；另外一方面，农民收入水平较低直接导致其能源的可获得性与便利性降低[9]。再次，对于能源安全价值的体现尚未凸显。也即农村能源并不安全，一是供应的不稳定；二是服务的不安全，尤其是农村能源公共服务的落后导致城乡二元差异性对待、非均等化现象严重[10]。最后，对于能源生态价值的体现非常有限。也即并不绿色，在能源消费结构中非清洁能源的比重较高，能源与环境友好的程度有限。一方面，以太阳能、沼气等为代表的新型可再生能源发展迅速，但抽样显示，在2012年也仅占据7.55%的比例[11]；另一方面，以煤炭、电力和成品油等为代表的商品能源在農村能源消费中增长迅速，煤炭占据了2/3，且多以散煤直接燃烧等低效使用方式进行，污染严重，环境效益堪忧[12]。

足见，我国农村能源或多或少地都存在一定的过于倚重自然价值（低效能地使用柴薪等）、欠缺经济价值（获取成本高）、忽视安全价值（能源基本服务差）和缺乏生态价值（环保效应低）等情况。即便如此，在不同的时空内，它们亦呈现出高度的“不平均状态”[13]和巨大的变化和不均衡[14]，这就更是加剧了农村能源的不正义。

2.2 法律现况

当下，我国农村能源不正义的法律现况主要表现为关于能源正义的相关立法缺位，体现在能源分配正义、能源程序正义和能源矫正正义等诸多方面。当然，处于动态的执法、司法等亦是相应缺失，但因为处于静态的立法是处于动态的执法与司法的前提和基础，尤其是无法可依的时候，执法与司法更是无从谈起，故本文先从立法层面予以探究。

首先，从能源正义的源头来看，当前法律体系中欠缺对于环境正义的直接规定。从环境保护基本法——《中华人民共和国环境保护法》的规定来看，尽管修订后，用第33条、35条、49条、50条和51条等条文加大了对于“三农”因素的规定，涉及到农业环保新技术、农业污染源治理和监测预警、农村环境综合整治、城乡建设、农业种植养殖、农业面源污染、畜禽养殖、农村生活废弃物、农村饮用水保护、城乡污水处理设施建设等诸多因素，可以间接地关涉到环境正义的内容——提及了对于农村、农业等在环境收益和负担上的分配与对待，但因为直接规定的欠缺导致无法对于环境不正义的情况进行救济，尤其是不能对于目前处于弱势的农村、农民和农业提供相应的扶助性的适度差异性对待，从而实现结果的实质的公平[15]。其次，从能源正义最应出现的领域——能源基本法的立法情况看，《能源法》自2008年便开始面向社会征求意见，直到今日尚未出台，更奢谈能源正义的规定；即便是《能源法（征求意见稿）》也并未从正面规定能源正义的内容，只是单设了“农村能源”的章节，这并不一定出于追求能源正义的初衷；尽管这也印证了农村能源是一个典型的中国问题。最后，从我国目前仅有的五部能源单行法来看，农村能源正义的规定情况不甚理想。其一，规定过于原则、欠缺配套措施或法律责任，致使其容易落空。比如《中华人民共和国可再生能源法》（2009年修正）第18条只是谈及了“鼓励和支持农村地区的可再生能源开发利用”；又如第8条也只是提到了“国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业”；还如《中华人民共和国节约能源法》（2016年修订）仅在第59条对于农村、农业的节约能源资金安排、技术推广等做了原则性规定。其二，规定缺失甚至偏向于对强势主体的保护。比如《中华人民共和国石油天然气管道保护法》（2010年通过）过于强调对于管道企业的保护，甚至通过分则第26条规定因管道巡护、检测、维修等造成农作物的损失一般不予赔偿；又如《中华人民共和国煤炭法》（2013年修正）通过总则的第6条和第9条强调了对于煤炭投资者和煤矿职工的权益保护，并未有对于煤炭消费者等主体的保护；还如《中华人民共和国电力法》（2015年修正）通过总则的第3条和第4条强调了对于电力投资者和电力设施所有者的保护，并未有对于电力消费者等主体的保护。

如此，不论是从能源正义的源头——环境正义的立法现况来看，还是从能源基本法和能源单行法的立法现况开看，农村能源正义的法律表达异常不足：首先，在能源收益的享有和能源负担的分配上，自始就存在着城市与农村、工业与农业等方面的在分配之初就存在差异对待，是为能源分配正义存在缺憾；其次，在农村能源事务的参与上，包括能源政策、法律、法规的制定，能源项目和决策的实施与参与，亦明显缺乏程序性的规定，更欠缺相应的机制和制度对于相关主体的实质参与予以保障，是为能源程序正义付诸阙如；等程序上亦鲜少规定；最后，在农村能源权益的救济和农村能源纠纷的解决上，要么缺乏法律责任的相关规定导致救济的途径欠缺，要么并未根据其特质构建起与之相符的救济机制，导致传统的救济路径或者并不通达。这些都是农村能源不正义的典型表现，对此必须予以重视和回应。

3 中国农村能源正义法律实现的路径：肇始于公民能源权

3.1 起点与核心：保障农民的能源权

任何一个法律部门，往往都会找到一个权利作为逻辑起点，因为法律的永恒话题皆为张扬和保障私权、规范和控制公权。基于此，我们认为，在能源法上，这个起点是能源权。广义的能源权包括了能源私权和能源公权，前者是公民享有的获得公平的、经济的、安全的、绿色的能源消费、能源利用、能源供应、能源服务等权利；后者主要是国家针对能源战略、能源政策、能源规划、能源应急、能源储备、能源管理等领域的管理权。相对来说，能源私权具有目的性，能源公权具有工具性；因为能源私法优位于能源公法[16]。

从权利的应然构成看，能源私权的权利能力与行为能力并未区分身份、地域等因素的差异，故而一国的公民皆可平等享有。但从权利的实然法定情况看，目前我国尚未出台法律从正面规定公民的能源权，但已有对于能源公权的规定，比如上述五部能源单行法中对于相关领域能源管理职权的赋予和界分。根据公权为私权而生并服务于私权这一发生机理，如此必然隐含了对于相应能源私权的认可，只不过需要间接推理。当然，这种缺憾就会导致当现实中的能源私权受到侵犯之时，权利人无法主张救济，因为诉权或者其他救济的权利欠缺某种实体权利充当基础而作为支撑。如此看来，当前的困境在于虽然可以侧面推导出能源私权，但因为缺乏法定化而导致其在事实上的落空；进而农民作为能源私权的重要和当然主体，更是无法进行主张。

是故，归根结底，还是须从正面规定公民的能源权，进而明确农民的能源权。因何？公民的能源权须经历从到道德上的权利到法律上的权利再到现实上的权利等三个步骤，当前的重点在于实现第二个步骤，也即促进其法定化；如前所述，鉴于现实与法律上农村能源不正义的现象频发，须特别强调公民的能源权在法律上之确立：当公民的能源权由法律得以正面规定后，若受到侵害，也即发生能源不正义的情形，则可以基于此权利而当然主张救济，于是方使该权利得以实现，因为“不能救济的权利不是权利”，进而实现能源正义和社会正义。

简而言之，公民的能源权，是公民享有获得便捷、经济、安全和绿色能源的权利；它是一个权利束，包括了实体性的权利和程序性的权利；它强调了对于能源的自然、经济、安全和生态等多元价值的共同关注；相应的，国家有保护公民能源权的义务和责任。

事实上，如此法定化的路径亦是保障和落实能源权作为基本人权的必经之路。因为能源问题看似是发展和环境的困境，但其实质是基于基本人权的全球伦理困境；毕竟人之所以为人，之所以可以满足自身的体面生活，必需一定的能源作为基础，这不可剥夺与生俱来，具备人权的属性[17]。强调公民的能源权并“特别主张”农民的能源权，正是基于这一基本人权的认识不足、法律保护途径不畅、保护程度乏力等现实性的针对性考虑。

3.2 方式与步骤：集中与分散相结合

从法律上正面规定公民的能源权，进而对于能源权的享有主体、适用原则、救济途径等予以明晰，就会对农民的能源权产生“特别主张”的效果。需要特别强调的是，“特别的主张”并非意味着在公民能源权外再重复规定农民的能源权，因为权利具有普遍性，尤其是基本人权的保护和落实向来都经历着从观念意义到法典意义再到现实意义三个层次、通常仰仗某一法律部门的着重体现和其他相关法律部门的合力为之[18]。

集中的法律體现当属能源法律部门，尤其是处于基本法地位的《能源法》。因为能源基本法规定的是能源领域内共通性的、全局性的、长远性的、根本性的理念、原则和制度等体系内容，它们高度抽象，可以统领和指引其他能源领域的立法，从而应对能源法律体系的结构性缺陷、内容性缺陷、配套性缺陷和协调性缺陷[19]；而能源权、能源正义作为能源法的逻辑起点和价值追求，首当其冲地应放置在《能源法》的总则当中并体现于其他相关制度体系之上。与此同时，为了更加严谨，最好是在环境保护法律部门内亦规定环境正义的内容，如此使两者相互印证、彼此成就。当然，鉴于环境保护基本法刚刚修订，且并未直接正面规定环境正义的内容，故而理性的方案寄托在因为基本法的修订而近期纳入到修法计划的环境保护单行法之上，比如《水污染防治法》等。但必须要认识到，这些仅适用于某种环境要素或者特定环保领域的法律，只能提供某种局部的、片面的、外围的和暂时的支撑，并不能承受其系统规定环境正义之重，因为环境正义始终是全局性的和终极性的命题。

与此同时，在能源单行法中体现能源正义尤其是农村能源正义的内容，也即对于农村、农民和农业给予平等的对待和保护，这种平等不仅包括起点的和形式的平等，而且包括结果的和实质的平等，甚至后者更为关键。详言之，在煤炭法、电力法、石油天然气法、原子能法、节约能源法、可再生能源法、能源公用事业法等能源领域的单行法上，从相对分散的角度规定能源正义尤其是农村能源正义的相关内容，以分则中的制度设计体现为基本、以总则中明确能源正义的理念和目标为补充，如此即可，不必苛求每部法律的平均着墨。前已述及，煤炭法、电力法、节约能源法和可再生能源法业已修正或修订，近期再修的可能性不大；故可以石油天然气法、原子能法、能源公用事业法等单行法的制定为契机，使其分散化地体现和落实能源正义。

此外，国务院的行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章等效力位阶相对较低的法律规范，亦须根据能源正义和农村能源正义的理念进行系统评估，通过一系列的“立、改、废”等工作，全面体现和彰显能源正义。在这期间，为了各种法律规范之间的有效衔接和贯彻落实，不妨先由国家能源行政主管部门制定一部《能源正义（农村能源正义）实施办法》，从部委规章的层面对于能源领域内利益和负担的公平享有与分担进行较为详细的规定。

需要强调的是，之所以选择集中和分散相结合的实施路径，另外一个重要原因是缘于我国能源法律体系的立法模式。虽然存在一定的争议，但通说认为我国能源法律体系由能源基本法、能源单行法和能源法规、规章等组成；而能源单行法的区分主要标准是不同的能源形态。但是，农村能源并非一个独立的能源分类，而主要是一个中国问题，故而不需要制定专门性的高位阶的《农村能源法》或《农村能源条例》。当然，这并不排斥在地方性法规或地方政府规章层面出台相应的农村能源立法，从而符合因地制宜的需求，比如2010年的《四川省农村能源条例》和2014年的《甘肃省农村能源条例》。

4 中国农村能源正义法律实现的关键：《能源法》的制定

4.1 《能源法》在实现农村能源正义中的地位

不论将《能源法》看作是综合性的、基础性的法律[20]，还是将其定位为基本法[21]，其内容都将包括能源领域内全局性的理念和主要的基本制度，其中，能源正义都必不可少且异常重要：一来，作为理念追求，能源正义须通过规定农村能源正义的原则、公民能源权等内容体现在《能源法》的总则之上；二来，作为制度设计，能源正义须通过规定能源的规划、开发与利用、节约、储备、应急、价格、科技等制度确保《能源法》的分则上体现出农村能源在分配、程序和救济等不同面向上的正义。故而，《能源法》是实现农村能源正义的“中流砥柱”；当然，其地位的凸显还仰仗着与周遭法律部门的关系，尤其是与《中华人民共和国农业法》（2012年修正）（以下简称为《农业法》）的关系之上。

《农业法》是关于“三农”问题的集中规定，其立法目的多元，至少包括三个层次：一是关于农业，巩固和加强其基础性地位、发展生产力、推进现代化；二是关于农村，深化改革、促进小康社会建设；三是关于农民，维护其合法权益、增加收入、提高素质等。基于这些立法目的，《农业法》囊括了农业生产经营体制、农业生产、农产品流通与加工、粮食安全、农业投入与支持保护、农业科技与农业教育、农业资源与农业环境保护、农民权益保护、农村经济发展、执法监督和法律责任等章节，涉及面较为宽广。因此，按理说理应包括农村能源的内容，然而却并非如此。第一，现有的与农村能源有关的内容主要体现在第17条和第57条，但两者基本上流于形式。前者要求各级人民政府采取措施，加强农村能源和电网等农业和农村基础设施建设，从而改善农业生产条件，但并未规定相应的法律责任，也未出台配套措施。后者则要求“发展农业和农村经济必须合理利用和保护土地、水、森林、草原、野生动植物等自然资源，合理开发和利用水能、沼气、太阳能、风能等可再生能源和清洁能源，发展生态农业，保护和改善生态环境”，但并未规定相应的义务和责任主体，而使其仅仅成为某种宣示。第二，不宜通过法律解释的方法，将《农业法》中其他可能性的关联内容纳入到农村能源的范畴。因为从现有的立法技术和立法内容上看，《农业法》只是纲领性的政策法，至多可以充任“三农”问题的“小宪法”，而并非集大成者。一来，多是倡导性条款，缺乏义务性规范；二来，法律责任中仅规定了有关部门职权行使不当的行政责任和刑事责任，对于农民权益维护等方面的多元化责任规定不足。

不过，《农业法》的“‘三农小宪法”属性，反倒为农村能源问题的具体规定和落实提供了法律依据。申言之，《农业法》强调了对于农村、农业和农民的平等对待以及特殊保护，这就提供了两种解决方案：其一，未来出台、修订的法律位阶较低的行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章等应以此为依据，规定农村能源方面的内容；其二，未来出台、修订的法律位阶相同的法律，则应保持与《农业法》的协调，避免冲突和不一致的情形发生。从目前的现实看，针对第一种解决方案，各地方可根据实际制定农村能源条例或办法、能源主管部门制定能源正义实施办法；针对第二种解决方案，则是在即将出台的《能源法》中科学设计和安排农村能源的内容。

事实上，放眼全球，许多国家的能源立法都有关于农村能源问题的规定，尽管城乡二元制更具中国本土性，这就说明农村能源问题更应引起重视。在基本法层面，比如美国《2005年能源政策法》第121条规定了低收入家庭的能源援助计划、第126条规定了低收入群体的能效试点计划、第209条规定了农村和偏遠地区电气化的拨款、第501条到第506专门规定了印第安部落的能源问题，等等[22]。这些都是对于可能遭受能源不正义的群体和地域所采取的针对性的特别关照。在专门法层面，比如2002年的《墨西哥农村能源法》和2005年《坦桑尼亚农村能源法》，前者是纲领性的法律，内容相对简单，主要目的是强调与能源定额、奖励价格、计划等内容相配合；后者则通过创设农村能源基金和农村能源委员会等形式具体保障农村能源公平问题[23]。这几部立法的共性十分明显，即不论处在何种法系，采取哪种立法模式，皆重视和强调通过多种具体的资金性援助、特别计划等方法，落实法律上对于农村能源的规定，从而实现农村能源正义。

4.2 《能源法》在实现农村能源正义中的表达

前文已述，《能源法》集中表达农村能源正义的方法主要通过合理的篇章结构和科学的制度设计而实现。从篇章结构上说，《能源法》自2006年初正式启动以来，讨论了两种类型的结构安排：其一是按照基本制度与能源形态相结合，也即在总则篇规定通则（总则的总则）、能源战略与规划、能源管理、能源市场与监管、能源科技开发与技术创新、能源财政与税收、能源储备与应急、农村能源建设、国际能源合作和法律责任等章节，在分则中规定可再生能源、节能、煤炭、电力、石油天然气、核能等具体的能源形态；此种模式是法律编纂或者法典式的立法，对当前的立法现况与法学研究等要求甚高。其二是遵循大陆法系的逻辑性和体系性的要求，将能源领域内的核心理念、基本原则等抽象出来作为总则，然后将核心的几个制度类型化后作为分则进行规定；《能源法》征求意见稿和后来的送审稿都是采取了这种模式。必须承认，第二种安排是较优的选择：一来，我国能源立法“历史欠债”较多，一蹴而就的法典化思路过于理想；二来，第一种模式下的分则安排容易与现行的能源单行法相重复，因为具体的能源形态之立法不易进行抽象和归并；三来，第二种安排更为契合《能源法》的能源基本法定位。如此，在第二种模式下，农村能源正义的表达分别落脚到《能源法》总则和分则中相关条款的具体设计之上。

在总则上，至少有三个条款需要设计：一个是立法目的，必须体现对于公民日渐增长和提升的用能需求的保障。现有《能源法（征求意见稿）》第1条规定的立法目的过于冗长、多元复杂，涵盖了能源供应与服务、能源效率、能源安全、资源节约型与环境友好型社会建设等诸多方面，看似全面，实则不易区分多重目标之间的逻辑层次，而导致其事实上的搁浅。于是，不妨修正为“为了促进能源发展，提高能源效率，优化能源结构，保障能源安全，满足人们日益增长和提升的用能需求，实现可持续发展，制定本法”。二是公民能源权，必须从正面予以规定，使其成为《能源法》的逻辑起点。对此，须新增该条文，建议表述为“公民享有获得便捷、经济、安全和绿色能源的权利。公民平等地享有能源收益和分担能源负担，参与能源事务和能源决策；在能源权益受到侵害时，应获得及时和充分的救济。”三是能源普遍服务义务，以此来对应公民的能源权。现有《能源法（征求意见稿）》的第7条对于普遍服务的规定仅限于基本的能源供应和服务，不足以实现对于公民能源权的周延保护，建议修改为“国家建立和完善能源普遍服务机制，保障公民能源权的行使与实现。”

在分则上，专设农村能源章节并进行优化。现有的《能源法（征求意见稿）》设计了九个条文，分别涉及农村能源发展原则、农村能源规划实施、优惠政策、农村能源保障、农村能源消费结构优化、边远农村电力扶持、农村生物质能源发展、农村节能、农村能源技术推广与服务等内容；对此，需进行至少如下的完善：第一，在“农村能源发展的原则”中增加“维护和实现农村的能源正义”之内容，作为终极追求，放在条文表述的最后。第二，在“农村能源规划实施”中，增加规划的制定、衔接等内容，尤其是从规划制定的科学性与参与的民主性的角度出发，强调“三农”代言人的实质性参与，并强调该条款与《能源法》中能源规划的篇章相协调。第三，整合“优惠政策、农村能源技术推广与服务”为“农村能源发展”条款，从发展基金的设立和运行、财税金融手段的运用、科研的支持和服務等诸多方面，为农村能源发展提供完备的工具箱。第四，整合“农村能源保障和边远农村电力扶持”为“农村能源保障”条款，从基本用能优先供给、电网覆盖保证等诸多方面提供保障。第五，整合“农村能源消费结构优化、农村生物质能源发展、农村节能”等为“农村能源生态化”条款，从生产和消费结构优化、新能源和可再生能源利用等方面确立农村能源未来的发展趋势。第六，新增公众参与条款，对于上述条款所涉及到的内容，不论《能源法》是否专设公众参与章节，皆在农村能源章节中强调相关的利益主体的平等与实质性的参与。第七，新增授权条款，授权国务院和能源局等相应的能源主管部门制定详细的实施细则予以具体落实。第八，新增农村能源救济条款，规定农村能源纠纷的多元化救济途径、利益衡量中对于“三农”问题的适度偏好与目的性解释等方法、以及农村能源的公益诉讼等内容。第九，在《能源法》的法律责任章节，针对农村能源章节的具体条款内容，针对性地规定民事、行政和刑事等责任形式，避免其事实上落空。

5 结 论

能源正义具有分配正义、程序正义、矫正正义和社会正义等四重面相，是对能源收益和能源负担的分配与实施的具体指引。其考量的对象主要是能源领域内所关涉的不同利益主体以及能源开发利用的不同过程节点；在中国的语境下，这一对象应是“农村”，因为它涵盖了地域（农村）、身份（农民）和行业（农业）等三重属性；是故农村能源正义可以很好地诠释中国能源收益和能源负担的公平性。然而，无论是从现实状况还是立法现况来看，农村能源不正义的现象屡屡皆是。对此，首先要明确公民的能源权，进而特别主张农民的能源权，并在法律的层面上将其正面的确立，作为能源法的逻辑起点与核心；然后，采用《能源法》的集中表达与相关法律部门的分散表达相结合的方式，具体实现农村的能源正义。其中，关键是要通过《能源法》的科学制定妥帖规定农村的能源正义。具言之，首先是要明确《能源法》在实现农村能源正义中的“中流砥柱”地位，一方面科学谋划其篇章布局，另外一方面合理定位其与《农业法》等法律部门的关系；其次在《能源法》的总则中重述立法目的、规定公民能源权、完善能源普遍服务；最后在《能源法》的分则中专设“农村能源”的章节，整合现有的《能源法（征求意见稿）》的内容，从原则、规划、保障、生态化、公众参与、授权、救济、法律责任等方面，对其进行优化。

（编辑：于 杰）

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Abstract In order to figure out the status quo of Chinas energy justice to support the formulating of Energy Law， this paper chooses Chinas rural energy justice as the research target， adopts normative analysis， describes the status quo in the reality and the law of Chinas rural energy justice， and points out the way and the key to realize Chinas rural energy justice. This paper deems that the rural energy justice is that all the energy owners， suppliers， and consumers should be treated fairly and substantial participate in the energys exploration， exploitation， conversion， storage， transportation， supply， and services and so on， no matter their famers identity， rural and agricultural facts. The status quo of rural energy injustice in the reality is that the rural energy does not fully reflect energys multidimensional values such as natural， economic， safe and ecological； while in the law is that the current energy legislation does not express the rural energy systemically in the distributive， procedural， corrective and social justice. This paper reminds the logical starting point of the path for the realization of Chinas energy justice is to safeguard farmers energy right， namely， citizens energy right should be stipulated in the law， as well as the concentrated expression of Energy Law and the disperse expression of the relevant legal departments should be combined. This paper suggests that the point of the legal realization for Chinas rural energy justice is the scientific making Energy Law. Firstly， to clear its core status and properly handle its relationship with Agricultural Law； secondly， to iterate the purpose of the legislation， to stipulate of citizens energy right and to improve the universal service provision in the general provisions； finally， to set Rural Energy as an independent chapter in the specific provisions， and to perfect the existing Energy Law （Draft） in the arenas of principle， planning， protection， ecologicalizaiton， public participation， empowerment， legal remedy， and legal responsibility.

Key words rural； energy justice； Energy Law