行政诉讼立案登记制的收益成本分析

龚 康，黄 婷

(中南大学 法学院，湖南长沙 410083)

行政诉讼立案登记制的收益成本分析

龚 康，黄 婷

(中南大学 法学院，湖南长沙 410083)

行政诉讼立案登记制的实施对于保障当事人诉权，推进法治建设有着举足轻重的作用。但是根据成本与收益说，立案登记制在起诉条件审查性质、上级法院监督制度、配套的诉讼要件审查制度等方面仍存在一定的问题，在实践中仍有滑向原“立案审查制”的危险。基于此，有关机关应当对起诉条件的立案标准更明确化，严格限制立案的条件，必要时可以将这种裁定制度和实体判决要件审查通过立法加以确定。以期弥补缺陷，使之更加符合收益成本学说，实现良好的社会效果。

立案登记制；收益与成本；行政诉讼

党的十八届四中全会决定变立案审查制为立案登记制，期望解决当前“立案难”的尴尬困境，但是，从经济学角度分析，新确立的行政诉讼立案登记制仍然存在着一些问题，要想将立案登记制从“文本上的法”变成“行动中的法”，就必须对其进行收益成本分析，充分评估实施成本和取得的社会效果，使之成为兼具公平与效率，节约社会资源，具有可实施性的法律制度，从而达到保障诉权的作用。

一、行政诉讼立案登记制的内涵

立案登记制源自西方，亦称“诉状登记制”，即只要起诉状符合法定形式，法院就必须进行登记立案。[1]也就是说法院一般只进行形式审查，至于诉讼有效性的问题，如法院的管辖权，起诉是否适法等，法院在进行立案时一般当作诉讼要件而非起诉要件来处理。在我国，根据新《行政诉讼法》第五十一条和最高院《新若干解释》第一条的规定，法院立案庭应根据新《行政诉讼法》的第四十九条与第二十五条的相关规定审查，只有符合起诉条件，法院才能进行登记立案。看似合理，但是通读我国起诉条件，不难发现，这些起诉条件在西方往往都被认为是诉讼要件或实体判决要件的范畴，一般都是在诉讼阶段才进行审查。这也是我国立案登记制与国外立案登记制的重大差异。

此外，根据新《行政诉讼法》第五十一条有规定“符合本法规定的起诉条件的”说明在立案登记制下，法官仍要对“起诉条件”进行审查，并且根据新《行政诉讼法》的第四十九条与二十五条对起诉条件的规定，实际上仍会进行一定程度的实质审查。譬如，审查起诉人是否与被诉行政行为有“利害关系”以排除公益诉讼；审查被告是否适合以排除行政机关被不当涉诉；审查起诉是否确有一定的理由以防止起诉人滥诉；审查是否属于行政诉讼受案范围以保证法院不牵扯进难以解决的行政争议。这些当然都是属于对新《行政诉讼法》所要求的“符合本法规定的起诉条件”进行的审查，对这些要素的审查，不同于原来的实质审查的深度审查，只进行“浅程度”的实质审查。从某种程度上来说，立案登记制本质上依旧属于立案审查制的范畴。所以我们也可将其称为“准诉状登记制”，坚持以“形式核对”为主、“浅层次的实质审查”为辅，在登记立案时对立案条件进行一定程度审查。

二、立案登记制的收益成本分析

运用法经济学研究渗透到各部门法学科，通过成本与收益分析，评估各法律制度的可行性等问题也愈趋流行。事实上所有的法律活动，包括一切立法及司法乃至整个法律制度都是发挥着分配稀缺资源的作用，因而，一切的法律活动都要以资源的有效配置和利用——即以效率最大化作为目的，一切的法律活动都能够用经济的方法来分析与指导[2]。一项法律，其制定出来的目的便是为了更好地实行，最大限度满足社会利益或者其他利益。虽然学术界与实务界对收益成本概念有着不同的知识结构和研究视角，但是无论如何，我们都应该崇尚收益成本研究的实用性，正如波斯纳所言：“定义法经济学的唯一可能准则是它的实用性而不是准确性。”

1.立案登记制成本收益分析的必要性

法学需通过吸取经济学的优秀研究成果，并使用经济学中收益成本说审视一般的法律问题，更为合理地设计权利与义务，最终为依照经济运行和经济发展规律来管理经济提供相应的法律保障与服务[3]。不仅仅对于管理经济如此，对于法律制度的有效运作也应如此。

就立案登记制而言，其确立的目的就是为了保障人民的诉权，推进法治中国建设，套用法经济学概念，即，使得人民和社会的收益达到最高。而成本与收益分析经常被归入传统行政实践与司法领域的利益衡量模式之中，是因为它强调“成本”与“产出”(“收益”)之间的利益衡量。但是它又与传统利益衡量(或称法益衡量)不同，传统利益衡量过分局限于“公益实现”和“私益侵害”，它却将政策工具的各项成本，也纳入了衡量过程之内[4]。立案登记制虽非政策，但由于其目的的特殊性，亦可纳入政策工具的范畴，当然，我们主要的目的是对其进行成本与收益分析，考察其可行性以及仍需进一步改善的地方。

2.立案登记制成本收益剖析

法律用权利和义务来明确界定人类行为与关系之间的界限，各种权利和义务都会成为影响人们社会活动的“内生变量”，并各自影响着法律行为的成本与收益。要使权利界限清楚并确保其安全，人们在享受任何权利的同时都必须支付相应的成本(承担义务本身也属于成本)[5]。立案登记制作为保障人们诉权的一种法律方式，根据收益成本说，其适用也必然受成本与收益因素的约束，正确理解立案登记制的成本与收益分析，将成本最小化而收益最大化是我们的终极追求。

立案登记制的成本与收益都应分为两个角度，一个是公民的角度，另一是法院或者说是国家的角度，将其划分为两个角度研究更具科学性。新法规定法院应当接收并登记所有符合起诉条件的起诉状，且不考虑法院的形式审查或者是浅程度实质审查问题，我们能直接预见到的便是法院诉讼案件数目将大量增长，而且可能会出现“诉讼爆炸”的现象。这意味着法院压力的大量增加，即法院的成本会大大的增加。此处的成本包括司法资源的需求增加，法院人员的加大投入，以及其他。

最高法行政审判庭副庭长李广宇表示立案登记制并不是要求法院对每一个起诉照单全收，只有符合条件或者经更深入调查符合条件的才起诉，否则还是应裁定驳回起诉[6]。当然，这一点我们在《新若干解释》中也能获悉。这意味着法院在受理起诉的时候，还是进行一定程度审查并且将部分案件分流出去的，相对于全盘接收起诉状，其中可能会出现大量不符合要求的起诉，在立案登记分流案件方面加大投入的同时，其实也是在节约司法资源，避免一些司法资源的无故浪费，并且笔者相信在这一方面投入的成本绝对比全盘接收起诉状所需要的成本要少得多。全盘接收，在接收的时候需要成本，涵盖了人力物力；而在进行二次审核的时候面对庞大的起诉案件基数，此处的成本更大。第一遍登记时对部分明显不符合起诉条件进行筛出，不予立案，从法经济学的角度而言，实则不仅节约了，更增加了收益，提高了效率。当然此处的收益并非直接的金钱，而是当事人与法院有关立案所获得的整体的诉权保障方面的收益，亦可说是社会收益。

新《行政诉讼法》以及《新若干解释》，降低了起诉门槛，充分保障了当事人的诉权，缓解了法院“门难进”的状况。在起诉方面，减少了当事人起诉的成本，避免了当事人一遍一遍告状无门的情形以及来回奔波的经济与精神成本。并且对于社会而言，当事人的诉权有效得到了保障，上访、信访的数量亦会大大降低，这一方面的成本便得到了降低与有效控制。要知道，采取信访制度来作为一种权利救济手段，其获得的净收益已被认证为是负值的[7]。

纵观全局，当事人的起诉成本，或者说采取权利救济手段的成本得到了减少(将其概括为成本1)；表面上看法院司法资源投入方面的增加，但是在实际操作过程中从长远看来，相对于立案审查制而言，法院的成本(将其概括为成本2)其实是减少。当事人的诉权在立案登记制实施后，极大程度获得了保障，也就是说当事人的收益(将其概括为收益1)大大的增加了；法院作为为服务性机构，它的收益，更多的是“公共收益”(将其概括为收益2)，人民权益得到保障，就是法院收益增加。

根据法经济学的效率原则，(成本1)<(收益1)=有效率 ；

(成本1)+(成本2)<(收益1)+(收益2)=有效率。

3.立案登记制成本收益分析可改善之处

虽然根据上述分析，立案登记制的初衷是基本上符合成本收益说，或者是效率原则的，但是新法及其司法解释对立案登记制的规定不甚明晰，其规定的起诉立案条件具有一定的含糊性与迷惑性，表面上看似简单，但在实践中却存在着很大的操作空间，稍不谨慎便会回到深度实质审查的范畴。一旦再次进入实质审查，那么从法经济学角度考量，其成本是远远超出于其所要获得的收益的。

譬如原告资格问题中的“利害关系”除了法律明确规定的，还应依据起诉状的事实和理由来进行判断，可是在审查事实与理由时，又不可避免地会考虑到真实性的问题，进而进行了实体审查。

关于起诉案件是否属于法院的受案范围以及是否属于法院的管辖范围在一定程度上也涉及了实体方面的审查。在区分纠纷性质的时候，只有进行一定程度的实体审查才能确认案件是否属于法院管辖范围。管辖权的确定有时也会涉及实体问题，如当事人以没有任何事实和法律关系的当事人为被告，强拉或虚列被告、故意混淆案由意图获得对自己有利的法院管辖等情况，此时审查实体问题就很有必要[8]。

总之，因我国行政诉讼“准立案登记制”将起诉条件与诉讼要件混淆，将案件的实体审理以起诉立案条件的形式前移，在立案环节肯定会导致实体审查问题，在当下难言再修法以实行“诉状登记制”的背景下，尽量减弱实体审查的程度，缓解“立案难”问题，且不让法院的行政审判组织陷于“诉讼爆炸”的危险，是新法实施过程中的当务之急，这也是通过法经济学思考得出的重要结论，同时也是法经济学在法学领域为何有着其独特的魅力的原因之一。

三、完善立案登记制的几点措施

1.进一步限定立案条件

除了新《行政诉讼法》第四十九条和第二十五条规定的起诉条件之外，不能在立案环节另行增设应当审查的立案条件。一直以来，我国各级法院对行政案件的立案审查比较严格，不仅要审查起诉的形式要件，通常情况下还审查起诉期限问题、是否经过生效判决等实体要件，也就是说“法院在立案登记阶段便对案件进行了实体审查，而这在逻辑上是相互矛盾的”[9]，这正是我国行政案件面临“立案难”的根源所在。所以为了解决这一难题，有权机关应给予具体、明确的规定：除新《行政诉讼法》第四十九条和第二十五条规定的起诉条件外，在立案环节法院不得附加任何其他立案条件。

2.明确立案判断标准

明确立案判断标准：以形式审查为主并辅以浅程度的实体审查，对浅程度实体审查的问题存有争议的，应当先行立案。这些在《新若干解释》中并没有予以明确。如果不加以明确的话，是无法在法经济学的角度站稳脚跟的。

对于“浅程度实体审查”的问题，应包含两个方面：第一，对“利害关系”的判断，法院应放宽“利害关系”的标准，作宽松认定，只要起诉的行政行为存在侵权的可能，法院就应当登记立案。而对于其他起诉条件，则只能进行形式审查。第二，对于法院受案范围的问题，可以从三个方面理解。其一，关于“有明确的被告”，只要要求被告明确即可，一般不得对被告是否合适进行审查，除非被诉行政行为一眼便知不是被告所作；其二，关于“有具体的诉讼请求和事实根据”，只须诉讼请求具体且有事实证据材料佐证即可，不对诉讼请求是否成立、能否胜诉进行审查，也不审查证据材料的真实性与合法性，除非一眼便知其不合法、不真实，而且只能适度审查关联性。有争议的，应当先行立案；其三，对于法院管辖权问题，如果该案件不属于受案法院管辖范围，法院应向起诉人明确告知有管辖权的法院。

3.将实体判决要件审查与裁定制度予以立法

实体裁判要件在西方国家广泛运用，在一定程度上减少了法院司法资源的浪费，提高了法院的工作效率，完全符合收益成本的效率观。我国可以借鉴此经验，建构实体判决要件制度，要求审判法官在对案件进行实体审判前，应先行审查起诉条件与其他实体判决要件；并明确如果原告的起诉不具备上述要件，法官可直接驳回起诉，无须再审理原告的诉讼请求；对已经进入实体审查程序的，停止审查诉讼请求，并驳回起诉。《新若干解释》在第三条规定中已经对这一制度作出了部分回应，该条款规定，对已经立案的行政案件，承办法官如果发现案件存在“不符合行政诉讼法第四十九条规定的”“超过法定起诉期限且无正当理由的”“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”等10种情形的，应当裁定驳回起诉[10]。这已经是很大的进步了，但是若想真正的落实实体裁判要件审查，在今后条件成熟时，应该将这一条款的内容进一步完善且立法予以确定，用法律条文对其明确规定，弥补立法缺陷，实现社会收益以及法院效率的最大化。

[1]夏 敏.“立案登记制”能否穿越现实屏障[J].中国审判,2007(1):8.

[2] 钱弘道.经济分析法学[M].北京：法律出版社,2003:112.

[3]李 珂,叶竹梅.法经济学基础理论研究[M].北京：中国政法大学出版社，2013：101.

[4]徐传谌,廖红伟.经济学学科定位探析[J].经济学动态,2005(4):73.

[5]蒋红珍.政府规制政策中的成本收益分析[J].浙江学刊，2011(6):137.

[6]“民告官”法院必须接诉状[N].京华时报，2015-4-28(11).

[7]刘廷华.“信访不信法”的法经济学分析及其政策建议[J].云南行政学院学报，2015(2):176.

[8]宋旺兴.论民事诉讼立案审查制度[J].西南政法法学学报，2008(10):84.

[9]甘 文.行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题[M].北京:中国法制出版社,2000:124.

[10]黄先雄,黄 婷.行政诉讼立案登记制的立法缺陷及应对[J].行政法学研究，2015(6):28.

(责任编辑 伊人凤 校对 祁 刚)

Benefit-cost Analysis of Administrative Litigation Case-filing Register System

GONG Kang,HUANG Ting

(Law School,Central South University,Changsha 410083,China)

The implementation of the administrative litigation filing system is to protect the parties litigation right,to promote the rule of law construction is of vital significance.But according to the costs and benefits,filing registration system in prosecuting conditions review properties,superior court supervision system,and form a complete set of legal requirements censorship,etc,there are still some problems,in practice there are still in danger of sliding into the original “filing entry”.Based on this,the relevant organ shall initiate the standard of prosecution conditions more explicit,the condition of strictly limited cases,when it is necessary to review the ruling system and entity sentence elements to pass legislation to determine.In order to make up for the defects,and make it more in line with the revenue cost theory,achieve good social effect.

case-filing register system；income and cost；administrative proceeding

2016-11-12

龚 康(1991-)，男，南昌人，硕士研究生。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2017.01.008

D922.11

A

1672-9617(2017)01-0041-04