“就近入学”如何做到公平

陕西省教育厅基础教育一处 王彬武

“就近入学”如何做到公平

陕西省教育厅基础教育一处 王彬武

公平是教育发展的核心价值，也是义务教育的基本属性。义务教育的所有改革应该指向促进公平，但是公平的内容会随着社会现实的变迁而发生演变，如果教育政策不顾现实的变化，对教育公平面向未来的前景不进行合理的路径选择，一成不变地坚守既定的公平理念，则教育改革的结果往往会事与愿违。

“就近入学”公平吗

“就近入学”是世界各国通用的义务教育入学方式，我国从1986年《义务教育法》实施以来一直坚持了这一原则。“就近入学”要求为每一位适龄少年儿童提供便利的受教育条件，防止因为家庭经济条件、交通、社会阶层等因素阻滞受教育者权利，从法律层面体现义务教育的公平性。同时，义务教育作为一项国家基本公共服务，“就近入学”政策应该建立在学校的标准化、均等化这一现实基础上，一旦这一基础打破平衡，“就近入学”的公平性就变得复杂化了。“就近入学”是以户籍或居住地为依据，将人的受教育机会与相应的学校捆绑在一起，现实的情况却是教育资源空间分布悬殊，学校在办学条件、教学质量、管理水平等方面存在巨大差距，“就近入学”附加的禁止择校等条件作为强制性政策造成接受教育的不可选择性，保证机会公平的政策演变成强化教育质量不公的掣肘。今天“就近入学”作为一项公共政策，不仅具有保证入学权利的功能，还被赋予消除校际差距、实施教育治理、防止社会分化的作用。为了保证教育公平，在教育治理中不得不实施“组合拳”，禁止考试、禁止择校、优质高中招生计划分配等多项入学政策，这些政策不仅难以对症下药，而且往往因为触动不同阶层、不同群体的利益，受到公开或隐蔽的抵制，引发人们对义务教育公平性的质疑。

义务教育发展的新阶段，人民群众的教育诉求从“有学上”上升为“上好学”，而“上好学”在现阶段并不是普遍意义上的教育高质量，而是进入好学校的机会，谁有机会上好学校成为教育公平原则面对现实的新问题，特别是入学条件加上“免试”的限制，上好学校的机会限定在了划定学区内的家庭子女，在社会心理上产生落差，“择校”冲动由此而生。严格执行“免试就近入学”政策，限制了金钱和权力择校，却导致了“以房择校”，本质上还是“以钱择校”，扭曲了“就近入学”政策的初衷。降温“学区房”，实行“多校划片”；缓解择校热，对热点学校实行“电脑派位”或“摇号”入学；为了引导学生回流到薄弱初中，实行优质高中招生计划分配到薄弱学校。这些办法杜绝了影响教育公平正义的权力、金钱等人为因素干扰，但是也让本来可以通过对比学生的能力、兴趣、特长等内在因素决定接受优质教育的权利，变成靠“运气”上名校，这样的公平忽视了个人努力和品质的差异，也算不上真正的公平，从公共服务均等化的角度来看，这也不是义务教育的应有之义。

民办学校能够“就近入学”吗

义务教育阶段，公办学校是政府提供的基本公共服务，民办学校作为满足家长选择权和学生发展特殊需求而存在，诸如寄宿生活、特长培养、专门技能或者更高层次的教育追求等特别条件，公办学校无法提供，可由民办学校提供。但是，鼓励民办学校发展，不应成为政府推卸义务教育主体责任的“挡箭牌”。从世界各国情况看，北欧等地区的高福利国家义务教育阶段没有私立学校，其他国家义务教育阶段在私立学校就读的学生比例也很有限。日本小学1.2%，初中6%，主要服务特殊教育学生。美国的私立学校一般是质量高于政府办学，实施精英教育，在私立学校就读的义务教育阶段学生占10%左右。我国在民办学校就读的义务教育阶段小学生8%，初中生12%，而一些地方，在民办学校就读的初中学生达到30%甚至更多，反映出地方政府在举办义务教育方面没有尽到责任，严重影响了老百姓对义务教育公益性的信心。

义务教育阶段民办学校如何招生，在很多地方都是社会关注度极高的问题。因为《民办教育促进法》规定民办学校具有招生自主权，有人认为政府不应该对民办学校的招生进行干涉，这种理解是片面的。义务教育民办学校由政府审批，法理上应该是政府委托承担义务教育的机构，办学应该接受政府的管理。作为受委托的一方，不按委托人的意图行事，显然不合法制精神。招生自主权与政府管理之间的空间到底有多大，应该按照学校的办学定位来确定，而不是放任不管。有人提出民办学校也应该按照“就近入学”的原则划分学区，在学区内招生，这显然也不符合实际，因为在民办学校接受教育，是家庭和适龄儿童少年放弃享受公办学校教育权利而作出的选择，民办学校也要按自己的办学理念选择学生，招生入学是双向选择的结果，如果划分学区就有可能让没有上民办学校意愿的学生不得不上，也让其他有意愿的学生因为不在学区而无法进入。虽然义务教育民办学校不适应“就近入学”原则，但是招生范围应该有所限定，要与审批部门的管理权限相一致，如果一所民办义务教育学校由甲县区审批，却要到乙县区招生，是否征得乙县区的同意，应该从政策上予以明确。另外，对义务教育民办学校招生规模、招生方式、招生程序、招生宣传等，政府应依据国家规定尽到规范管理和强化监督的责任。目前，义务教育阶段民办学校的构成也存在多种形式，有完全民间资本举办，有公办学校参与举办，还有政府通过土地出让、校舍出租等形式扶持举办的学校，政府应该对这些学校招生政策方面进行分类设置，根据资本构成和学校发展定位确定招生范围和招生方式，而不是简单地用一种办法解决所有学校的问题。

教育治理如何有效

义务教育阶段的大班额、择校热、学区房、小升初等问题是历史长期形成的顽疾，不断强化着人们对教育的焦虑情绪，也反映出我们的教育治理走过的弯路。多年的义务教育治理政策为什么收效甚微，有些政策甚至与治理目标背道而驰，可能是我们对教育现实的判断出现失误，导致治理手段的简单化。

政府在发展义务教育过程中首先应该致力于消除巨大差异，推进义务教育均衡发展，实现义务教育公共服务均等化。但是，义务教育均衡化是否能让择校问题迎刃而解，我们也不能期望过高。首先，把所有的学校都办成同样水平就不会有择校，是一种不切合实际的理想主义。先不论学校是不是能够达到同一水平，即使学校之间在办学条件、教育质量方面接近，也会因为学校所处的环境、学生群体的家庭状况、学生的整体素质等方面对入学愿望形成聚集效应，让家长趋之若鹜。其次，择校除了校际差距的原因以外，还有中国特有的社会文化心理因素无法改变。我们的择校有着深刻文化传统，不仅是家庭对接受优质教育为子女谋求好的发展前途考虑，更有很多家长虚荣心和优越感的需要。

面对这样的社会现实，从教育治理的角度来讲，要实现教育的公平正义，核心问题是做到机会均等，在机会均等的前提下做好对弱势群体的补偿性政策。机会均等需要选择社会能够普遍接受的方式确定优质学校的生源。以钱择校、以权择校显然是破坏了社会公平正义。让不同家庭背景、不同社会阶层、不同经济水平的学生能有均等的机会接受优质教育，考试筛选可能是比较现实的选择，当然考试的方式、内容是另一个范畴的问题。但是，简单取消考试，导致疯狂的学区房为表象的以钱择校，正是“免试”政策带来的恶果。“电脑派位”让接受优质教育的机会变成一种运气，也许公平，但不正义，不符合教育的规律。

义务教育作为国家实施的强制性教育，既有提高国民整体素质的责任，也有为国家未来建设培养人才的使命。我们现在，先要做好“人”的培养，再言人才的培养。“人”的培养和人才的培养也不是对立的。党的教育方针指出，教育要为社会主义现代化建设服务，如何服务？《国家中长期教育改革发展规划纲要（2010—2020年）》里明确表述“努力培养造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才。”那么“一大批拔尖创新人才”是不是从义务教育阶段就应该去发现和培养。虽然我们相信人的智力差异并不悬殊，也不能证明学校教育与人才成长的关联度有多大，但是过分强调教育的均衡化会不会让一些有天分的学生得不到充分发展，而造成人才埋没。

在教育公平的推进中，我们的补偿性措施还非常匮乏。由于义务教育城乡差异、区域差异及校际差异的现实存在，“就近入学”原则实质上为每一个人的成长确定了明确的路径，如果没有补偿性措施，在学校层次分布与社会阶层分布的一致性背景下，“就近入学”在某种程度上阻滞了人的阶层流动，堵塞了底层社会优秀者的上升通道，对拔尖创新人才的培养也带来损失。

“就近入学”政策的出发点是促进教育公平，但是教育公平的社会基础发生的深刻变化，也要求我们的教育治理政策与时俱进，充分考虑社会现实，从国家利益、公民权利、人才成长等多方面因素，对各种教育利益诉求进行合理引导，才能让义务教育向着理想的方向发展。