利剑斩污背后的“跑步机现象”

石家庄市45天的“利剑斩污”行动提前败北。虽有决心意志，却遇操作尴尬，短期铁腕政策的治标不治本，给传统治污治霾行动重重一击。

【城·事】

为完成全年PM2.5浓度下降10%的考核任务，石家庄市在2016年底开展了为期45天的“利剑斩污”行动，钢铁、水泥、焦化、铸造、玻璃、陶瓷、钙镁行业以及所有揮发性有机物生产工序全面停产，上千家燃煤企业全部关停，市区所有建筑工地、路桥工程全面停工，每天限制一半汽车上路。然而，12月4日—治霾行动第18天，石家庄全天“爆表”。12月17日—21日，连续5天“爆表”，甚至创下AQI指数1155的极端污染天气纪录。“利剑斩污”行动遭遇一片抨击。

类似“利剑斩污”的运动式环境治理在我国各大城市并非鲜见。有文献通过比对2013至2016年189个城市的AQI指标，发现“两会”期间各城市空气质量指数相比平常降低约平均5.7个百分点；2015年9月3日阅兵式当天，北京市PM2.5浓度仅为8微克/立方米，超过了世界发达国家大城市的平均水平；APEC会议前后，北京迎来长达10天“ APEC蓝”好天气。石家庄市为完成考核任务采取的“利剑斩污”行动显然是“政治性蓝天”运行逻辑下的“路径依赖”。但尴尬且令人担忧的不仅是此次行动“蓝天不见”，更是其背后的物质层面、观念与制度层面的因素是什么，以及在实践层面我们应该如何应对？

【剖析】

施耐伯格的“跑步机理论”是环境社会学的一个主流理论，认为市场经济具有自我强化的机制，即资本、劳动力和政府构成了“经济增长同盟”，持续追逐利润，使生产的步伐像在跑步机上一样停不下来，向自然透支源源不断和持续增长的资源、原材料与工业污染，环境破坏越来越严重。

就石家庄市政府而言，经济等政绩考核指标与空气等环保考核指标是相悖的。在GDP等经济考核指标驱动下，政府、企业、市民是行动共同体，一起踏上跑步机，你争我赶、不知疲倦地上化工、产钢铁、烧煤炭，雾霾与经济齐飞，致使生态环境超载倒逼跑步机减速却不能。当环保指标高压紧逼时，政府以壮士断腕之势嘎然停止生产的跑步机，跑步机上的每个人都反对，尽管政府与市民表面上可能是支持者（政府为环保指标、市民为空气质量），但政府运转需要财税并需以财税支撑完成其他各类考核指标，市民要求就业与继续高耗能消费，企业要求盈利，人们都努力留在跑步机上，环境继续被普遍忽视。

【透视】

从地方政府来看，存在着短期铁腕与长期包容的角色悖论。

表面上，地方政府与企业在环境治理中是矛盾关系，但在地方城市与工业发展进程中，政府与企业、权力与资本实为发展同盟，共同推动城市化、工业化、现代化进程，创造GDP等各类考核指标和地方财税分成的蛋糕，并以此实现各种民生指标和承诺。

对于石家庄这类并没有明显地域优势或旅游等资源优势的非全国性或区域性中心城市来说，面对各项考核指标和政府自身运转的财税压力，自身缺少对高新技术企业的吸引能力，只能依靠环境包容、土地优惠、优化软服务等来吸引中下层产业梯度层级的工业投资，获得地方税收分成。

在环保承载力倒逼之下，企图短时期内实现产业转型升级有悖现实，断崖式的转型阵痛也超越了地方政府与整座城市的基本经济承受力，地方政府有选择以上级风声为风向的“时紧时松、宽严不一”的运动式环保治理的倾向。

即使地方政府下定了“利剑斩污”的决心，但城市政府单方面的意志在总体式动员后的实际操作程序中往往将遭遇尴尬。一是下级政府及各部门有自身的理性选择倾向，乡镇政府的税收来源、相关部门的收费权、村社区的土地厂房租金等使其具有保护企业的倾向；二是有限政府能力使监督盲区总是存在，当监督权集中于政府内部时，企业有寻找环保监管盲区和空白时段的机会，尤其是隐匿于村社区等处的小型企业、地下企业排污难以被政府及时发现；三是监督权有寻租倾向和机会，权力与资本的长期合作式关系使企业有以低成本拉拢贿赂个别监督者并寻求庇护的机会。

从企业来看，存在污染降低成本与减污提高成本的矛盾。

作为市场经济下的理性人，其行为逻辑纯粹以利润为导向。如果污染处罚成本低于污染防控和治理成本，且处罚概率低，或者有规避或降低处罚的可能（如行贿、偷排），趋利天性使其选择污染；反之则有按标准防污减排的可能。当政府环保监管为“时紧时松”的运动式治理模式时，企业虽不情愿，但也能以短时间配合地方政府换取未来发展空间的“大局意识”付出短期停产成本，等风声过后再加大生产，弥补迎检损失。如果“紧”的频率不高且时期不长，企业倾向于在“紧”的短时期内依照政府指令停产，在“松”的长时期内加大排放；而如果“紧”的频率高且周期过长（正如此次“利剑斩污”行动），企业需为之付出超出其接受限度的巨额成本，企业则倾向于隐蔽式生产排污、变通式抗拒限产令；或者若“紧”为常态且无隐蔽变通的可能性，则倒逼企业要么技术升级转型、防污减排达标，要么地理转移。

从市民来看，存在就业与健康的矛盾。

弗罗伊登伯格批判了“环境污染对所有人经济有益”的概念预设。市民的就业、社会稳定与污染之间的正关系是否被有意夸大了？这一问题值得反思。但部分市民的确与企业存在合作关系，如就业、城市商业甚至城市公共服务等方面。无论斩污与否，市民都是直接受害者：霾影响全部市民长期的身体与心理健康，但斩污使少数市民的短期就业和生活受到影响。理论上说，市民是空气污染的直接感受者与受害者，是企业排污与政府环保监管不作为的有效监督者，但是，企业污染数据的信息公开、举报与监督渠道的畅通、追责问责的可能性以及文化观念、组织化程度、活动资金等，均制约了其有效履行监督权利。

那么，面对咄咄紧逼的雾霾与“利剑斩污”的尴尬，在实践层面，应该怎么办？

【路径】

环保治理的两大“法宝”

从国外“伦敦烟雾事件”、“洛杉矶光学烟雾事件”、“多诺拉烟雾事件”、日本“四日市公害事件”以及法国巴黎等地的雾霾治理经验中，可以发现，严格的立法执法和广泛的社会参与，是环保治理工作的两大“法宝”，是让环境自理的跑步机稳妥行进的关键变量。具体可以从产业、制度与文化三个角度来进行分析。

首先，制度建构是关键。首先是自上而下的制度建构，即在法律方面完善环保立法，严格执法，并积极受理环保“民告企”、“民告官”案件；在行政体系方面建立有效的行政监督与问责机制、合理的政绩考核体系；在技术方面建立全面的环保数据监控与环保信息公开网络，为社会各界有效参与环保监督提供前提和基础；完善城市公共交通体系与车辆、燃油的环保监管体系，倡导公交优先，限制私车。其次是自下而上的制度建构，努力培育发展环保社会组织，建立有效的公众参与机制，为社会和公众参与环保监督、环保维权、开展环保公益行动搭建平台，建立并畅通环保事务的监督渠道、参与渠道、问责渠道，给予市民看得见、摸得着的知情权、参与权、监督权。

其次，产业转型是基础。雾霾治理的逻辑起点与终点都将涉及调整能源结构与产业结构，作为PM2.5的重要来源，只有产业与能源结构调整优化了，才可能控制雾霾源头。而从严限排又将倒逼能源结构与产业结构转型。我国已在煤炭行业推行去产能计划，大力发展天然气、风电等清洁能源，这将有利于转变长期以来过度依靠煤炭的能源结构，使煤炭行业对PM2.5的高贡献率有所减缓。但不论是能源结构或是产业结构的转型都不可能一蹴而就，将面临长期挑战。

再次，文化观念是支撑。市民是最有效的污染源监督者和政府环保作为的考核者。我国历史、文化、制度与西方有明显差异，公民的公共事务参与意识、环保维权意识都不强，所以建立有效的公众参与机制，不仅需要平台、渠道与制度建构，也需要政府的大力引导和培育。另外，转变市民消费观念，培养节能、绿色、环保消费理念，倡导简单生活、绿色出行文化也至关重要。培育公民精神、转变消费观念将是更大、更持久的挑战。

总的来说，城市空气污染问题的形成并非一朝一夕之功，也不可能一阵风吹散。我们在观念层面应以可持续发展、低碳发展、绿色消费理念为指导；在物质层面应以转变生产方式（产业转型升级）与消费方式（节约型社会）为基础；而在制度建构与执行层面，则应严格立法执法，构建常态化、法治化的污染防治机制和广泛有效的公众参与机制。

（作者单位：南昌大学公共管理学院、江苏师大哲学与公共管理学院）