地方政府公信力弱化的原因及对策探析——以阜阳市为例

郭全芝，冯 伟

阜阳师范学院政法学院，阜阳，236037



地方政府公信力弱化的原因及对策探析
——以阜阳市为例

郭全芝，冯 伟

阜阳师范学院政法学院，阜阳，236037

随着政府改革的推进，改革已经由中央向地方政府深入，而有的地方政府在改革的过程中逐渐地暴露出一些问题，导致政府和公众之间的信任关系被打破。以政府公信力遭受严重破坏的阜阳为例进行的个案和实证研究意义更加深远。着重从阜阳市地方政府的公信力现状着手，指出了阜阳市政府公信力弱化的几个方面，如决策失误、腐败现象严重、行政成本增长过快等。在此基础上分析了阜阳市政府公信力弱化的根源，包括官僚主义盛行、问责监督考评机制不健全和法律缺位，提出提高政府行政能力措施、建设法治政府改善监督问责制度以及树立正确的政绩观等提升阜阳市政府公信力的途径。只有找出阜阳市政府公信力下降的根源，提出相应的对策，才能在“中部崛起”背景下更好地发展阜阳，改变阜阳负面形象，以新的姿态建设和谐阜阳。

政府公信力；官僚主义；行政成本；政务公开；法制政府

对政府公信力问题的关注和研究是随着中国经济社会的发展、地方政府公信力的问题日益突出而兴起的。2001年，《广州日报》刊登了《电子政府：如何提高政府公信力》，国内关于政府公信力的研究自此展开[1]。针对整个社会信用体系状况，国内学者大多都是从经济学和社会学的角度研究政府公信力问题，也取得了一定的成果，但针对地方政府公信力研究的较少，尤其未见针对阜阳政府公信力的研究成果。也就是说，关于阜阳政府公信力仅有旁敲侧击的报道和关注，没有高度系统化、理论化的深入研究成果，这种理论发展的严重滞后与阜阳政府工作的现实需要是不相符的，与重振阜阳的迫切需要和人们的殷切期望是不相符的。随着改革的深入和社会矛盾的发展，深入研究地方政府公信力问题势在必行，且意义重大。进行理论创新和对策探索，对改变阜阳之殇，促进阜阳嬗变，提高阜阳政府形象和能力，加快实现皖北崛起的战略，实现皖北政治经济的全面发展和社会转型，促进安徽腾飞，构建和谐社会等都有实际应用价值和长远意义。

1 相关概念与问题的提出

政府公信力亦叫政府公信度,“是指政府是否作为、能否全面履行公共责任的质量和获得公众认同的情况,它表明公众对政府的信任程度和信心水平”[2]。“是指政府能否全面履行公共职责并获得公众认同的程度，表现为政府与人民的互依、互信、协同与合作的关系状况。”[3]不同的专家学者对政府公信力作出过不同定义，但是这些定义大都认为政府公信力是公众对政府信任的情况和程度的一种表现，可以反映政府执政能力的情况，这是公众对政府的评价。

改革开放以来，我国社会在转型，经济在发展，文化在繁荣，同时政府也在转变自己的职能。在改革过程中，有的地方政府实现转型改革目标，很好地适应了当代经济社会人民对政府的要求，而有的地方政府显然做得不够，出现了很多问题，导致地方政府公信力弱化。一个完善的社会，不仅需要个人、企业和行业诚信，最重要的是看政府的诚信。阜阳市政府在政府职能转变中就做得不够，导致依法行政观念不到位，有法不依、执法不严、违法不纠，政府机关与民争利，千方百计地巧立名目收费，政府官员腐败等损害政府的信用形象，导致政府公信力弱化，人民群众遇到事情在基层得不到解决，只有到省、国家越级上访。阜阳市政府公信力的弱化，也影响了阜阳地区国家政策、法律的落实，人民群众对政府的一些政策措施置若罔闻、熟视无睹。正是由于阜阳出现“白宫”事件以及贪官、逼官招商等使阜阳市政府公信力严重下降的事件，才更要对阜阳市政府公信力进行研究。只有找出阜阳市政府公信力下降的根源，提出相应的对策，才能在“中部崛起”背景下更好地发展阜阳，改变阜阳的负面形象，以新的姿态建设和谐阜阳。

2 阜阳市政府公信力弱化的表现

2.1 决策失误

任何一项工作的开始都需要决策先行，政府行为也不例外，只有先决定好干什么、怎么干之后，才能实施行动。如果决策正确，政府朝一个正确的方向前进，公众将会看到政府努力的成果进而相信政府。如果政府一开始的决策就不正确，即使指挥得再好，监督得再有效，一切行为都是枉然。阜阳市地方官员大部分来自基层，官员的知识水平普遍不高，决策时经常出现“拍胸脯保证，拍脑袋决策”的现象。决策不是依据实际情况，而是酒桌上解决，造成资源严重浪费，大大降低了政府公信力。

2.2 腐败现象严重

政府是指行政机关，我国大部分老百姓把所有公权力机关都叫政府，因此，政府是否廉洁直接影响人民对国家是否信任。行政人员贪污腐败，工作中相互推诿扯皮，在面对百姓时都代表着政府形象，影响政府公信力。尤其是贪污腐败更是为人们所痛恨。2004年至今，阜阳市国家干部中已有多位省级、厅级干部因腐败而落马，政府名誉扫地。

2.3 地方政府行政成本增长过快

随着阜阳市城市建设的推进，政府行政成本的增加有一部分是必要的增长，而更大一部分用于官员出行的公车、公吃费用。消费水平的提高，行政官员的行政成本也相应提高，公共产品投入不足，人民享受的利益很少。而政府管理所需的财政支出增长过快，导致当地民众对政府信任度下降。再加上有些官员修建豪华办公大楼，高昂的开支与低收入的财政形成明显的矛盾。

2.4 只求“政绩”，大搞形象工程

在市场经济日益占据主导地位的今天，好像一切都要和经济挂钩，无论升迁还是应付检查，都要拿出“政绩”。有的工程是为民造福的工程，而有的只是一些官员不顾民力、财力大搞的形象工程。政府作为社会中最主要的公共产品和服务的提供方，其“产出”表现与每个公民的日常生活息息相关，保证经济增长和充分就业，提供安全保障，改善公共服务和社会福利，都有助于提高政府的合法性[4]。为了片面追求经济效益的增长，政府把注意力片面地放到追求经济绩效上，忽视了当地群众的真正需求。阜阳市口孜镇是一个农业镇，人均耕地只有700多平方米，可是，某些官员为了“政绩”搞起了形象工程，在村里建起了一排排漂亮的欧式别墅。“小康村”虽然建起来了，可是以当地农民月均2 000多元的收入，一辈子都可能买不起，只能闲置，不但占用了大量的良田，而且浪费了大批建材，导致当地背上了沉重的财政负担。

2.5 责任意识还未形成，不作为现象严重

大家也许都会发现这样一个现象，凡是降职丢官的人都是犯过错的人，不是贪污腐败就是作风有问题。从来没听说有谁因为工作能力差、无法胜任工作或是为更有能力的人让位而降职丢官，这就是官场中的只升不降。一些官员抱着但求无过的态度在公职机关混吃混喝享受待遇、滥竽充数，在其位不谋其政的事情很常见。不只有些官员不作为，甚至有些政府部门都不作为。有利益有好处的事各部门都争相去做，而得罪人没利益却是利民的事却推诿扯皮，不作为。比如，环保部门应招商引资的要求而不履行法定职责，对严重污染的工厂企业不进行行政处罚，导致污染严重，危害人民群众的身体健康。

3 阜阳市政府公信力弱化的根源

阜阳市政府公信力不断弱化并不是某一个事件、某一时间导致的，它有深刻的根源，主要表现在以下几点。

3.1 官僚主义盛行

我国几千年的封建社会造成了有些官员的官本位思想，这种思想依然影响着今天的政府官员。官员不把百姓当成是与自己平等的主体，而是认为自己高人一等、高高在上，从而在实际行动中只考虑自己的利益，忽略了相应的责任和使命，不从职责和工作实际出发处理问题，以致政府公信力弱化。阜阳市曾一度要建造大都市，要上大项目，由于财力不济，大兴土木，劳民伤财。阜阳市政府这样的决策不是一心为民谋利益，而是追求表面功夫，以满足官员官僚主义心理，严重损害了人民利益，使人民对政府产生不信任。

3.2 问责监督考评机制不健全

政府权力是人民赋予的，而不受监督的权力会极大地侵害人民的利益。阜阳市政府权力曾一度由时任主要领导掌控，任何事情不用经过集体讨论，不考虑合法性，主要领导说怎么办就怎么办。对土地的征收，对居民房屋的拆迁，都是一句话的事。人民怨声载道，没有利益诉求的渠道，只有忍受，无法对腐败官员进行监督制裁。不但如此，问责监督考评机制的失灵，还给人民群众造成错觉，认为当官可以为所欲为，人人争相买官，造成买官贿赂之风盛行，带坏一方风气，危害后世子孙。

3.3 法律缺位

“治国者必先受制于法”,这是宪政运行的支点[5]。依法治国首先要有法可依，一方面，规范和约束地方政府工作人员行为的法律法规很不完善，不能有效地全面约束。另一方面，政府工作人员的法律意识不强，法律素养较低。再者，对基层官员的任免法律给予个人太大自由，容易造成任人唯亲，结成裙带关系，滋生贪污腐败。做官的公平性、公正性下降，政府公信力也就必然降低。阜阳市政府公信力的弱化是这些原因长时间共同作用的结果。而政府公信力弱化必然带来一些不良的后果，这些后果的解决也直接影响阜阳市政府公信力的提高。

4 提升阜阳市政府公信力的对策

4.1 提高政府行政能力

要建设高素质的国家公务员队伍，推进政府决策的科学化、民主化。政府行政行为开始于决策，正确的决策可以事半功倍地达到目标，而决策者的素质直接影响决策的结果。因此，建设一支高素质的国家公务员队伍有利于政府的决策。马克思也曾指出:“不可收买是最崇高的政治美德。”[6]政府行政人员如果忽视了廉洁自律，就会产生腐败现象，给人民、社会和国家带来不同程度的危害。而现在政府官员的决策很多还都是闭门造车，在涉及到公众的利益时，应该扩大决策人群，多听听群众的意见，这样才能达到决策的科学化、民主化。

4.2 建设法治政府，完善监督问责制度

第一，依法行政是基本原则。社会主义国家应该是一个法治国家，什么事都要依法办事，要改变过去的领导人讲话大于法的现象。正是由于如今的阜阳市政府立志振兴阜阳，依法行政，清理、取消妨碍市场公平竞争和人民群众实现权利的不平等审批事项，去除难以发挥积极作用的审批事项，推进审批方式改革，对审批项目实行合法性批准，严格依照法律和法律程序行驶权力、履行职责，才使阜阳由“乱”入“治”。因此，要想进一步发展阜阳，推行法治势在必行。

第二，对行政权力要实施有效的监管、问责。责任政治意味着人民是公共权力的所有者，公共权力的行使者必须直接或间接地对人民负责。由人民来评判责任的履行情况，本身就是对人的价值和尊严的尊重，是“民本”而不是“官本”，是“人本”而不是“权本”[7]。有权力就有责任，权责相统一。要改变现实中的权力很大而责任缺位的现象，就要建立严格的问责制度，把权力与责任有效挂钩，对政府部门领导决策失误、执行不力、权钱交易、知法犯法、用人失误等问题的责任实行严格的追究。此外，还要加强司法监督。对司法的腐败要实行更严厉的制裁，以防政府人员和司法人员勾结。

第三，实行政务公开。实行政务公开就是政府显示权威和自信力的最好表现。公开政务让人民群众监督，对一些重要的决策实行公开听证会，让人民群众参与其中，这样才能保证公共政策符合公众利益，增强公众对政府的信任。

4.3 树立正确的政绩观

一切权力属于人民，政府的权力也是人民赋予的，所以政府官员要改变传统的“官本位”思想，要意识到自己不是高高在上的管理者，而是为人民服务，尽最大努力使人民满意的人民公仆。只有与群众站在一起，才能得到群众的认可，人民群众才会相信你、支持你。

4.4 培育公民参与意识，大力普及法制知识，提高公民参与能力

阜阳是个经济欠发达的农业大市，人民生活水平低，教育投入少，老百姓受教育水平低。政府应该积极引导民风，推行现代化的法制观念，提高老百姓的政治素养。如果在政策制定完成以后才对公众进行公示，所开展的讨论不是真正意义上的公民参与，只是一种形式。“公众只是被告知情况,而不是参与了决策过程。仅仅让公众知晓一项决策可能是完全适当的,但是，如果把它伪装成为一种公民参与的形式来表明其影响力,那就是不恰当的。”[8]政府是人民的政府，政府工作人员是人民选举出来代表人民履行政府职能，为人民谋福利的，理应受人民的监督。人民群众的力量是无穷的，人民的力量也是伟大的，只要发动人民群众参与到政府行政的监督中，那些贪污、腐败、违法乱纪将无所遁形。当然，与公众监督相配套的举报制度要建立完善，这样才能切实地保障举报人的人身安全。

5 结束语

现今的阜阳虽然还未根本扭转形象，但在新一届阜阳市委市政府的强有力领导下，开展对官场的大力整治，从各方面听取人民群众的意见和监督，在重大项目上举行公开听证会，听取各方意见；在行政中实施依法行政、科学行政、阳光行政；成立政府工作网站，实时地公布信息。随着产业由沿海向内陆转移，阜阳市政府也紧紧抓住机遇，大力招商引资发展经济，建成阜阳经济技术开发区、太和经济开发区、阜阳工业园区、阜南工业园区等多个省级经济技术开发区。所有这些已经让人感觉到了一个新的阜阳正在诞生。阜阳人都希望阜阳不要再传出任何有损阜阳名誉的负面新闻，更希望新一届政府为扭转阜阳形象更加努力，为把阜阳建设成为“皖西北商贸中心”“华东能源基地”而奋斗。相信随着经济的发展，人民生活水平的提高，阜阳会得到越来越多人的认可，阜阳市政府公信力也会越来越高。

[1]杨钰.政府公信力研究综述与学术反思[J].湖北社会科学,2012(12):26-28

[2]刘新梅.建设诚信政府提高政府公信力[J].南华大学学报:社会科学版,2008,9(4):43-45

[3]孙玉红,王永,周卫民.直面危机世界经典案例剖析[M].北京:中信出版社,2004:185

[4]罗斯金,政治科学[M].林震,译.北京:华夏出版社,2001:10

[5]季燕霞.论环境利益矛盾治理中的政府公信力构建[J].求实,2014(8):69-73

[6]马克思恩格斯全集:第三卷[M].北京:人民出版社,2002:129

[7]张贤明.政治文明的基本形态：责任政治[J].吉林大学社会科学学报,2004(6):28-33

[8]托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏瑛,译.北京:中国人民大学出版社,2005:35

(责任编辑：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2017.05.003

2017-01-20

安徽省教育厅人文社会科学研究项目“十三五时期安徽地方政府治理能力的突破口及目标任务研究”(2014SK025)；阜阳师范学院质量工程项目“学分制下思想政治教育专业本科考试的改革与实践”(2014JYXM26)。

郭全芝(1980-),女,山东菏泽人，硕士，讲师，研究方向：政治学和思想政治教育。

D602

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：1673-2006(2017)05-0010-04