民国时期城市的房地契据——以广州为中心的个案分析

黄素娟

民国时期城市的房地契据
——以广州为中心的个案分析

黄素娟

（广东财经大学人文与传播学院，珠海510320）

民国时期的广州先后成为广东军政府、广东省政府、广州市政府等多层政府的驻地，城市的房地是不同政府的税源之一，因此出现了改换新契、补税上盖执照、骑楼地执照、铺底执照、不动产登记确定证等多种房地契据。这些契据不仅是国家力量不断加大对城市土地的管控力度的体现，也是民众为自身利益不断与政府相互冲突妥协下的结果。

城市土地 土地契据 广州

契据文书是研究中国社会史、经济史和法制史不可或缺的材料，所谓“恐口无凭，立契为据”。傅衣凌先生在20世纪40年代就注意到明清土地契据的重大价值[1]傅衣凌.明清农村社会经济.生活·读书·新知三联书店,1961.。随着徽州和福建等民间文书、山东孔府文书及四川盐业文书等的大量发现，20世纪80年代以后契据的收集、整理、收藏和研究日益受到重视[2]20世纪80年代重要的研究著作包括中国社会科学院历史研究所编.封建贵族大地主的典型——孔府研究.中国社会科学出版社,1981；叶显恩.明清徽州农村社会与佃仆制.安徽人民出版社,1983；章有义.明清徽州土地关系研究.中国社会科学出版社,1984；张学君,冉光荣编著.明清四川井盐史稿.四川人民出版社,1984；傅衣凌,杨国桢主编.明清福建社会与乡村经济.厦门大学出版社,1987；杨国桢.明清土地契约文书研究.人民出版社,1988；等等.。日本、美国学术界也注重从契据入手研究中国的经济发展、法律惯例和社会关系[3]比较有代表性的日本研究著作包括仁井田陞.中国法制史研究.东京大学出版会,1960；东洋文库明代史研究室编.中国土地契约文书集(金—清).东洋文库,1975；滋贺秀三编.中国法制史：基本资料的研究.东京大学出版会,1993；滋贺秀三,寺田浩明,岸本美绪,夫马进等著.王亚新,梁治平编.明清时期的民事审判与民间契约.法律出版社,1998；等等.比较有代表性的美国研究著作包括曾小萍,欧中坦,加德拉编.李超译.早期近代中国的契约与产权.浙江大学出版社,2011.。但前人研究大多关注乡村土地契据，较少涉及城市土地。究其原因，城市土地在帝制时期国家统治中的重要性远不及作为赋税基础的乡村土地。既没有单独适用于城市土地的法律条文，也没有专管城市土地的行政部门。城市房地交易中使用的契据形式与乡村土地买卖契据极为相似，也有类似于“一田两主”的双重土地所有权观念。清末新政时期以来，城市不仅在经济体系中地位日益重要，而且在政治体系中的地位凸显，突破了帝制时期县、府、省的王朝行政架构中的等级次序[4]Esherick,Joseph.W.Remaking the Chinese City:Modernity and National Identity,1900-1950.University ofHawai’i Press,2000.(P9-11)。城市土地成为近代国家政府加强治理的重要对象。因应不同时段不同政府部门的管理办法，城市的房地契据形式极为复杂多样。目前除了上海道契已有专门的研究外，其它类型的房地契据研究较少[1]陈正书.道契与道契档案之考察.近代史研究,1997,(3):124-138；马学强.近代上海道契与明清江南土地契约文书之比较.史林,2002,(1):55-65；夏扬.双重所有权在中国法上的接纳与转承——从“一田两主”到挂号道契再到近代法律改革.法学,2016, (2):104-113；等等.。本文尝试讨论民国时期广州出现的改换新契、补税上盖执照、骑楼地执照、铺底执照、不动产登记确定证等契据，探讨不同契据产生的政治与社会背景，以增加我们对近代国家政府如何管治城市土地的了解。

一、改换新契

“改换新契”是辛亥革命后广东军政府推行的改变土地契据合法性的一种措施。1912年6月提出，至1913年2月广州的换契大致完成[2]“改换新契”指的是政府在收取手续费后，将清代房地交易契据更换为民国新契，并非白税印契。白税印契牵涉到中央与地方税收的划分，情况比换契更为复杂，在此暂不做讨论。。广东军政府成立之初遭遇巨大财政危机，关税、田赋、厘金等税收大宗难以保证，财政收入只能依靠借款、捐款、发行公债和纸币等途径解决[3]邱捷.广东军政府初期的财政状况.载邱捷.孙中山领导的革命运动与清末民初的广东.广东人民出版社,1996.(P283-300)。1912年6月14日，财政司长廖仲恺向广东临时省议会提交“换契案”，以达到缓解财政困难、确立土地合法性，并响应孙中山提出的“平均地权”的目的[4]广东临时省议会成立于1912年12月6日，运作至1913年2月省议会正式成立。临时省议会议员被称为“代议士”。见余炎光,陈福霖主编.南粤割据——从龙济光到陈济棠.广东人民出版社,1989.(P22-23)。该案引发两个争议，一是新契以中央政府还是以广东省的名义来颁发？二是税率如何确定？虽然以袁世凯为首的北京政府已成立，但广东军政府与北京政府的关系却相当微妙。最终广东临时省议会议决，以“广东政府”名义换契，并注明“不用再换”。随后军政府与省议会议定征费率为“断卖契照原契价值缴纳10‰换契金，典卖契照原契价值缴纳6‰换契金。”[5]换契简章公布施行.民生日报,1912-7-10.(P4)《换契简章》于1912年7月10日正式颁布。新契由财政司制定为三联式，中联由业户存底，上下联交财政司与县政府或警察区署留底。业户先在各区署领取申报书，逐一填明后，连同应缴的换契金和契纸费，呈缴区署验收。然后领取空白三联新契纸，按照原契填写地址、产价各项填写中间联，并将原契产价在新契纸上下骑缝处填写明白，粘连原契呈交区署。由区署将文件与金额解交财政司，由司加盖印章，最后发回业户[6]据刘自毅女士藏1913年1月20日“改换断卖新契纸”.。简章公布后，“[广州]每日投税契价收入5000余金。”[7]财政局催换新契传单.民生日报,1912-9-17.(P4)至1913年2月，广州警察可管辖范围的换契工作已大致完成[8]广州市税契换契情形.华字日报,1913-2-21.。

“换契”的实质是政府收取手续费后，将清代房地交易契据更换为民国新契，在民国初年成为各省普遍推行的一种财政措施[9]贾士毅.民国财政史.商务印书馆,1917.(P195-205)。广东军政府推行换契同样是出于财政收入上的考量。但从客观上来看，新契是广东军政府对业户房地产权的承认。新契取代红契，成为拥有不动产的合法性依据，因此得到业户的支持。

二、补税上盖执照

“补税上盖”执照是桂系军阀据粤时期广东省财政厅承认房屋加建上盖合法性的一种凭证。桂系军阀据粤时期，广东省军队云集，政府财政收入极不稳定，“补税上盖”是增加税收的一种措施。财征收“补税上盖”的理由是历来先购地后建房，须报明加建价值补税换契，才能作为管业合法的凭证。“现查加建楼房比比皆是，其加建之费，较诸原购产价恒超数倍，乃以产价投税而不将多数之建费补入，不独税源漏巵，实与短价匿税者无异，自应认真整顿以裕收入。”[1]派员查催购产补税.华字日报,1918-3-21(第1张).(P2)1918年3月9日，财政厅发出布告，要求“凡先置屋业，其后加建上盖，三月内缴契补税，仍照每百征三，一届四月，即实行比照契税每百征六。”[2]业户须知.华字日报,1918-3-9(第1张).(P2)但大多数业主并未理会这项新规。1918年6月杨永泰出任财政厅长后，一方面重新制定《上盖补税条例》，同时联络警察厅要求警察协同催税；另一方面与广州总商会协商，同意该会提出的“由租客加建装修及铺屋因遭回禄后由租客建复上盖者，应免予补税”的要求[3]华字日报,1918-7-19(第1张2页).财政厅催业户补缴上盖税金,1918-7-23(第1张2页).咨送上盖补税条例.1918-8-23 (第1张2页).关于上盖补税之布告.。在杨氏的多方协调之下，“补税上盖”的征收得以开展。

“补税上盖”在1921年广州市政厅成立后得到延续，成为市财政税契收入的一部分。财政局认为，自开辟马路后，房产的价值增长，人们对于业权日益重视，“政府因势利导，议定上盖补税办法。”换句话说，在政府看来，此项税收是为保护业权而设置。在实施中，业户应向财政局提出申请，“必须将本身红契呈验，然后照建筑工料费，加入产价核计征收税金，另行印发执照管业。”[4]财政报告.广州市市政厅总务科编辑.民国十二年广州市市政报告汇刊,1924年2月.(P35)

三、骑楼地执照

骑楼地执照是市政公所准许马路沿线建造骑楼的一种凭证[5]市政公所成立于1918年10月8日，直隶于广东军政府，由杨永泰、魏邦平任总办，曹如炎任坐办.1921年2月15日停办.华字日报,1918-10-8(第1张第3页).琐闻汇志,1918-10-17(第1张第3页).琐闻一束,1918-10-23(第1张第3页).琐闻一束.。骑楼地是市政公所为了缓解“拆城筑路”阻力而创立的一种新的土地概念。市政公所在1918年10月24日公布拆卸各城门消息，拆城筑路拉开序幕。新马路设计的路宽为60—100英尺，而广州城墙宽度为17—43英尺，故需要拆卸3500多间房屋[6]“Canton City Wall Replaced by Road”,The Far Eastern Review;Engineering commerce,finance Vol.16,No.21(1920).(P109)。在市政公所看来，城墙脚下是官地，政府只需补偿上盖拆卸费和搬迁费，而不补偿房屋的地价[7]市政要闻.华字日报,1918-11-19(第1张).(P3)。这使得附城商铺大为不满，一再向省政府、军政府抗议。面对舆论压力，市政公所被迫做出让步以缓解阻力。一方面是提高搬迁费和拆卸费补偿；另一方面鼓励建筑骑楼作为一种变相的补偿[8]加给附城铺户迁拆费.华字日报,1918-12-18(第1张第3页).市政公所布告.华字日报,1919-3-24(第3张第1页).。政府用准许业主建筑人行路上空的面积，来换取其同意割让铺屋面积，以便筑路。“骑楼地”由此产生，即新辟马路沿线准许建筑骑楼的地皮。骑楼地执照遂成为建造骑楼的合法性依据，使骑楼地与以地契为合法依据的地皮分离[1]林冲.骑楼型街屋的发展与形态的研究.华南理工大学博士学位论文,2000.(P121)。政府从骑楼地可获得两种收益，一种是骑楼地牌照费，各时期政府收取骑楼地牌照费价格不一，费用从2元/井—30元/井[2]广州市建筑骑楼简章.广州市市政厅总务科编辑股编.广州市市政例规章程汇编.广州市市政厅总务科会计股,1924“.井”为房屋面积单位，1井等于1平方丈，约合11.11平方米.(P40)。另一种收益是骑楼地价，按马路兴旺程度划分七等，价格从700—250元不等[3]赵灼.广东省立单行法令汇纂(第六册).广州光华书局,1921.(P26-30)。

1921年2月15日广州市政厅成立后，接管原由市政公所管理的马路公地，由市政建设所产生的骑楼地、畸零地、废街都被纳入“市产”。在1923年军饷紧急之际，变卖市产成为市政厅的主要收入。财政局采取增设特等骑楼地、放宽准建骑楼路宽和“并领”骑楼地等方法，极大地增加了变卖骑楼地的收入[4]陈其瑗.广州市财政局年来进行之概况.广州市市政公报,1923-12-31(第109期).(P1)。这些措施推动了骑楼成为民国时期广州马路两旁的主要建筑形式。

四、铺底执照

铺底执照是广州市政厅和广东省政府承认铺底合法性的一种凭证。广州商人将商铺营业中的一切有形和无形资产统称为“铺底”，包括铺壳、装修、货底、家私、代结、招牌、保险、行底、铺位等[5]铺底顶受习惯说明书.伍澄宇编.铺底加租条例合刊.中华学会,1922.(P26-42)。在旧商退办时，新商须出资顶受“铺底”，称“承顶”或“顶手”。清末以来，广州的各大报刊登载有大量的“承顶告白”或“顶手告白”。辛亥革命后，广东军政府的司法、财政、工务等政府部门为便于统一管理，多次颁布取消铺底的规章条文。为此，代表铺客利益的广州总商会与政府一再发生争执。双方的争端在1921年达到高潮。当年5月25日，市政厅和广东省高等审判厅公布《广州市改良铺底顶手习惯条例》，旨在通过递年删减，逐渐消灭铺底顶手，且要求铺底顶手进行登记领照，费用按铺底顶手价额的4%征收[6]市政厅会同高审厅呈省长广州市改良铺底顶手习惯条例示遵由.伍澄宇编.铺底加租条例合刊.中华学会,1922.(P4-5)。该条例公布后引发轩然大波。全市大大小小各行商和街坊组织“维持铺底集议总所”，又联合总商会、九善堂等组设“铺底研究会”，拟用“一体罢市”向政府据理力争[7]华字日报,1921-9-6(第3张第4页).维持铺底之集议,1921-11-28(第3张第4页).铺底研究会成立,1921-12-1(第3张第4页).铺底研究会进行近讯.。在这样的压力下，市政厅和高等审判厅被迫做出让步，修改条例为《广州市清理铺底顶手办法》，删除消灭铺底的条文，但保留了登记、领取执照等款[8]华字日报,1921-12-10(第3张第4页).铺底案又有办法,1921-12-12(第2张第3页).修正清理铺底办法之布告.。这意味着政府同意商人缴纳一定费用，承认了铺底的合法性。广东省高等审判厅在1921年12月21日布告，由其下属的广州登记局开始办理铺底执照及铺底登记[9]华字日报,1921-12-22(第3张第4页).昨日铺底研究会集议记.布告开办铺底顶手给照登记.。土地局成立后，广州市范围内的铺底登记始改由该局办理。

铺底是构成商铺“永赁权”的基础，源自于“一田两主”的乡村土地观念，体现着城乡土地产权的联系。在政府看来，所有权应该是单一的，铺底的存在是对业权的一种侵害。因此，广州市政厅后还曾公布过“统一马路业权”“统一骑楼地相连业权”等办法，但均因商民的抵抗而无法实施[10]马木池.国民政府控制下商人的分化与冲突——1924-1934年间广州商会整合之背后.博士学位论文,中山大学历史学系,2007.13-19.商会函请撤销统一骑楼地章程.华字日报,1927-6-17(第3张第2页).。这说明传统商业习惯并不会因政府的一纸法令而消失。

五、不动产登记确认证

不动产登记确认证是广州市土地局登记业户产权的凭证。广州的不动产登记最初是由市政公所在1920年提出，由该所与广东高等审判厅合办的“广州登记局”办理[1]华字日报,1919-1-29(第3张第4页).审判厅与市政公所争权限,1920-5-7(第3张第4页).拟收不动产登记费用近闻.。不动产登记为自愿登记，普及率较低。故在1923—1924年间妄报官市产风潮中，业户需要办理“民产保证”以保护其产权[2]大元帅指令第六三三号.陆海军大元帅大本营公报,1923-11-23(第38号).(P54-57)。1925年7月，广州市政厅改组为委员会制，市政委员长伍朝枢提出用土地登记来替代不动产登记，并拟进行系统精确的土地测量，统筹行政管理、财政税收和司法产权确认[3]都市土地登记及征税之条例.华字日报,1926-1-8(第1张).(P3)。1926年8月1日土地局正式成立，广州登记局奉令裁撤。在8月14日颁布《广州市不动产登记章程》中明确规定土地所有权、永租权、典质权、铺底权或上盖权、长期批租、抵押权等均须到土地局登记。土地局于9月15日开始办理登记，并筹设土地裁判所及土地评议会，在全市开展分区强迫测量[4]土地局组织土地裁判所之进行.广州民国日报,1926-10-21(第1版).请委派土地裁判官评价委员.广州民国日报,1926-1 1-18(第10版).测量西关街道布告.广州民国日报,1926-12-21(第10版).。土地登记与此前的不动产登记的不同之处，正是在于其建立在强迫土地测量的基础之上，将土地面积、用途与不动产业主的纳税责任联系起来。登记费用为申报地价的2.5%，略低于契税的税率[5]民国期间广东通行的契税收费率为断卖契按产价征6%，典按契征3%。见赵灼编.广东省立单行法令汇纂(第二册).光华书局,1921.(P80-85)。在登记程序上，“凡登记保存之件，先发假设执据，至登记确定，再行通知业户，携回假设执据，换领确定证。”后因手续过于烦琐，废弃假设执据，登记人凭收据就能换领确定证[6]土地事项报告.广州市政厅编辑股.民国十七年广州市政报告汇刊,1928.(P1)。这意味着，不动产登记确定证成为业主私有产权的司法证明。1928年6月土地局布告，凡登记产业“即有强固之对世力”，故在司法上如有业权之争利，当然以有无登记为标准[7]1928年4月，广州市市政委员林云陔将地税会改善土地税条例案呈建设委员会审查。专门委员孔宪铿，拟定《审查都市土地税条例意见书》，经建设委员会主席李济深、常务委员梁漱溟、彭一湖、陆兴祺等讨论后公布。建设委员会审查都市土地税条例之意见.广州民国日报,1928-5-2(第4版).土地局呈拟保护已登记产业办法.广州市政日报,1928-6-22(第10页).。

1926年9月起至1927年7月止，土地局共收不动产登记案8,012件，一年后该局收到的不动产登记案高达16,829件[8]土地事项报告.广州市政厅编辑股.民国十七年广州市政报告汇刊,1928.(P2)。在此基础上，土地局于1928年10月1日开始征收临时地税。至1931年广州市区内土地登记已基本完成[9]广州市政府编.广州市政府三年来施政报告书.1935.(P309-313)。因此，广州都市土地登记的规章及土地局办理土地行政的实践，成为国民政府制定土地法时重要的参考[10]吴尚膺.土地问题与土地法.中国国民广东省执行委员会党务工作人员训练所编译部出版,1931.(P35)。

结语

从房地契据可以窥见近代政府管理城市土地之曲折。广州房地契据形式的变化表明，民国时期国家力量不断加大对城市土地的管控力度。一方面，民国时期的广州先后成为广东军政府、广东省政府、广州市政府等多层政府的驻地，城市的房地是不同政府的税源之一。开办改换新契、补税上盖执照、骑楼地执照等契据明显有着增加财政收入的考量。政府财政窘迫，没有稳定的税收，私人产权就难以确保。另一方面，商民为了自身利益，也不会被动接受政府的干预，而是不断与政府产生争执。骑楼地执照的产生是政府为了缓解民众抗议而制定的一种折衷办法，将公共使用与私人所有相结合。铺底执照也是传统商业习惯与近代行政管理相互冲突妥协下的结果。直至财政状况不再匮乏，政府系统建构土地管理体系才成为可能。不动产登记确定证就是土地管理体系中的一部分，兼具有行政管理、财政税收与司法产权确认之效。至此，城市土地产权才得与乡村土地产权相分离，隶属两套完全不同的土地管理体制之下。建国后新中国采用城市土地属国家所有、乡村土地属集体所有的土地政策，在固化了城乡土地制度差异的同时，也促成了城乡二元体制的形成。

（责编：张佳琪）

The Land Deed of Citiesin the Republic of China:A Case Study of Guangzhou

Huang Sujuan

Guangzhou had become the residence of the Guangdong Military Government,the Guangdong Provincial Government,and the Guangzhou Municipal Government in the Republic Era.Real estate was one of the tax sources of different governments.Therefore,Guangzhou had a variety of muniments,such as the New Lease Muniments,the House Tax License,the Arcade License,the Shop-bottom License and the Real Estate Registration Confirm License.These land deeds not only showed the state power continuously increase the intensity of control of the urban land,but also were the result of the people's continuous compromise with the government in their own interests.

Urban Land the Land Deed Guangzhou

黄素娟（1982—），历史学博士，广东财经大学人文与传播学院讲师，2016—2017年度哈佛燕京学社“城市研究”项目访问学者，研究方向为华南区域史、近代广州城市史。

本文为作者承担之广东省哲学社会科学“十二五”规划2014年度青年项目“近代广州城市土地产权研究”（项目编号：GD14YLS01），以及参与中山大学程美宝教授支持的广东省高层次人才项目“全球史视野下的岭南社会与文化”（项目编号：11200-52010005）的阶段性成果。