后巴黎时代气候变化公约资金机制的构建

潘寻　朱留财

摘要：气候变化公约资金机制是串联全球开展应对气候变化行动的纽带，也是通过国际合作实现“2℃”乃至“1.5℃”温控目标的关键支撑。多年来，由于发达国家和发展中国家在是否依据历史责任划分履约义务上存在根本分歧，公约资金机制面临多渠道并行、运行规则多样化、资金使用分散、运行效率偏低、绩效评估欠缺等问题。本文对气候变化公约缔结20余年来各资金机制的产生和运行进行了系统梳理；对其存在的不足以及在全球气候融资体系中面临的挑战进行了剖析；并基于《巴黎协定》资金案文描述和履约要求，围绕气候资金从筹集到最终绩效产出全过程，就如何构建未来气候变化公约资金机制进行了统筹规划和设计。在机制建设层面，通过出资分摊机制以及公约下集中式管理平台的构建，确保气候资金的充足性、可预见性以及对公约的责任性；在运行操作层面，通过各渠道重点业务领域及国别资金分配体系的优化，推动气候资金的公平性和有效性；在资金使用层面，通过受援国气候资金统一管理实体和监督评估体系的建立，提高气候资金的国家主导性和环境效益。未来，公约资金机制仍将是全球开展应对气候变化国际合作的主要渠道，在《巴黎协定》达成、绿色气候基金正式运行、国际气候制度重新构建的背景下，利用资金机制推动发达国家履行公约义务，切实向发展中国家提供资金、技术和能力建设支持，对确保公约各要素的全面性和平衡性，推动全球应对气候变化行动开展，强化发展中国家集团统一立场都有着重要的现实意义。

关键词 ：气候公约；资金机制；巴黎协定；绿色气候基金

中图分类号：X24；F062.2

文献标识码： A 文章编号： 1002-2104（2016）12-0008-06

气候变化是当今人类社会面临的最严峻的全球性环境挑战之一，涉及到各国社会、经济发展的根本利益[1-2]。由于各国在应对气候变化行动中的历史责任不同、资源分配不均、能力差异显著，需要建立合作共赢的全球气候治理体系，通过国际气候资金机制有效整合、调配资金资源，提升全球应对气候变化的能力[3]。

联合国气候变化框架公约（以下简称“公约”）资金机制指发达国家缔约方根据公约要求向发展中国家缔约方提供资金的组织及运作规则，具体说就是关于如何行使气候资金管理权、分配权与使用决策权的问题[4]。公约第11条要求该机制应在缔约方大会（COP）的指导下运行，并由COP决定该机制相关政策、业务领域和资格标准。2015年年底召开的COP21通过《巴黎协定》（以下简称《协定》），就2020年后全球应对气候变化行动做出框架性安排；2016年4月22日，《协定》高级别签署仪式在纽约联合国总部举行，175个国家领导人或代表签署了这份关于气候变化的首个全球性协定，开启了以公约为指导的“自上而下”体制和以《协定》为基础的“自下而上”体制相结合的交互式全球气候治理新模式。同《协定》在推动全球减排行动中所展现出的“雄心”相比，资金机制所取得的进展有限，既未就发达国家实现至2020年每年1 000亿美元的资金动员目标规划出清晰路径；也未就绿色气候基金（GCF）正式运行后各资金机制业务领域及优先活动内容进行统筹协调。未来，如何不断提高气候资金对COP要求的响应性、拓展气候资金渠道、扩大气候资金规模、优化气候资金分配、提高气候资金国家主导性、改善气候资金绩效仍将是公约资金机制面临的难题。

1 現有资金机制的产生及运行

20世纪90年代以来，为督促发达国家切实履行气候资金承诺、有效推进气候变化国际合作，国际社会在公约内相继建立起一系列多边资金机制，20余年间为发展中国家提供了总额超过165亿美元的资金支持，在帮助发展中国家提高履约能力、推动节能减排行动、完善政策法律框架、引进先进技术等方面发挥了积极作用。此外，发展中国家通过参与各资金机制的治理和业务运营，有效呼应了在公约谈判中的整体立场，提高了在全球气候治理进程中的话语权。然而，在全球地缘政治关系不断变化、世界经济曲折复苏、全球环境治理体系深刻变革和国际气候制度重新构建的大背景下，资金机制整体发展进程也因发达国家和发展中国家在气候责任问题上的根本矛盾而迟滞。

1.1 全球环境基金

全球环境基金（GEF）的成立标志着20世纪90年代以后，发达国家在环发领域向发展中国家提供资金援助朝着常态化、机制化的方向转变。GEF在1996年COP2上被确定为公约资金机制之一，随后在1998年COP4上被再次委任并延续至今。如表1所示，GEF支持项目以减缓为主，并推动受援国开展气候变化信息收集、应对措施评估等适应类活动。除此之外，作为公约指定的首个资金机制，GEF承担着支持发展中国家编制国家信息通报（NCs）、双年更新报告（BURs）、国家自主贡献（INDCs）等能力建设活动。GEF强调自身在全球气候融资体系中的独特优势在于：完善受援国的相关政策和法规，推广低碳技术和气候抵御技术，加强受援国机构能力和决策流程，并建立了多利益相关方决策机制[10]。然而，GEF并非气候公约专属的资金机制，其同时承担着生物多样性、荒漠化等多个国际环境公约的资金管理职能，因此在投入和专业性方面明显不足；此外，GEF主要基于受援国能力和环境效益对资金进行分配，大部分资金流向发展中大国，因此最不发达国家和小岛国普遍对GEF缺乏信任，不愿其在公约资金机制内发挥主导作用[11]。

1.2 适应基金

为加大对发展中国家适应活动的资金支持力度，2001年举行的COP7正式启动适应基金（AF）的筹建工作，其资助对象包括低洼、低海岸带、沙漠化、脆弱生态系统发展中国家。AF的独特优势在于：一是资金来源的多样性，除清洁发展机制（CDM）核证减排收益分成和发达国家捐资，还包括投资收益、私营业主捐赠和个人网上捐赠；二是运行模式具有一定的创新性，鼓励受援国越过国际执行机构直接获取资金，缩短了项目准备时间，提高了受援国国家自主权和资金拨付速度。但是，AF的资金规模因《京都议定书》第二承诺期锁定的减排承诺缺乏力度而受到严重威胁，导致目前AF审批、规划新项目的步伐明显放缓。