信访制度改革需要顶层设计

于建嵘

我对信访制度的研究，源于2009年。当时我正在撰写博士论文。在对一些因税费问题进行维权的农民进行调查时，我发现，他们基本上都有过上访的经历，并将上访作为主要的抗争武器。而正是由于上访，他们遭到了各级政府特别是地方政府的打击和迫害。这让我感到很惊讶。因为，在主流的理论著作中，上访是“党和国家联系人民群众的工具”，是“人民群众对各级国家机关和干部提出批评、建议的渠道”，可现实中则并不如此。为什么如此？因此，我开始对上访制度进行了系统的调查和研究。

我的这项研究，主要是对各种上访群体进行访谈和问卷，也研究了大量的学术文献，以及各级党政部门公布的有关信访文件和指示。我最初的研究成果发表于2004年。它是一份我所在的单位——中国社会科学院的《要报》。这种《要报》是只供“党和国家最高领导人”阅读的。在这份名为《信访的制度缺失及其政治后果》的调查报告中，我对信访制度存在的问题进行了较全面的阐述。这份报告受到了当时高层的关注。中国最著名的报刊《南方周未》在2003年11月4日以“國内首份信访报告引起了高层重视”报道了这一情况，也引发了全国性的信访改革大讨论。为了回应信访存在的问题和社会对信访制度的关切，国务院在2005年1月5日通过了新的《信访条例》。然而，由于《信访条例》在一些重大原则和导向性问题上的错误，现实的信访问题变得更为严重和突出。这促使我用更多的精力去思考信访制度的一些根本性问题。

既有的对信访研究的成果大多数偏向对策性研究。这也是与我国当前的信访实践困境和维稳的现实压力密切有关。我最初的研究也是这样的。同许多研究者一样，我基本上也是针对信访制度在实施过程中存在的问题，试图去进行新的制度设计，去解决因制度缺失而产生的具体问题。但随着研究的深入，我发现，如果不能对信访制度背后的意识形态进行梳理，我们对信访制度的认识是十分表面化的，很难真正理解这个制度根本性的缺陷。事实上，正是信访制度依存的意识形态的局限，决定了执政者的政治行为；也决定了信访行为各方的行为逻辑。也就是说，我们对信访制度的认识，如果仅仅满足于对实施过程中的信访现象进行调查和分析的话，远远不够，需要去寻找理解在信访过程中，各方行动者进行行为选择的内在逻辑。而这种逻辑与执政者的意识形态有关。或者说，要了解信访制度为何出现这么多严重而复杂的社会问题，不仅需要研究信访制度发生和发展的过程，更需要寻找这个历史过程中背后支配性的理论逻辑及意识形态。

正是基于这样的认识，为了推进信访制度的改革，我们需要厘清如下几个问题。

第一，信访现象与信访制度。现在有一种观点认为，中国自古以来就有信访制度，国外许多国家实际上也有信访制度。所以，中国现行的信访制度不仅有历史人文基础，同时具有现代国家治理的因素，具有当然的合理性。显然，我认为这种认识存在偏差。在我看来，信访制度是在革命动员情景下产生的一种社会治理方式，它以革命政治伦理和青天意识为基础，是一种非制度化的政治参与方式，更是非稳定程序下的社会权利救助渠道和超科层体制的官僚控制手段。

第二，信访的理论基础。一项制度的诞生，毫无疑问要受到多种因素的制约诱导。而这些纷繁复杂相互交织的因素，依旧不外乎两个基本方面：一个是物质层面的因素，这个物质是辩证唯物主义所使用的物质范畴，指一切不以人的意志为转移的客观因素。具体到政治制度，就是其萌芽生长的历史土壤、社会环境、功能需求等等；第二个基本方面就是理论因素，即这项制度产生的社会历史文化传统、制度创制者的主观意识以及身在其中的行为者的思维逻辑。正是这些物质与精神、主观与客观因素的机缘巧合，才形塑出当今世界丰富多彩各具特色的政治制度。我不赞成单向度线性的历史发展观，而是倾向于按照谱系学的研究方法来审视中国的信访制度。在中国建立现代国家的大背景下，我们应该从历史的细节、偶然与必然性之间，探索信访制度演变的历程。也就是说，如果不能从大一统国家的治理方式的角度去理解，很难真正理解信访制度如此顽强的生命力。

第三，信访制度存在的问题。信访制度在这半个多世纪的时间里，其运行的政治与社会环境发生了很大变化，导致其现实的制度运行逐渐背离制度设计的初衷，呈现出机会治理的特征。所谓机会治理主要表现在两个方面：一是当代中国政治的运行，从中央到基层，贯穿着只讲结果不问过程，为了达到目的不择手段的治理逻辑；二是治理的程序性、规范化程度低，各个治理主体采取各种机会主义的手段争取自身利益的最大化，导致治理结果不均等，且难以形成稳定的社会政治预期。就信访制度而言，其机会治理主要表现为中央、地方政府和访民三方的机会主义逻辑，这三方机会主义行为博弈的结果是中央、地方政府与民众三方俱损，加剧了中央和地方、国家和民众之间的分离对立倾向，最终耗散了国家的基础能力。

第四，信访制度改革的方向。为了突破信访机会治理和压力逻辑的困境，有必要重新对信访制度的功能进行重新定位。信访承担过多权利救济功能本身是与中国司法系统的弊端密切相关的，要想让司法系统真正承担起社会权利救济的重任，必须对我国现有的司法体制和社会环境进行一系列的改革。具体而言，我关于信访制度改革的主要设想是，第一步，弱化。取消中央机关各部门在京的接访机构，在各大区设置“中央信访接待中心”；访民进京不限制、不通报、不要求接访，在京违法犯罪行为由北京市司法机关依法处理；第二步，撤销。建立人民代表接访制度；撤销信访局设置并入司法部门，加强司法调解和援助。第一步的基础是制度自信；第二步的前提是司法公正。

（作者为中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任、教授）