我国供水行业规制放松环境下规制方式及方向的转变

□郭文娟

（聊城大学商学院 山东 聊城 252000）

我国供水行业规制放松环境下规制方式及方向的转变

□郭文娟

（聊城大学商学院 山东 聊城 252000）

供水行业属于自然垄断行业，只有通过规模经济才能实现福利最大化。而现阶段随着水市场的发展以及水价市场化改革，水权交易存在各种交易风险，水价随市场供求关系变化。供水行业面临复杂的市场考验，政府对供水的管理与监管也相应发生改变。因此，政府在对供水行业进行规制的过程中必然要放松供水行业的准入与运营监管，降低供水成本；拆分供水行业产业链，实行分模块行业竞争；转变供水价格规制重点，激励企业主动降本增加市场收益；加强水质量与污水处理监管。

供水行业；规制放松；市场

规制在我国意味着管制、监管、管理、准则等。广义的政府规制主要指政府从社会、政治、经济、法律等层面着手进行的规制活动,而狭义的政府规制则是对政府对微观经济层面的活动进行干预与管理。通常，政府规制的对象主要集中在公用事业单位,政府通过与企业之间的博弈对企业经济活动的干预，促使产业结构及布局向预定的规制目标靠拢。[1]

政府对供水行业的规制与政府对水资源的管理方式紧密结合在一起的。城市供水行业经历了从“政企合一”到“政企分开”逐渐形成地方性大型水务集团，形成由政府间接管理的关系。具体而言，水务局成为供水行业的监管主体，负责对供水企业进行行业监督管理，国有资产经营公司或国有资产管理局管理运营供水企业的资产，因而供水企业拥有自主经营权，可以跨地区开展经营管理活动。政府对供水企业的监管从行政管理的方式转变为借助于法律、市场等手段方式进行间接管理的方式。从国内外供水行业管理经验来看，政府规制的方式主要包括利用法律规章制度确认初始水权的分配和运用行政许可的方式管理手段确立取水、排放污水的许可以及流域水资源配置、水质标准，也以经济手段调节城市水商品的供给。总之，现代政府对供水企业的规制越来越注重从成本与效益原则出发试图激励供水企业主动降低水供应成本增加自身收益。例如，“在对其价格的规制上，政府规制价格的形成要符合市场经济原则,既有助于提高供水企业生产能力及提高经营管理水平,又提高社会效益,并且不损害社会福利水平”。

1 政府对供水行业进行规制的时代背景转变

政府对供水行业的监管由以行政命令和法律手段的方式居多。供水行业规制的主要动因来源于水资源的供给紧张和高供水成本引发的水价上涨过快。从全国各地方经营现状来看，水供应仍然采取地方政府垄断经营和统一定价模式，导致供水企业也缺乏对财务成本的监管策略，这使得人们对水资源的供给一直处于被动的局面。目前来看，“我国自来水业规制改革中还存在水价低、水价计量体制不合理，水资源费、污水处理费的制定方法与征收办法方式单一、欠缺规范等问题。”[3]但低供水价格使得很多城市供水企业难以摆脱亏损，而仅依赖地方政府的财政补贴并不能长期运营下去。因此，加强对供水企业的激励性规制措施，从而既能促进水资源的供给者降低成本增加收益，又能将水价制定在消费者能接受的区间范围内。

面对水资源市场化管理的趋势，我国逐步将水资源产权化，从而将水权分配到用水户中。政府对水资源的直接管理方式转变为间接管理的方式，这对于政府规制又一次带来前所未有的挑战。供水行业作为水市场的供水单位和水权购买者，扩展了自身的业务范围，更作为水市场的重要一环推动水市场的健康发展和良好运行。供水市场既能参与水权交易买卖，拥有庞大的水权数量，又要在供水环节重要的生产方、供应方、销售方，对水价格、成本控制作用大于水市场的其他参与方。但由于市场的局限性，其必然会出现自然垄断、外部性、信息不完全、过度竞争等问题,引致市场失灵和资源配置低效或无效的出现。这要求供水企业为适应水市场的外在和内在环境变化，就要提高自身的风险防御能力，有效规避水市场失灵导致的收益损失。于是，政府要逐步转变供水行业的监管模式、路径、方法，加强对水市场放开的环境下对城市供水行业出现的准入机制、价格机制、水权交易等方面的问题实施事前预防性、事中、事后等一系列监管措施，加强和提升对供水企业对市场环境下竞争机制的应变能力。

2 在供水行业企业化改革的背景下转变规制方式及方向

在政府逐步采用市场的手段对水资源进行配置的背景下，政府对供水行业规制手段、方法的选择上,既要考虑避免政府失灵带来的规制放松和市场失灵的政府规制过紧双重原因所导致的规制活动效率低下，有效运用经济规制并与社会规制相结合的手段提高政府资源配置的效率。其中，社会规制包括环境污染、产品质量、生产安全的规制；经济规制是为了防止发生资源配置低效率对公共物品部门、自然垄断行业的规制，采用法律法规、投资规制、行政许可、资格申请等,对企业经济活动中的进入、退出、价格、质量等行为加以规制。不仅如此，政府还要在传统监管手段的基础之上，对投资主体进入、水价限定等规则设定过程中实行更加开放式的管理方式，采用放松市场准入、分行业竞争、特许权经营、排污权等间接手段以达到降本增收、维护消费者权益、减少水环境污染的目的。鼓励民间资本与外国资本进入供水市场，采用特许经营模式实现多元化合作方式。

2.1 放松供水行业的准入与运营监管，降低供水成本

供水行业参与到水权交易去，成为水市场的主要参与者，这要求政府加快转变对供水行业的规制重点，促进供水行业增强内部竞争与外部竞争的实力提升。打破供水行业垄断，适度开放市场准入、实施特许经营制度。“采用区域竞争，接入授权，合同外包等方式，对供水企业设立有效激励约束。”[4]现有供水企业一般属于是省属或市属的国有企业，或者国有控股其他方参股的的企业，而只有个别城市引进了外资供水企业。基本水价、工程水利价格属于依附于自然垄断而产生，导致供水企业自身没有降低成本的动力，更加真正反映水资源的真实价值。加之政府与供水企业之间存在信息不对称问题，价格的监管政策自然失效。因而要加强对供水行业的国有企业改革，加快水利工程产权与日常经营权的分离，进而更加清晰地核算水价中供水成本，明确管理成本和水利工程成本。深化政府与企业的合作，鼓励民间资本或国外品牌以BOT、PPP等方式参与供水、污水项目等，发挥管理、技术及制度等优势，降低水利工程成本、污水处理成本，水价上涨的压力自然也会降低。

2.2 拆分供水行业产业链，实行分模块行业竞争

水权交易的迅速发展推动水市场的竞争化程度，这使得市场参与方能掌握更多的市场信息，水价格、成本在交易双方之间越来越呈现透明化。供水市场既能参与水权交易买卖，拥有庞大的水权数量，又要在供水环节重要的生产方、供应方、销售方，能够作用于水市场中水成本的形成机制，影响其水价格高低。但是我国供水行业城市基础设施投资周期长，投资金额较大，而且政策性和制度等外在环境风险大。其资本专属性导致一般企业不能承担起，而供水系统需要大规模投资更新和维护才能维持城市人口和工业的需要。因而要从技术经济角度上加快供水行业业务分离，形成水生产、供应、管道维修、水利工程设计、污水处理等子行业。对非关键业务环节放松资本进入的标准，吸引大型水务集团进行业务投资，带动和加快了本土水务企业资本运营的管理转变，实现供水行业整体产业结构升级。通过供水行业的产业整合与分割，推动水生产、加工、运输、销售等产业链的每个环节的系统化改造，从而使得供水行业能够在竞争环境下淘汰落后产能，实现生产、销售、运输成本的降低。

2.3 转变供水价格规制方向，带动企业降本增收

水权交易及水市场发展要求水权交易价格与水价格能够反映市场中水资源购买双方的供求关系。水价格既要将成本要素考虑在内，还要反映水资源的在水市场的稀缺性。这样以来供水行业在从市场竞争环境下交易也可以实现生产、销售附加值的增长。但现阶段价格规制来自于规范政府定价行为，政府制定水资源的供水价格结构与标准范围。目前城市供水实行行业水价和计量水价相结合的阶梯式计量水价。而未来阶段自来水行业的价格规制方向着眼于“社会福利最大化的目标,建立能够激励供水企业降低成本、提高质量和服务水平的激励性价格规制机制”。对生活、生产、农业灌溉用水分类确定合理的水价区间，确保水价的上涨幅度在人们可承受的范围之内，同样的水价格能提供高质量的供水服务，保证人们正常生活的用水质量。还要将供水行业业务分离成水生产、供应、管道维修、水利工程设计等子行业后，对于非关键业务放松对水价格的严密监管，由市场形成价格，实行价格上限监管，对于关键业务等采取严格的价格变动监管政策,从而提高价格规制的效率。对供水行业的业务中的关键业务谨慎监管，实行专业公开的测评确定其提供的成本。

2.4 加强水质量与污水处理监管

建立和完善水质综合合格率、管网压力合格率、自来水管网修漏及时率、用户用水设施修理及时率等自来水质量的监控指标体系。重点推进新供水企业的资质监管，成立专业监测机构对机器设备、制水工艺、节水设计等定期检查评估实现城市供水管网系统采用企业淘汰机制。同时，增设水质监测点，实现企业出水水质的实时监督。加强污水总量控制和排污权制度建设，转变对污染处理行业的规制。首先，建立排污权制度,实现污染物排放总量控制,对减少污染的企业进行外部经济性的补偿。这有效带动企业增加节水、污水新技术投入,促进经济增长与环境保护的共同发展。建设项目中防治水污染的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。其次，放松对水污染排放行业的进入规制，但要加强对污水处理行业的资质、企业信用审核。再次，加强《水污染防治法》的政策实施力度，企事业单位按照排放物污染物相关规定及时缴纳排污费。参考文献：

[1]阎桂芳.政府规制概念辨析[J].生产力研究,2009(6): 15-16.

[2]王丙毅,高建刚.供水行业标尺竞争体系与定价模型探析[J].价格月刊,2016(2):39-43.

[3]朱晓林.自来水业价格规制改革中存在问题与对策[J].辽宁科技大学学报,2008,31(3):353-358

[4]王璐,高连香.供水行业管网漏损规制[J].河南科技，2010,（10）：28-29

1004-7026（2017）05-0099-02

F299.24

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.05.063

山东省软科学计划项目《基于中外实践的我国新型家庭农场发展路径研究——以山东省为例》（2015RK B01408）阶段成果。

郭文娟（1988.12-），女，聊城大学商学院，硕士，产业经济学专业，主要研究方向为产业经济政策。