高校仪器设备招标采购中的典型问题分析与对策

白雪飞, 谢 力, 孙胜祥, 林名驰

(1. 海军工程大学 教学训练保障处, 湖北 武汉 430033；2. 海军工程大学 装备经济管理系, 湖北 武汉 430033)

高校仪器设备招标采购中的典型问题分析与对策

白雪飞1, 谢 力2, 孙胜祥2, 林名驰2

(1. 海军工程大学 教学训练保障处, 湖北 武汉 430033；2. 海军工程大学 装备经济管理系, 湖北 武汉 430033)

针对高校仪器设备招标采购实践中经常出现的典型问题,如在招标文件中推荐零部件品牌、仅有一家投标商的报价不超预算、投标商中标后弃标、以价格为主的评标中价格优势体现不明显、招标采购直接转为非招标采购等,提出了5个方面的对策与建议:建立供应商合格名录、设定合理拦标价、分类处理弃标行为、综合考虑整个评分标准及明确招标采购的实质性。

仪器设备； 招标采购； 典型问题； 对策与建议

仪器设备是高校开展人才培养、科学研究和服务社会的重要物质基础[1]。随着国家科教兴国战略的实施,一方面国家对高校的投入力度不断增加；另一方面高校为响应国务院《关于统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》和《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》的要求,加大了对仪器设备采购的经费投入。为了提高仪器设备采购经费的使用效益,许多高校在一定程度上引入了招标采购制度[2-3]。但由于高校仪器设备采购自身的特殊性,在采购实践中往往会出现一些典型问题,导致高校招标机构不知如何是从,甚至采购到的仪器设备差强人意[4],时常导致“价”虽廉但“质”不优,而得不到有效的利用。因此,针对高校仪器设备招标采购中的典型问题进行分析与研究,并提出相应的对策与建议,以加强仪器设备招标采购管理,采购到质优价廉的仪器设备,提高高校办学水平。

1 高校仪器设备采购的特点

高校仪器设备要满足人才培养和知识创新的需要,与一般政府采购具有不同的鲜明特色[5-9]。

1.1 专业性强,技术要求高

根据高校的使命,相关仪器设备的采购不仅要满足当前教学任务和科研工作实际的需要,以更好地实现特定的教学目的和留住高层次师资队伍,而且还需要结合学校专业发展和学科建设,以体现专业特色和学科优势,具有一定的前瞻性。这些都决定了高校仪器设备采购专业性强和技术要求高的特点。此外,院系仪器设备需求提出者往往把希望达到的目标和参数作为主要内容写入招标文件,进一步体现了仪器设备采购的专业性强和技术要求高的特点。

1.2 采购周期短,时效性强

高校各学科建设性经费一经上级部门批准下达,便立即需要执行,并定期对建设和经费执行情况进行考核。如果在一定的时间范围内若完不成采购计划,经费很可能被收回。此外,对于科研类项目经费,随着项目的进行也有严格的时间限制,一旦项目进展到一定程度,相应的仪器设备就必须到位,否则会影响整个项目进度,给项目按期完成带来很大风险。所以高校仪器设备的采购时间往往十分紧迫。同时,高校的课程设置和相关教学任务的完成也对相关仪器设备到位的时间也提出了相应的要求,具有很强的时效性。

1.3 非定型、非标准仪器设备多

由于高等教育和科学研究工作的创新性特点,高校的部分教学仪器设备往往需要满足教员和学员使用的不同要求,特别是科研仪器设备技术标准要求比较高,导致非定型、非标准仪器设备需求比较多。有些仪器设备是为特定研究项目服务的,市场上没有满足要求的现货设备,只能依靠高校自己研制生产或委托开发或合作生产。

1.4 采购人员多为兼职,缺少专业水平

高校仪器设备采购管理工作一般是由实验室管理人员或教学保障部门负责,一方面采购人员少,另一方面任务又逐年增加。在需要进行仪器设备采购时,才会临时组建采购小组负责统一的设备采购。同时,临时采购小组的成员多为学校教学保障部门工作人员、实验室管理人员、院系仪器设备需求提出者等,他们有的虽然曾经从事过或经历过仪器设备采购招标投标相关工作,但是在招标程序、市场分析、谈判技能等方面仍然存在很大的不足,往往会出现买方权益得不到保障、所购仪器设备与采购需求不符、设备质量与售后服务欠缺以及开支过高等多种问题。

2 仪器设备招标采购中碰到的典型问题

由于高校仪器设备采购的上述特点,导致在仪器设备采购管理中往往会出现一些典型问题,招标采购组织方不知如何处理。

2.1 招标文件中推荐品牌问题

仪器设备的质量直接关系到高校教学任务的正常进行和科研工作的按期完成,也是仪器设备需求者最为关心的问题。尤其是涉及特殊工艺或专有设备的招标采购项目,由于专业性较强,评标专家可能会受到专业、经验等的限制而在评审过程中难以精准把控其技术和质量水平。因此,为了确保采购仪器设备的质量,仪器设备需求提出者往往希望能够在招标文件中明确或推荐关键零、部件的品牌。但是限定或者指定特定品牌又与招投标法规不符,往往被认定为以不合理的条件限制、排斥潜在投标人。在这种情况下,又该如何保障仪器设备的质量,是否可以在招标文件中明确可采用品牌(至少3个)或同类质量产品呢？

2.2 仅有一家投标商的报价不超预算问题

高校部分仪器设备由于技术含量较高,能够满足要求的潜在投标商数量比较少。招标过程中可能会出现仅有一家投标商报价不超预算的情况。在这种情况下,是予以废标后重新招标呢,还是直接确定不超过预算的这家投标商中标？如果废标后重新招标,很有可能会“历史重演”,不仅浪费大量时间,而且额外增加招标的开支。如果直接确定不超过预算的投标商中标,招标文件中精心设定的评标方法又会失去意义,仪器设备的质量和性能往往只能差强人意,得到的仪器设备“价”虽廉，但“质”不优,给人留下缺憾。同时,也没有达到通过招标采购方式实现充分竞争的目的。对于这种情况又该如何抉择？

2.3 投标商中标后弃标问题

由于高校仪器设备采购的前述特点,在高校仪器设备招标采购中,投标商可能会因为对标的仪器设备技术条件了解不够充分,中标后放弃中标资格。在这种情况下,招标组织方是应该直接确定排名第二的投标商中标，还是应该重新组织招标呢？如果直接确定排名第二的投标商中标,排名第二的投标商价格可能会远高于中标后弃标的投标商的报价,甚至会超出预算；或者弃标后可能会出现投标商不足3家的情形。如果重新组织招标,招标结果也不一定令人满意,是否值得？

2.4 综合评分法中的价格分如何评定问题

高校仪器设备采购招标中通常采用综合评分法对投标文件进行评分,但实践中有时会发现,尽管价格权重所占比重较大,但不同投标商最终价格得分的差异并不大,价格优势在最后得分中体现并不太明显。如普遍采用的价格分计算方法:投标报价得分=(评标基准价/投标报价)×价格权值×100,其中评标基准价为满足招标文件要求的最低的投标报价(该方法)。假如有3家满足招标文件的投标商报价分别为300万元、900万元和1 200万元,价格权重为60%,那么相应的报价得分分别为60分、20分和15分,后2家之间报价差距300万元,而价格得分仅差5分。特别是在报价为300万元的投标商没有中标或弃标的情况下,后两家之间的排序主要由技术差异确定,这显然并不是招标人希望看到的结果,那么究竟如何设计价格得分更加合适呢？

2.5 招标采购是否可以转为非招标采购问题

《政府采购法》规定,公开招标必须有3家以上(含3家)供应商投标方可进行。但在上述2.2和2.3的情况下,高校仪器设备的潜在供应商很可能会出现不足3家。那么,在这种情况下,为了节约采购成本和采购时间,是否可以现场向上级申请改变采购方式,直接将招标采购方式转为竞争性谈判或其他非招标采购方式而继续仪器设备的采购活动呢？

3 对策与建议

结合高校仪器设备采购的特点,针对上述问题,可以从以下几个方面改进高校仪器设备招标采购工作的效率和效益。

3.1 建立供应商合格名录

《招标投标法实施条例》等相关法规都明确“不能限定或指定特定品牌”。指定品牌意味着限制竞争,不管是指定1家还是推荐3家或更多家品牌,即使注明“或同类质量产品”,其中所蕴含的倾向性意见不言而喻。从这个角度来讲,很多专家认为“推荐品牌实属法理不容”。但不同品牌产品质量上的差异现实存在,特别是电子产品,相同功能的电子产品,质量差异往往很大,价格也相差悬殊。尤其是科研仪器设备技术要求高,好品牌的零部件、关键件往往能很好地保障仪器设备的性能精度和可靠性。但指定品牌是否必要？这一点即使是仪器设备需求方可能也没有把握,这种情况下通过指定品牌是最直接和最省事的一种方式。另一方面,“推荐品牌”也并非空穴来风,根据《工程建设项目货物招标投标办法》规定:“招标文件中……不得含有倾向或排斥潜在投标人的其他内容。如果必须引用某一供应者的技术规格才能准确或清楚地说明拟招标货物的技术规格时,则应当在参照后面加上‘或相当于’的字样。”那么,现在到底如何是从？

从高校仪器设备采购本身来说,采购仪器设备的目的是满足教学科研需求,应当是好用且需求方愿意使用的仪器设备,否则高校仪器设备采购回来后没有人愿意使用,仅成为一种摆设,那也就丧失了招标采购的本意。“推荐品牌”作为一种无奈之举未尝不可,但实践中还是应当尽量避免推荐品牌。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定:“招标采购单位可以根据需要,就招标文件征询有关专家或者供应商的意见。”《政府采购法实施条例》也明确指出:“除因技术复杂或性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求外,采购需求应当完整、明确。必要时,应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。”当然,最重要的是通过建立供应商动态遴选机制,构建供应商合格名录,只有在名录内的供应商才有资格参与相关仪器设备的投标,与合格名录内供应商建立长期合作愿景,以降低仪器设备采购质量风险[10],确保采购到的仪器设备好用、顶用、大家愿意用。

3.2 招标文件中设定合理拦标价

《政府采购法》中规定“投标人的报价均超过采购预算,采购人不能支付的”应予废标,但当仅有一家投标商报价不超预算时,明显不属于上述情况。同时,为保证竞争,《政府采购法》还规定,“符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足3家”应予废标,但如果预算未提前在招标文件中明确,也谈不上是未对招标文件进行实质性响应[11],所以废标理由并不充分。但如果勉强接受不超过预算的投标商也不能令人满意,确实没有体现竞争。因此,为避免此种尴尬情况出现,建议在招标文件中设定报价上限拦标价,如果投标厂商报价超过上限拦标价则可以认定为“未对招标文件进行实质性响应”；同时,在明确上限拦标价后,参与投标的潜在投标商往往也不会超出上限拦标价报价,否则其投标文件意义不大。如此,则可以在一定程度上提高仪器设备招标采购的效率。

实际上,《政府采购法实施条例》中已有明确,“采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额”。招标文件中公开的项目预算实际上也是体现拦标价的一种形式。当然,两者又有一定的区别,拦标价的形式更加灵活,因为有些项目是允许一定程度超预算。在招标文件中设定拦标价后,只要超过上限拦标价即可认定为废标,合情也合理。实际上拦标价在工程领域已得到广泛应用,但要注意拦标价设置的合理性[12]。

3.3 妥善处理中标供应商的弃标行为

《招标投标法实施条例》规定“排名第一的中标候选人放弃中标、……,招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人,也可以重新招标”。实际上,中标供应商弃标行为应当分不同情况区别对待。首先明确是否因供应商自身原因导致弃标。如果不是供应商自身原因导致弃标,显然不需追究供应商责任而直接按法规要求确定其他中标候选人或重新招标。此种情况下,弃标后投标商不足3家的,可以认定为《政府采购法》中“符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足3家的”应当予以废标,并重新组织招标。

如果是由于供应商自身原因导致弃标,又可以分为2种情况。一种情况是签订合同前弃标。《招标投标法实施条例》规定:“中标人无正当理由不与招标人订立合同,……,取消其中标资格,投标保证金不予退还。”即可以没收弃标供应商的投标保证金。此种情况下,特别是排名第一与排名第二投标商差价较大时,往往可以排除因围标串标而放弃中标的可能,但最好是废标后重新招标。另一种情况是合同签订后弃标。《招标投标法》规定“中标人不履行与招标人订立的合同的,履约保证金不予退还,给招标人造成的损失超过履约保证金数额的,还应当对超过部分予以赔偿”,即首先可以没收弃标供应商的履约保证金,另外还可以要求弃标供应商赔偿招标人损失。这种损失,根据普通理性人的预见范围,如果选择重新招标,则损失可以包括重新招标的费用以及重新招标后中标价格高于原中标价格的差额；如果选择排名第二的中标候选人中标,则损失可以体现为排名第二的中标候选人价格高于原中标价格的差额。

3.4 价格评分方法不能孤立对待

招标采购中目前主要采用的价格评分方法包括:基准价衡量法、直线内插法、反比法、基准价格系数调整法和最低价格系数调整法等,各种价格评分方法各有优劣[13]。在高校仪器设备招标采购中,应该结合仪器设备自身的特点选择合适的价格评分方法,不能盲目地采用某种固定的价格评分方法,否则可能会出现2.4中描述的问题。

针对2.4中出现的问题,建议以算术平均值作为基准分,基准分得分为价格得分的一半,超过基准价减分,低于基准价加分的价格分计算方法[14]。这种方法尽管在一定程度上避免了低价保护高价的违标行为,但是如果报价中存在异常高价,异常高价往往会提高基准分而导致不同报价之间的得分差异绝对额缩小,同样会降低价格对评标价格的影响。因此,对于存在异常报价的情况,不能简单地通过改进价格分计算方法予以解决,而应该综合考虑整个评分标准,从招标文件中对评分标准的详细描述予以避免。一是明确在异常报价(如投标报价低于或高于其他投标报价平均数的20%)未中标的情况下,应当在剔除异常报价后重新计算价格得分,这样可以避免招标活动中可能存在的异常报价对价格得分差距的影响；二是尽量明确细化技术评分标准,使技术评分更加精确化。因为价格得分计算方法确定后,得分计算客观公平,但技术评分往往没有明确的计算方法,依靠定性描述由专家主观判断,而主观判断并不精确,因此容易导致部分技术指标评分差异的放大,导致价格得分差异相对技术得分差异相对额变小,从而削弱价格得分差异对评标结果的影响。

3.5 把握好招标采购转为非招标采购的实质性条件

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定,投标截止时间结束后参加投标的供应商不足3家的,如果招标文件没有不合理条款，招标公告时间及程序符合规定的,经上级部门同意后,可以将招标采购转为非招标采购。那么是否可以现场直接转换采购方式呢？《政府采购非招标采购方式管理办法》规定,招标过程中提交投标文件或者经评审实质性响应招标文件要求的供应商只有2家时,经本级财政部门批准后可以与该2家供应商进行竞争性谈判采购,采购人、采购代理机构应当根据招标文件中的采购需求编制、谈判文件,成立谈判小组。因此,招标失败转为非招标采购也有法可依,但是必须根据其特殊性来处理。一是参加谈判的供应商已经确定,就是参加投标的或者实质性响应招标文件要求的那两家供应商；二是采购需求已经确定,就是招标文件中的采购需求；三是评标委员会已经组成；四是制定谈判文件简单快捷,因为采购需求已经确定,通常竞争性谈判项目的谈判程序早已固定,评审方法和成交标准也已经固定。也就是说,招标过程中提交投标文件或者经评审实质性响应招标文件要求的供应商只有两家时,是可以现场直接转为竞争性谈判，继续采购仪器设备的,但其他情况下现场转变采购方式继续采购则没有法律依据。

4 结语

高校办学目标决定了采购的仪器设备主要用于人才培养、科学研究和服务社会,使得高校仪器设备采购具有专业性强、技术要求高,采购周期短、时效性强,非定型、非标准仪器设备多以及采购人员多为兼职、缺少专业水平等特点,导致在其招标采购中容易出现在招标文件中推荐零部件品牌、仅有一家投标商的报价不超预算、投标商中标后弃标、以价格为主的综合评标中价格优势体现不明显、招标采购直接转为非招标采购等典型问题。针对这些问题,本文从构建供应商合格名录、在招标文件中设定拦标价、分类处理中标供应商的弃标行为、综合考虑整个评分标准并在招标文件中进行详细描述、明确招标采购转为非招标采购的实质性条件5个方面提出了对策建议,以期能促进高校仪器设备采购管理水平的提高,助力推进我国高校世界一流大学和一流学科建设。

我校在仪器设备采购中,坚持以采购满足师生使用需求、售后服务好、适度前瞻、质优价廉的仪器设备为目标,实现仪器设备采购与教学科研需求的有机结合。在充分考虑仪器设备使用效益的基础上,为提高采购经费使用效益,对仪器设备竞争性采购上进行了包含招标采购方式在内的多种有益的尝试,如技术方案与价格方案合理评价招标采购、结合招标采购进行竞争性谈判等；这在一定程度上丰富了高校仪器设备采购的理论与实践。

References)

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Analysis and countermeasures for typical problems in instruments and equipment bidding procurement in colleges and universities

Bai Xuefei1, Xie Li2, Sun Shengxiang2, Lin Minchi2

(1. Division of Teaching and Training Support,Naval University of Engineering,Wuhan 430033, China；2. Department of Equipment Economics and Management,Naval University of Engineering,Wuhan 430033, China)

Aiming at the typical problems which often arise in the practice of university instruments and equipment bidding procurement that the accessories’brands are recommended in the bidding documents,only one bidder’s offer dosen’t exceed the budget,the successful bidders abandon the bidding,the price advantage is not obviously reflected in the price-based bidding evaluation,bidding procurement is directly changed into non-bidding procurement, etc., this paper proposes the countermeasures and suggestions from the following 5 aspects: establishing the list of qualified suppliers,setting up the reasonable block bidding price, dealing with the abandoning bidding behavior in a classified way, considering the entire evaluation standards comprehensively,and identifying the substantiality of bidding procurement.

instruments and equipment； bidding procurement； typical problems； countermeasures and suggestions

10.16791/j.cnki.sjg.2017.03.067

2016-11-15

湖北省高校实验室工作研究会2016年课题(HBSY2016-06)；海军工程大学教学训练保障工作研究重点课题(2015JB-28,2015JB-29)

白雪飞(1977―),男,博士,副教授,海军工程大学教学训练保障处处长,主要研究方向为高校实验室建设与管理.

E-mail：xuefeib@163.com

F253.2

A

1002-4956(2017)3-0260-04