环境法治中政府信息公开研究

李金菊

（甘肃政法学院 民商经济法学院，甘肃 兰州 730070）

环境法治中政府信息公开研究

李金菊

（甘肃政法学院 民商经济法学院，甘肃 兰州 730070）

环境信息政府公开是我国法治社会建设的必然要求，也是环境法治健全和完善必须迈出的关键步伐。随着社会公众的环保意识增强，政府环境信息公开制度在环境法治运行中的作用和价值也越来越显著。该制度不仅可以促进公众参与原则的实施，也可以使公众行使对政府权力的监督。然而，由于社会因素的复杂性，信息公开制度的实施存在着很多不足：政府公开的环境信息失真；政府机关不公开信息时缺少相应的责任处罚；信息公开制度的立法位阶太低，法律威慑力不强等。环境信息公开制度法律化以及建立多部门的联动机制是有效解决上述不足的有力措施。

环境法治；环境信息公开；政府机关

政府是环境信息公开的权威者，也是掌握环境信息者。政府主动公开其掌握的环境信息是强化公众知情权和满足公众行使监督权的重要保障。在环境信息公开制度的建构、运作实践过程中，美国为首的西方国家已经建立了比较完善的法律体系，而在我国的环境法律体系中，信息公开仍然作为一项制度存在于环境保护法和环境单行法之中。近年来，国家倡导建立“阳光政府”，这在环境法领域则表现为信息公开和公众参与。习近平总书记在多次讲话中都提到“要将权力关进制度的笼子里”。政府环境信息公开就是一个环境法领域的好笼子，它能激发公众的环保意识，加强对政府权力行使的监督。

一、环境信息公开概述

（一）环境信息的概念

环境信息是环境法治中政府信息公开的客体。然而学术界对环境信息的概念界定没有统一的定义。有学者认为，环境信息是指涉及环境保护、利用、改善等方面的信息[1]。也有学者界定为：环境信息就是指包括环境、环境协议、建设项目、环境决策等环境活动所涉及的一切数字、图片、文字等信息[2]。还有人将环境信息定义为：指能够把环境问题和环境管理运行过程中所涉及的各要素的数量、质量、自然规律等的文字、图片和数字的统称，通过加工后能够被政府机关、企业、民间团体和公民认可和利用的信息[3]。我国的《环境保护法》中的环境信息主要规定在第五章①。综上分析，笔者认为环境信息是指涉及到各种影响人类生存和发展的天然和人工的自然要素而转换为文字、图画、表格等信息。而政府环境信息就是指政府机关所掌握的环境信息。政府机关将环境信息通过一定程序和形式公布出来，刺激公众的社会意识和政府的公信力，以达到改善环境质量和保护环境的目的。

（二）政府环境信息公开的理论基础

1.环境知情权

知情权这一概念是由美国的一位记者肯特•库珀在一次演讲中提出来的。肯特•库珀认为，知情权是指政府应允许公民知道其信息，这是政府对公民知情权的尊重，并且政府要尽最大的能力保障公众获取环境信息。在我国，知情权在各部门法中都有体现。在环境法领域，知情权就是本文所讨论的环境知情权。

环境信息涉及的权利有三种，即环境信息获得权、环境信息使用权和环境信息参与权。要想使用和参与环境信息的过程，就必须获得环境信息。因此，环境信息的获得权利是政府环境信息公开的最关键的步骤和基础。环境知情权又称环境信息权，是指社会成员有依法获得政府和企业掌握的环境信息的权利。这个权利不仅是公众参与国家环境管理的前提，又是环境保护的必要程序和基础。从知情权的概念可以获悉三方面的内容：其一，环境知情权的主体是社会成员，即环境活动所涉及到的社会成员。其二，该权利的客体是环境信息。其三，该权利的义务主体，即从何处获得环境信息，是政府和企业及其他社会组织。《环境保护法》第53条第一款规定：公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。环境知情权是公众的权利，该如何从政府手中获得？《环境保护法》第53条第二款②规定了信息公开制度。有类似规定的还有54、55、56、57、58条。环境信息公开制度通过明确主体、客体以及责任有力地保障了公众环境知情权的实现。此外，建立环境信息公开的法律制度，是公众获得环境信息权利的必然要求，也是信息时代中对政府的考验，研究政府的环境信息公开义务，必然离不开公众的知情权。

2.人民主权理论

人民主权原本是一个政治领域的理念，但在法律领域中同样有着不可衡量的地位。《宪法》序言规定：全国人民、政府及组织都必须以宪法为根本活动准则；《宪法》第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。宪法明确地指出来源于人民的公权力应该对人民怀有敬畏之心，公权力也要为人民所用。人民主权这一理念的运行也渗透到了环境领域。环境的舒适程度严重影响着公众的生存和生活，对于与环境信息相关联的公众也有权利知晓。对于政府而言，其本身的优势地位使其掌握着很多的环境信息，遵守宪法及其他部门法，尤其是作为环境领域的重要法律——《环境保护法》，积极、及时公布环境信息正是响应了习近平总书记倡导的“将权力关进制度的笼子里”③的号召。在环境法治实践过程中，要坚持以人为本，将人民群众的身体健康和维护环境权益作为根本出发点。政府主动公开环境信息切实有效地保障公众的环境权，也是人民民主在环境法中的具体体现。拥有一个清洁、舒适和良好的生活环境，是人民群众最大的价值追求目标。提高政府的为民意识，认识到保护环境和改善环境的紧迫性和必要性，是人民主权在环境法治中的要求。人民主权的另外一个要求就是要让民众获悉行政主体所掌握的环境信息，让政府接受人民的监督，促进社会大众的公德意识和保护环境的责任，使政府做好保护环境的各项工作。也是公权力和私权利的完美融合，是法治社会所追求的目标。

（三）环境信息公开的立法现状

环境信息公开目前在我国的法律体系中并没有成为一部法律或者法规，而是以法条的形式散见于环境立法当中。新修订的《环境保护法》以专章的形式规定了公众参与和信息公开制度，这是国家对环境信息公开制度重视的体现，但是，迄今为止，信息公开还只是一项环境法中的制度。

《环境影响评价法》涉及到信息公开的条款只有一条，即第19条第二款。该条款要求将有资格的环境影响评价服务机构的名单予以公布。从侧面来说，也可以说是政府信息公开的一部分。2016 年1月1日新实施的《大气污染防治法》第4条规定了环保部门将环境质量改善目标和污染防治的重点任务的完成情况的考核结果向社会公布；第15条规定将环境质量的限期规划及达标情况公布于社会；第22条规定将与政府的约谈情况向社会公布；第23条规定要求国家环保机构及县级以上政府环保机构发布环境质量的状况；第24条规定定期发布大气污染物的浓度、种类等信息；第52条要求公布机动车的检验信息。《大气污染防治法》对政府公开环境信息的规定较多，而同样涉及广大人民群众福祉的《水污染防治法》《水土保持法》《草原法》等多部环境单行法均未过多提及信息公开制度。

在我国的环境立法框架中只有政府公布环境信息的义务，却很少有条文规定政府不履行信息公开的责任。这是政府环境信息公开制度的不足之处之一。随着环境立法体例的完善，政府的环境信息公开制度也将会得到完善和发展。

二、政府公开环境信息的必要性

（一）法治建设的要求

环境问题事关社会大众的利益，政府机关是环境保护的最大主体，而且其拥有来自民众的权力。因而，行政机关就应该将关乎民利的环境信息及时予以公布，让大众及早了解信息内容，做好预防准备，也有效地避免政府与民众之间发生冲突。在社会大众的意识形态方面，各级政府部门应该及时公布环境信息以增强社会公众的权利意识和主体意识，继而增强社会大众对政府机关的行政行为和对环境状况的关注。建立一个透明的政府，调动行政机关的积极性、主动性，让广大的社会成员参与到环境行政决策中来，不仅行使他们自身具有的监督权，也提高他们的参政意识、权利主体意识，也是建设法治社会的要求。法治建设为环境行政信息公开提供了强有力的保障。公开环境信息，政府为保护环境、改善环境所做的行政活动将会受到公众的监督，权力的使用也会被制约。因此，政府主动公开涉及社会大众切身利益的环境信息是很有必要的，也是法治建设实践过程中应有的发展趋势。

（二）公众参与的要求

环境公众参与原则，是指与自身利益相关的公众拥有一定的权利和通过一定的程序参与到环境立法、执法、司法、守法和法律监督中去，促使和制约政府机构合理且有限度地行使其权力。该项原则贯穿于环境法相关活动的全过程，指导环境法治的运行。公众参与原则在环境法中主要表现在公众可以参与决策环境计划、环境规划、环境政策等，也可以参加听证会、论证会、征求公众意见等。环境公众参与不仅是公众拥有的权利，还是公众应该遵守的义务。权利主要是在《环境保护法》第35条第一款规定④。公众参与原则是全球信息迅速发展带来的结果，它促使环境决策向民主化和科学化方向发展。环境保护事业本身的性质就是公益性的，会涉及到各级行政机关、社会团体和公民，单凭政府的力量很难达到我们所预期的目标，因此必须要求社会大众的参与。环境权的界定虽然不能够统一，但是公众享有环境权利却是不容置疑的，环境权益的实现就需要公众掌握与自身相关的环境信息。而环境信息公开原则涉及到的信息公开的主体有政府行政机关、企业和社会大众。就我国目前情势来看，企业掌握的信息虽然较多，但企业主动公开与社会大众息息相关的环境信息的难度较大；我国的社会组织代表着广大利益群体，但其掌握的环境信息量是有限的；政府掌握的环境信息多而且主动公开是政府的责任，所以环境信息公开的重任就落到了政府的肩上。公众参与和环境信息公开是两个相辅相成的制度。政府公开的环境信息都是面向社会大众的，公开的目的在于让社会大众充分知悉环境信息，积极地参与到政府的行政行为中。而公众参与环境决策必须要获得环境信息，也离不开政府的环境信息公开制度。公众参与从某一种程度来说，就是信息公开的反映。政府公开环境信息，不仅可以促使公众实现自己的环境参与权，也可以让公众掌握环境破环或者污染的有力信息以实现自己的检举、控告权。公众参与原则能够极大地促进公众爱护环境和保护环境，是环境法的一项基本原则，它的运行和贯彻要依赖于具体的环境制度，而信息公开制度作为环境公众参与原则的基础制度，通过法律促进、鼓励和强制政府把环境信息发布出来，使得公众参与制度得到实现。因此，政府的环境信息公开就显得无比重要。

（三）公众监督权的要求

要想限制政府的行政权力，就少不了社会群众的监督，监督权的行使必然要求政府公开环境信息。因此，规范政府的环境信息公开制度，就要加强公众对政府行政权力的监督。行政机关所制定的公共政策是关乎于广大的社会成员自身利益的，这就要求政府要民主决策、科学决策。为了保障政府行政决策过程顺利进行，政府应该争取让社会大众充分参与决策制定过程，行政信息公开又能保证公众参与决策发挥其最大的效果，因此，政府应该主动公开环境信息。环境信息的最大披露主体是政府行政机关，而其行政权力的能动性也是较大的，为了防止政府机关滥用行政权力侵犯公民权利，环境信息公开制度是最好的解决方式之一。当前社会法治理念的进步和深入人心，以及信息的流通和网络的极其发达，社会大众的法治意识随之在增强，他们更愿意关注行政机关的法制运行动向和与自身利益相关的各类信息，这其中不乏关涉生存条件的环境信息。由于环境事件发生的突发性和不可预知性，使得政府处理起来棘手麻烦，因此，公众参与其中所达到的效果是很明显的，一方面尽快解决环境问题，另一方面制约行政机关滥用权力。

行政信息公开不会增加行政主体的负担和责任，更不会影响到行政办公的效率，反而是提高了效率，也就是说公开环境信息和行政机关的行政行为不会冲突。法治领域的常用谚语说:“阳光是最好的防腐剂”，行政信息公开就是最好的防腐剂。环境行政信息公开制度可以有效地防止政府机关的腐败和肆意滥用公权力，以及利用信息优势牟取不当利益。

三、政府信息公开的不足及应对措施

（一）不足

“全能型政府”的发展已经根植于社会大众的意识形态中，在他们认为发生事情就应该找政府机关解决，所以当发生环境事件时，社会成员最先想到的是政府要出面解决，希望在第一时间获得政府权威的环境事件相关信息。“服务型政府”的大力倡导，使得公众意识到自己作用的重要性，他们关注环境事件的进展和通过信息网络获得信息，但是，由于社会因素的复杂性，媒体报道的信息有失真现象的发生，因此仍然要借助政府机关发布他们手中掌握的真实信息。然而，政府主动公开与环境问题相关的信息却是不尽如人意的。地方政府主动公开环境信息的意识不强，不公开环境问题相关信息的现象时有发生，比如担心民众因为恐惧环境事件而发生集体散步事件；再比如环境问题的发生损害了过多的社会公众利益等。当然，政府为了尽快的“息事宁人”，使得较强的利益主体的利益少受损害，更多的政府机关选择瞒报或者漏报。比如近几年在甘肃地域内发生的“兰州自来水苯污染事件”和“武威沙漠排污事件”，地方政府为了抑制不良影响，防止该事件在全国范围内造成的不利影响，该地方机关选择能瞒多久就瞒多久的态度，反而使得事态发展更为严峻，群众的利益受损也较为严重[4]。地方政府的这一行为对政府的公信力造成了负面影响，公众对政府的信任再次降低。以我们的经验判断，当突发性的环境事件发生时，网络上的各种消息层出不穷，使得社会公众分辨不出信息的真伪。这也说明政府在应对突发环境事件时显得被动，其发布的消息也有失真实性。政府发布信息的不透明和真假难辨极易引起社会群众的恐慌和民愤，这也是群众上访类案件增多的原因之一。发生突发性环境事件后，政府机构对发生过程的报道和分析较多，而对于发生原因的调查显得效率不高，其采取的应对措施也显得空乏无力。国家层面的政府应急能力较强，公布数据也较准确，但是我国的信息传播主要是通过上级对下级下达通知，由下级来实施具体措施。通过一级一级的传递，使得政府的通知和信息的发布存在滞后性，所带来的损失是显而易见的。对于同一个环境问题的发生，多个政府行政部门都有义务和责任解决该问题，发布相关的信息。但在实践中，涉及到对自身不利的事情时往往互相推诿、扯皮。这种现象不利于环境信息的及时发布，不利于环境问题的高效解决，也会造成公众对政府的信心降低。

通过以上分析，笔者总结出环境信息公开在环境实践过程中存在的不足主要有：（1）政府主动公开环境信息的意识不强。（2）政府公开的环境信息存在失真现象。（3）政府机关的各部门针对环境信息公开及环境问题的应对上存在互相推诿、被动的现象。（4）政府信息公开方面存在环境信息不实、公开意识不强等问题缺乏相应的责任措施。

（二）应对措施

1.环境信息公开制度的法律化

社会治理是政府的基本职能，也是应尽职责。纵观中国近几年的环境领域，环境问题日益增多，而环境信息发布的滞后性，以及在上述提到的环境法治运行过程中环境信息公开制度存在的各类问题均未得到合理的解决，环境立法层面的完善所起的作用也不明显。我国的信息公开制度发展较晚，在2008年颁布实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，这对政府主动公开信息有一定的促进作用，但对于政府的信息公开的约束仍然不够。在环境保护部门，环境信息公开效果依旧改观不大。环境领域中信息公开作为一项法律制度被明确写进了《环境保护法》中，但是法律中对于政府机关不公布环境信息的责任却只有一条，即68条⑤。

研究环境法的信息公开制度就不得不提起美国的信息公开制度的法律系统。美国1966年制定了《信息自由法》，这是美国关于信息公开制度的最早法律。在美国的法律史上还有两部法律也能够看出信息公开对于社会发展的重要性，即1972年的《联邦咨询委员会法》（The Federal Advisory Committee Act）和 1976 的《阳光下的联邦政府法》（The Federal Government in the Sunshine Act）。美国以这三部法律规范，构建起了美国国家层面关于行政信息公开的规范体系。而在我国的环境信息问题的应对方面有规章层面的《突发环境事件信息报告办法》，法规层面的《突发环境事件信息公开条例》，法律层面的《保密法》以及各地方政府的规范性文件，看似法律系统完备，实则对环境信息的实施所起的作用不显著。归根结底，在于我国的环境信息公开立法不健全，所以，我国应该借鉴外国的立法模式，将环境信息公开从制度层面上升到法律层面，用法律的强制力促进政府机关主动公开环境信息；由法律保障政府不公开环境信息以及公开的环境信息的不真实承担法律责任。环境信息公开制度的法律化是环境法治发展的趋势。从法律制度层面上升到法律层面，不仅是位阶的提高，也是法律权威的彰显。

2.建立环保部门与其他部门的联动机制

环境问题的发生具有广泛性，涉及的利益部门往往不止一个，因此就需要多个机关联合执法，切实履行自己的职责。然而，在现实中，各政府机关实行环境信息公开时出现的现象是“利益争相实施，职责争相推诿”。在兰州苯污染事件中，兰州市建设局、环保局、卫生局、国资委等部门被追责，但各部门却是极力推卸自己的责任。为了减少这类现象的发生，也为了解决环境信息公开在法制运行中存在的问题，环境信息公开法律化只是其中之一的措施，另外一个重要措施就是建立环保部门与其他部门的联动机制。各级环境保护行政部门应当加强与其他部委关于环境信息公开工作的合作与协调。环境保护的科学技术性和广泛性较强，它所涉及的知识面丰富，因此，做好各部门之间分工和联动是必要的。环境法治的联动机制可以很好地解决责任推诿和责任承担问题，同时也能够使得政府各机构意识到环境信息公开的重要性，最终确保行政机关透明、公正的公布环境信息，使环境信息公开为环境保护事业的发展贡献出它应有的价值。

注释：

①“信息公开和公众参与”这一章节中的第54、55、 56条。

②各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。

③http://news.xinhuanet.com/politics/2013-01/ 23/c_114467754.htm.

④公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。而公众的参与义务法条中没有明确规定，但是，公众是环境问题引起的主体，就有义务参与环境相关决定中，履行保护和改善环境的义务。

⑤第六十八条 地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职：（七）应当依法公开环境信息而未公开的；（八）将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的；（九）法律法规规定的其他违法行为。

[1]黄佳宇.行政信息公开研究[D].吉林大学，2015.20.

[2]胡涛.环境信息公开制度研究[D].武汉大学，2005.2.

[3] http://baike.so.com/doc/1409490-1490010. html.

[4]刘晓丽.环境污染类舆情应对中的政府信息公开研究——以兰州自来水苯污染事件和天津“8.12”特大爆炸事故为例 [D].山东大学，2016.

（责任编辑：陈俊洁）

本文系甘肃省循环经济与可持续发展法制研究中心课题“我国环境信息公开和公众参与法律问题研究”（项目编号：NCELCS2016015）的研究成果之一。

D922.6

A

2095-7416（2017）-02-0082-05

2017-01-08

李金菊（1992—），女，甘肃古浪人，甘肃政法学院民商经济法学院2015级研究生。