强制打捞清除的行政与民事法律问题

王 欣

(大连海事大学法学院，辽宁大连 116026)

强制打捞清除的行政与民事法律问题

王 欣

(大连海事大学法学院，辽宁大连 116026)

研究主管机关要求强制打捞清除的必要条件，分析打捞清除单位资质、清除作业管理、外商参与清除中国沿海水域残骸作业的管理等行政法律问题，论述强制打捞清除所涉及的民事法律问题，包括强制打捞清除的责任方认定、强制打捞清除的责任基础与责任限制以及强制打捞清除费用的法律地位等，并对现行规定的不合理之处做了剖析。

强制打捞清除；行政法律；民事法律

一、概 述

遇难船舶及其所载货物的打捞清除不仅事关公共和私人利益，而且往往费用高昂。然而船舶所有人、船舶保险人和一些打捞单位普遍认为近年来这种操作的费用有不断上涨趋势，有些情况下甚至上涨得令当事方难以承受。沉船所处的地区位置，包括该地的环境状况、船舶类型，都是打捞清除费用要考虑的重要因素，当然可用打捞设备的位置也会影响这项操作的持续时间。

近些年来，随着大量环境问题受到新闻媒体的追踪报道，我国公众对海洋环境保护的关注度越来越高。在这种背景下，政府主管部门对于环境保护的执法力度不断提高也就不足为奇，这自然也会影响到海上残骸打捞清除作业，因而出于环境保护的目的而实施的打捞清除作业也必然会越来越多。

和许多海商法制度类似，关于打捞清除的法律构架是沿海国家的国内法和国际海商法的结合。就国内法律而言，在解决事故引起的打捞清除和污染防治作业中产生的问题时，行政规章及海事私法都发挥着重要作用。只要行政规章有所规定，沿海国家的法定机关就可以在打捞清除作业中发挥作用，并且政治和社会影响的因素和考虑也会对当事方的决策产生显著的影响。

首先，对与强制性打捞清除有关的我国现行法律法规简要分析如下。

《海洋环境保护法》第71条规定，船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。对在公海上因发生海难事故，造成中华人民共和国管辖海域重大污染损害后果或者具有污染威胁的船舶、海上设施，国家海事行政主管部门有权采取与实际的或者可能发生的损害相称的必要措施。

《防治船舶污染海洋环境管理条例》于2009年9月9日由中华人民共和国国务院令第561号公布，根据2013年7月18日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》第一次修订，根据2013年12月7日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第二次修订，根据2014年7月29日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第三次修订，根据2016年2月6日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第四次修订。

经修订的《防治船舶污染海洋环境管理条例》第42条明确规定，发生船舶污染事故，海事管理机构可以采取清除、打捞、拖航、引航、过驳等必要措施，减轻污染损害。相关费用由造成海洋环境污染的船舶、有关作业单位承担(根据该条规定，我国行政主管机关没有承担相关强制打捞清除费用的法律义务或责任，而仅仅是负责对船舶污染海洋的防治实施监督管理)。需要承担前款规定费用的船舶，应当在开航前缴清相关费用或者提供相应的财务担保。《防治船舶污染内河水域环境管理规定》第36条也有类似规定。

以上规定是主管机关有权为避免或减少船舶污染损害而采取强制打捞清除措施的直接法律依据，其立法目的与《海上交通安全法》第40条关于主管机关有权对影响航行、航道安全或具有潜在危险的残骸采取强制打捞清除措施的规定相一致。

除了海洋环境保护方面的法律法规以外，我国《水污染防治法》第8条第2款规定，交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。该法实施细则《水污染防治法实施细则》第30条规定，船舶发生事故，造成或者可能造成水体污染的，海事管理机构应当组织强制打捞清除或者强制拖航，由此支付的费用由肇事船方承担。《内河交通安全管理条例》第42条也规定，内河通航水域内可能影响航行安全的沉没物、漂流物、搁浅物，其所有人和经营人，必须按照国家有关规定设置标志，向海事管理机构报告，并在海事管理机构限定的时间内打捞清除；没有所有人或者经营人的，由海事管理机构打捞清除或者采取其他相应措施，保障通航安全。虽然《内河交通安全管理条例》没有关于船舶污染水域时的强制打捞清除的直接规定，但《防治船舶污染内河水域环境管理规定》第36条和《水污染防治法实施细则》第30条规定对于内河水域污染防治应当适用。

综上，为了防治船舶造成海洋、内河等水域污染，我国现行法律体系已赋予主管机关强制船舶所有人、经营人打捞清除或组织强制打捞清除的权力，强制打捞清除作为我国防治船舶污染水域的有效手段之一已经在相关立法中作出了具体规定。

当主管机关行使行政权力干预打捞清除作业时，此种打捞清除作业在法律性质上就具有强制性，这不同于基于合同关系和民事法律规范而进行的普通商业性打捞清除活动。在我国，尽管强制打捞清除作业的法律体系已经基本建立，但也存在一些不足并仍处于不断发展变化之中。以下针对我国法律这一领域内的主要行政和民事法律问题分别进行研究。

二、主管机关强制打捞清除行为的条件

在重大伤亡威胁着安全和海洋环境的情况下，决定强制打捞清除的主管机关可能指令相关责任方自身实施打捞清除，也可能会自己介入以采取行动[1]。无论如何行动，主管机关强制打捞清除行为是在行使行政权力，是相应行政机关实施的一种具体行政行为。根据行政行为合法性原则，这种行为应该遵守法律所规定的条件和程序。具体而言，主管机关所要求的合法强制打捞清除行为应满足以下条件[2]。

1．对海洋安全、环境和公共利益产生重大危害

《海洋环境保护法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》《海上交通安全法》和《内河交通安全管理条例》都对主管机关有权要求强制打捞清除和采取措施进行了规定。在维护航行安全和海洋环境方面，这些条款都要求存在实际或潜在的危害作为主管机关要求强制打捞清除或是自己采取强制预防措施的必要条件，但可惜的是这些条款对“危害”没有作出明确的定义。本文认为，依据《2007年内罗毕残骸清除公约》中关于危害的定义，当缔约国在依据公约第2条采取措施时，可以将这种危害解释为：(1)对航行构成危险或障碍；(2)可合理预期会对海洋环境造成重大有害影响，或对一国或多国的海岸线或相关利益造成损失。在这种解释中，判断“危害”时所考虑的“利益”应不限于安全航行和保护环境的范畴。

2.未能成功通过责任方或应急命令来清除残骸

这种情形要求主管机关在作出强制打捞清除的决定前，必须履行相关程序。一般程序如下：主管机关首先决定责任方要在指定的期限内进行强制打捞清除作业，然后将这个决定书面通知责任方。之后只有责任方在指定期限届满后未能完成此项作业时，主管机关才能自己采取行动强制清除。但是此处同样存在例外。当危害情况特别紧急时，主管机关作出强制打捞清除的决定并不现实，此时主管机关自身有权采取必要的应急措施直接清除残骸。

应注意的是，主管机关在决定强制打捞清除所应采取的具体措施和方式时，应当遵循比例原则，这也是《1969年国际干预公海油污事故公约》*该公约自1990年5月24日起对我国生效。的要求。根据该公约第1条，在发生海上事故或与该事故有关的行为后，缔约国如有理由预计到会造成较大有害后果，可在公海上采取必要措施，以防止、减轻或消除由于油类对海洋的污染或污染威胁而对其海岸或有关利益产生的严重而紧迫危险；第5条进一步规定，沿岸国根据第1条所采取的措施，应与实际造成的损害或似将发生的损害相适应(第1款)。所采取的措施不应超过为达到第1条所述目的而必须采取的措施，并应在达到此目的后立即停止行动；这些措施不应不必要地干涉有关船旗国、第三国或任何有关自然人或法人的权利和利益(第2款)。在考虑各项措施是否与损害相适应时，须注意到：(1)倘不采取措施，那么危急的损害范围和可能性如何；(2)所采取措施的可能有效性；(3)因采取措施可能引起的损害范围(第3款)。另外，我国《海洋环境保护法》第71条第2款“对在公海上因发生海难事故，造成中华人民共和国管辖海域重大污染损害后果或者具有污染威胁的船舶、海上设施，国家海事行政主管部门有权采取与实际的或者可能发生的损害相称的必要措施”也反映了比例原则的要求。

3.强制性决定或措施由有权部门作出

根据《海洋环境保护法》第71条和《内河交通安全管理条例》第42条的规定，有权作出决定和采取措施的部门是国家海事行政主管部门，即海事局，其他行政主管部门(如渔业主管机关)则没有类似的权力。

三、行政法律关系

适用于打捞清除的行政法律、法规和部门规章包括《海上交通安全法》《海洋环境保护法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》等。强制打捞清除作业的行政法律问题，主要涉及打捞单位的资质、打捞清除作业的管理、对外商参与清除我国沿海水域残骸作业的管理等。具体如下。

1.打捞清除单位的资质

依照以前的规定，进行打捞清除作业的打捞单位资格，应当得到有关行政部门的批准，但交通运输部在2015年废除了这些规定。因此，打捞单位进行清除残骸的行为(我国习惯称之为打捞沉船沉物)不再受到政府部门的强制性资质审批。

正如上述，强制性打捞清除的主要目的之一是防治海洋污染，即打捞清除行为是一种消除污染和威胁的方法。从事污染清除作业的单位在实务中被简称为SPRO。尽管SPRO在海事局监督检查下应达到某些条件，但现行法律并不要求其取得相应资质，其也就无须从主管部门获得从事污染清除作业的资质证书。SPRO仅需要达到报告给该部门的《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》附录中特定的清理水平和等级。如果SPRO在没达到相应水平或等级的情况下就开展清理工作，那它将会受到该行政部门的处罚。

综上所述，根据我国现行行政法规，清除残骸的打捞单位不再需要进行资质审批，但作为按照《防治船舶污染海洋环境管理条例》所要求的从事污染清除作业的单位，SPRO仍需要满足相应条件(水平和等级方面)，但这些条件不再需要通过主管机关审批。

2.打捞清除作业的行政管理

如前所述，尽管打捞单位自身在进行打捞清除作业时不受法定条件的限制，但其打捞行为会受到行政法规的约束。

《海上交通安全法》第41条规定，未经主管机关批准，不得擅自打捞或拆除沿海水域内的沉船沉物。《海洋环境保护法》第70条规定，进行下列活动，应当事先按照有关规定报经有关部门批准或者核准：……(6)从事船舶水上拆解、打捞、修造和其他水上、水下船舶施工作业。因此，在打捞清除活动和可能造成污染的相关作业开始前，应该得到海事行政机关的批准。并且在整个作业过程中，也应该接受该机关的审查。但是，相关打捞清除费用可以由市场和相关当事人的具体协商确定，并不受强制性收费标准的约束。

3.对外商参与清除中国沿海水域残骸作业的管理

1992年国务院颁布的《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》对于外商参与清除我国沿海水域残骸作业的管理做了具体规定。根据第2条(适用范围)，该办法适用于外商参与打捞中国沿海水域具有商业价值的沉船沉物活动。沉船沉物的所有人自行打捞或者聘请打捞机构打捞其在中国沿海水域的沉船沉物，不适用本办法。因此，该办法可能不适用于外商参与的强制性打捞清除作业，除非这些外商是接受主管机关的委托去实施此项作业，这种情况在实际中并不常见。

四、民事法律关系

我国法律通说认为强制打捞清除残骸行为既是行政责任也是民事义务，并且在不同的当事人之间存在着行政法律和民事法律联系，这也是我国法律上强制打捞清除行为的法律特征：在行政部门和责任方之间存在着行政关系，而在责任方和残骸打捞单位之间成立一种民事关系(当打捞单位是由责任方指定时)，或成立一种类似民事关系(当主管机关指定打捞单位时)。

1.强制打捞清除的责任方

一方面，要按照相关的行政法律法规确定责任方及其应承担的行政责任；另一方面，在履行清除作业之后，依据打捞清除合同或清除协议，责任方应将该作业产生的费用作为其民事义务而承担。

目前我国法律法规中出现不同术语来描述负有强制打捞清除义务、相关的污染预防和减轻义务的责任方。《海上交通安全法》第40条和《内河交通安全管理条例》第75条都规定，打捞清除的责任，由沉没物、漂流物、搁浅物的所有人或者经营人承担。但《海洋环境保护法》第90条规定，造成海洋环境污染损害的责任者，都应当排除危害，并赔偿损失。《防治船舶污染海洋环境管理条例》第41条规定，相关费用由造成海洋环境污染的船舶、有关作业单位承担，因此不存在直接明确定义责任方的条款。

根据我国司法实践，似乎是沉船沉物的所有人或经营人承担着强制打捞清除的费用。在这里船舶所有人指的是登记所有人或船舶未经登记但实际拥有船舶的人。船舶经营人的定义为船舶登记证书上的注册经营者，或当没有登记注册时，船舶经营者指接受船舶所有人的委任实际使用控制船舶并承担责任的人。因为这方面没有明确的法律条款规定，所以司法实践中的类似理解并不是无可争议的。无论如何，强制打捞清除的责任人应当不包括造成船舶沉没事故(如船舶碰撞)的沉没船舶以外的其他船舶所有人。*参见《最高人民法院关于审理船舶碰撞纠纷案件若干问题的规定》(法释[2008]7号)第9条和《最高人民法院关于审理海事赔偿责任限制相关纠纷案件的若干规定》(法释[2010]11号)第17条。

2.强制打捞清除的责任基础与责任限制

我国国内法中没有关于强制打捞清除责任基础的专门条款，虽然当政府委派第三方强制打捞清除时，它是以采取行政措施的方式加以取代，但其本质是一种侵权责任。然而我国是《1992国际油污损害民事责任公约》和《2001燃油污染损害民事责任国际公约》的缔约方，上述两个公约和《2007残骸清除公约》中都有关于清除残骸和相关预防措施费用的严格责任的条款。因此在中国法律规定下，责任方必然要承担强制打捞清除费用的严格责任，除非这些费用是由法定的例外引起的(如战争、不可抗力、第三方故意损害)。然而，根据《行政强制执行法》第51条第2款，责任方需承担行政替代费用，除非法律另有规定。正如强制打捞清除的费用可以作为一种行政替代费用，它可以是由第三方引起的，在这种情形下，无论是第三方还是政府都会认为不管费用产生的原因是什么，它都应该由责任方承担。笔者并不赞同这种观点。在任何情况下，消除危险损害和支付相关费用都是一种民事责任，采取强制措施只是为了实现这种责任，责任方并不应该在所有情况下都承担这种民事责任，特别是发生了战争或自然灾害时，这应由国家投入公共资金来清除相应的危险和损害。而且，《海洋环境保护法》第92条也规定在极端情况下污染者的责任可以得到免除(这与《1992国际油污损害民事责任公约》和《2001燃油污染损害民事责任国际公约》的相关条款一致)。因此，打捞清除和承担费用的基础责任是一种具有法定免责事由的严格责任制。

根据最高人民法院相关的司法解释，即上述法释[2008]7号和法释[2010]11号，在责任限制方面，对打捞单位或行政机关要求的费用，强制打捞清除的责任方(沉船所有人或经营人)不能享受责任限制。然而，义务主体就其承担的残骸打捞清除费用向其他责任人追偿时，该责任人如证明其属于《海商法》海事赔偿责任限制权利主体的，有权对强制性残骸打捞清除的义务主体主张责任限制。

3.强制打捞清除费用的法律地位

通过上面的讨论，特别是《海上交通安全法》第40条和《防治船舶污染海洋环境管理条例》第41条，可以发现在我国法律体系中，强制打捞清除的费用普遍是由强制清除残骸措施和强制清除污染措施产生的。由于油污损害更为严重，清除污染的作业一般要比打捞残骸的作业更加紧迫。所以在实践中，打捞单位可能会立即采用先前达成的协议来进行清理作业，以尽力减少污染和污染带来的威胁(所谓的清理污染的应急处置)，之后才是清除残骸合同及其操作的招标过程。可能是由于这些措施性质和紧急程度的不同，我国法规就对不同于正常民事性质的应急处置的实际费用做了特殊的规定。

《防治船舶污染海洋环境管理条例》第53条规定，发生船舶油污事故，国家组织有关单位进行应急处置、清除污染所发生的必要费用，应当在船舶油污损害赔偿中优先受偿。由于应急处置措施在性质上的特殊性和程度上的紧迫性，如此规定似乎可以理解。然而，此规定在法理上难谓合理[3]。简言之，应急处置措施和预防措施在目的和作用上是一致的，其费用都应当属于民事损害赔偿的范畴，需要通过民事诉讼而非行政程序来求偿，这也符合国际法律和惯例。因此国家组织有关单位的应急处置费用优先受偿既不合理也不公平，因为这样会导致其他污染受害者的民事权利受到不当侵害。本文认为，在存在严重污染危险的强制打捞清除作业中，为尽快清除燃油或货物等污染物而产生的应急处置费用，在性质上属于打捞清除费用，如上文分析，责任人对其不能主张责任限制，索赔人的利益可以得到合理保障[4]。但是，如果应急处置费用不属于强制打捞清除费用，其应当像预防措施费用一样属于限制性债权而受到责任限制。在其不能足额从责任限制基金中受偿的情况下，可以参考美国法的规定，未获偿的应急处置费用可以从石油货主建立的基金中进一步得到补偿。

[1]SOYER B, TETTENBORN A. Offshore contracts and liabilities[M]. London: Informa Law from Routledge, 2015: 264.

[2]胡正良,韩立新.海事法[M].3版.北京：北京大学出版社，2016：210.

[3]司玉琢.海商法专论[M].3版.北京：中国人民大学出版社，2015：361-362.

[4]CLARKE M. Maritime law evolving: thirty years at Southampton[M]. Oxford: Hart Publishing, 2013: 73.

[5]REEDER J. Brice on maritime law of salvage[M]. 5th ed. London: Sweet & Maxwell, 2012.

[6]胡正良.沉船沉物打捞清除的若干法律问题[EB/OL].[2017-02-18].http://www.cpiweb.org/en_sho wonenews.jsp?news_id=452.

[7]中村真澄，箱井崇史.日本海商法[M].张秀娟，李刚，朴鑫,译.北京：法律出版社，2015.

2017-04-23

辽宁省社会科学规划基金项目“东北亚海上丝路建设的救助打捞法律保障研究”(L14BFX009)

王 欣(1971-)，男，博士，副教授；E-mail:dmuxwang@hotmail.com

1671-7031(2017)03-0009-05

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