城市社区治理中公民参与能力建设的调查与思考——基于L市社区的问卷调查

夏晓丽，蔡伟红

(济南大学马克思主义学院，山东济南，250022)

城市社区治理中公民参与能力建设的调查与思考
——基于L市社区的问卷调查

夏晓丽，蔡伟红

(济南大学马克思主义学院，山东济南，250022)

城市社区治理现代化是实现国家治理体系现代化的基础性工程。公民参与能力是公民参与城市社区治理的前提。城市社区治理中构成和影响公民参与能力的基本要素包括公民参与社区治理的主观意识，公民所具备的基本政治知识，公民利益表达渠道的选择等。我们从上述三个维度对L市公民参与能力现状进行问卷调查，其结果显示，目前L市社区治理中的公民参与能力总体不足，影响了社区治理的实际成效。因此，地方政府应转变传统治理理念，多渠道提升公民参与能力建设；同时充分开展公开、有效的信息交流与发挥社会组织的作用，鼓励和促进公民参与的实践历练，亦是提升公民参与能力的重要举措。

社区治理；公民参与能力；参与意识；政治知识；利益表达渠道；信息公开；社会组织

一、公民参与能力的理论研究

(一) 公民参与能力的理论研究现状

关于公民参与能力，国内外学者从不同角度进行了相关研究。如德国学者胡贝图斯·布赫施泰因(Hubertus Buchstein)从政治角度出发，把公民参与能力等同于公民政治能力，并从三个层次认知公民政治能力：政治决策实质的认知能力(公民政治选择的能力)；发现政治决策程序的程序能力(公民对政治程序的接受和利用能力)；集体共有、以情感为基础的意向(也称习惯性能力，指付诸于行为的能力)。[1]加拿大学者威尔·凯姆利卡(Will Kymlicka)把公民能力与民主政治需要的公民美德联系起来讨论，并认为公民参与公共生活的能力应包括评价政府工作人员表现的能力以及参与公共讨论的愿望，公正意识，以及辨别并尊重他人权利从而缓和自我要求的能力，礼貌与宽容，团结与忠诚的共享意识。[2]国内学者相关研究中少有专门使用公民参与能力的概念，尤其是在研究中国城市社区治理的相关学术文献中，大多学者更多从公民意识、公民文化、公民素质、公民道德、人的现代化等层面进行探讨。①而对于在社区治理现代化中如何提升公民参与能力的研究相对欠缺。

(二) 城市社区治理中构成和影响公民参与能力的基本要素

在实现社区治理现代化过程中，公民参与能力是公民参与城市社区治理必备的前提条件之一，是公民个体或组织必备的参与公共事务的能力。公民个体或组织只有具备了相应的参与能力，才能承担参与者应有的行为责任与义务，才能更好地行使权利，进行利益表达，实现利益诉求，在多元协商合作中推动社区治理现代化的实现。城市社区治理中公民参与能力的基本组成要素主要包括以下三个方面。

1. 公民参与的主观意识

公民参与的主观意识指公民个体或组织参与城市社区公共事务的主观意识及意愿。对公民个体来说，参与社区治理事务的主观意识是有差别的，主要受到教育程度、经济收入、职业类别、家庭环境和社会地位等因素的影响。公民参与的主观意识和意愿在公民个体参与能力中是关键性的影响因素。主观上意识到自己有参与能力的公民，不仅仅可以在参与公共事务中表现得更自信，也更有能力接受更多的政治知识和公共事务的信息或技术，并试图影响周围人的参与行动。公民参与能力以公民积极认同并参与社区治理，或是消极参与甚至是抵抗参与社区治理等方式对城市地方政府治理及社区治理决策行为产生影响。当公民个体或组织面对国家或地方政府时，是感到无能为力、焦虑不安，还是认为有能力并可获取他人及其他社会资源的支持，对公民是否理性积极地参与社区事务至关重要。从理论上讲，一个主观上有主动参与意识的公民更有可能成为积极的公民，在社区治理或公共事务中表现得更为主动。

2. 公民的政治知识存量

当今社会进入了网络时代，越来越多的企业员工上网学习、聊天、欣赏音乐，或者在公司的网页上通过论坛、QQ群、公共邮箱展开多渠道的交流沟通。应该看到，互联网在员工的精神生活中起着重要的作用。强化企业的精神激励机制，应该关注网络资源，增强员工精神生活的自控能力，有效抵御诸如诚信迷失、义利失衡、金钱崇拜、潜规则盛行等丑恶行径给人的思想侵蚀。要面对实际，端正利用网络资源的态度，使每一个员工获得取之不尽用之不竭的精神源泉。

在我国城市社区治理中，公民参与所具备的政治知识主要指公民的政治知识储备、理性的分析判断政治态势及参与社区公共事务所应具备的基本政治技能等。政治知识信息量影响着公民政治认知能力，并直接影响公民对公共事务和自身利益诉求的正确评价与判断。政治知识储备的高低对参与行为的影响并不是关键因素。②但如果没有足够政治知识储备，不懂得使用正当、合法理性方式实现利益的公民个体或组织，就无法在社区治理中理性参与、宽容合作，就可能在有限的参与活动中盲从应付。

3. 公民利益表达渠道的选择

在社区治理中，公民个体或组织是利用现有合法渠道或开拓新的渠道进行陈述意见、发表看法、实现利益诉求还是采取静坐、示威、围攻政府机关等非制度化的渠道进行利益表达，这关系到公民合法利益能否真正实现，也是考察公民参与能力的重要内容之一。

二、关键变量的操作及问卷设计

分析城市社区治理中的公民参与能力，可以从国家制度创新与法律供给等宏观层面进行分析，也可从中观层面的城市地区的经济发展水平、城市社会资本状况等方面进行分析，还可从微观层面的公民个体的社会阶层、职业、经济收入、教育程度、社区认同等层面进行分析。本调查主要从中观和微观层面对公民参与城市社区治理的各项能力进行分类，并进行相关的问卷设计和调查。

基于前述公民参与能力的基本理论，我们把考察公民参与能力的变量分为两类：关键变量和实测变量，如表1所示。

首先，通过设计L市公民参与能力现状调查问卷初稿，运用网络平台进行预调查及信度和效度检验，对回收的有效问卷数据进行分析。本问卷以性别、年龄、教育背景、经济收入、居住时间等变量为控制变量，题目分成A 、B 、C三大类，分别代表社区公民参与的主观意识情况，公民参与所应具备的政治知识存量情况，公民以何种渠道进行利益表达情况。问卷多采取里克特五级量表的形式，备选答案分三类，第一类选择项表达为：一定会、可能会、无所谓、可能不会、一定不会。如“我参与社区事务多，就会促进社区治理”的问题设计等。第二类选择项为非常同意、同意、一般、不同意、非常不同意，如“每个人都应积极参与社区或社会公益活动，关心社区里的人和事”等问题的设计等。第三类选择项为非常支持、支持、无所谓、不支持、非常不支持，如“我会主动关心并支持L市政府的重大民生举措”等问题的设计。回答选择项的分值分别从5到1进行记分。

其次，我们通过问卷调查对公民职业、社会阶层、经济收入、教育背景、居住年限、社区认同等相关变量进行研究，分析上述因素对公民参与的主观意识、政治知识存量、利益表达渠道选择的具体影响。

表1 城市社区治理中公民参与能力的变量分类

三、L市公民参与能力现状调查

本次调查的L市，属于我国东部沿海经济发达省份。我们共选择了L市的5个社区，发放问卷 500 份，共回收问卷488 份，去掉不合格问卷 10 份，最终有效问卷478份，有效回收率达 95.6%。本次调查的样本分布情况如表2所示。

(一) 对公民参与的主观意识的调查

公民参与的主观意识会受到诸如教育程度、经济收入、职业类别、家庭环境和社会地位等的影响，在权利诉求及权利行使或利益表达方面的能力是有差别的。实际调查中，针对这一公民参与能力的调查问卷主要设计的问题有6个，如表3所示。这其中对A4问题回答平均得分4.48，说明社区公民对自己社区的认同感和归属感还是比较高的。而对A6问题的回答中得分均值是最低的(3.36)，这反映了公民对自己参与社区事务的效能感认同较低。以性别、年龄、教育背景、职业、收入、居住时间等变量为控制变量，显示出性别、年龄、教育背景、居住时间对公民参与主观意识的影响较为显著。经统计，男性回答“非常同意”比例高出女性同一问题的回答约14个百分点。伴随着年龄的增长和居住年限的增长，公民参与的主观意识也有明显提高，居住在某个社区年限越长的居民越有较强的社区认同感和归属感，也更愿意为社区发展做更多的事情，参与社区事务的积极性也高。而教育背景、学历的高低及经济收入等变量与公民参与社区治理事务的主观意识或积极性并不成正向关系，学历高的公民对社区事务的参与积极性反而不如学历低的，他们参与社区事务的主观愿望相对较低，这是因为高学历的公民更多的是从社区之外更广泛的社会中获得其社会认同及社会地位，社区对他们而言，更多的仅仅是工作之后休息的场所而已。

表2 被调查社区的公民人口学特征

(二) 对公民参与所具备政治知识的调查

公民参与社区治理所必须的相关政治知识的拥有量及获取政治知识的渠道是本调查的主要内容。本部分的问题主要涉及公民对地方领导人及当地城市重大发展事件的认知；对相关政府机构功能的了解；浏览相关政府机构网站获取政治信息的情况；对社区居委会工作的认知；对社区治理的相关法律法规的认知等。此部分的问题设计如下：您知道L市现任市长是谁吗?(B1)，您知道《中华人民共和国城市居民委员会组织法》吗？(B2)，您清楚《中华人民共和国物业管理条例》的内容吗？(B3)，您所在社区的居委会主任是谁？(B4)您获取社区公共信息的渠道有哪些？(B5)，您经常游览L市政府机构网站上的民生等相关信息吗？(B6)。其中对B1问题的回答得分最高，而形成对比的则是对B4问题的回答得分较低，这反映了公民对地方领导人的关注和认知高于对所在基层政府或社区的关注。在回答“您经常游览L市政府机构网站上的民生等相关信息吗？”的问题时，“经常上”只占10%，“偶尔”的占25%，“从来没有”的占到了65%。而对“您获取社区公共信息的渠道”的选项中“看社区公告栏”的占35%，“上社区BBS”的占25%，“通过邻居告知”的占22%，“门栋长或楼长通知”的占18%。这说明公民在参与社区公共事务前的获取信息的渠道还不够丰富，也验证了我们在调查访谈中听到有的居民抱怨“很多时候并不是不愿意参加社区活动，可我们都不知道这些活动什么时间在什么地点举行，往往是活动完了后，我们才听邻居们说起。”(根据笔者2013年M社区的调查笔记整理)以性别、年龄、教育背景、收入、居住时间等为控制变量，调查的结果显示出男性相对女性而言拥有政治知识量更多(男性在每个问题回答的得分均高于女性的平均得分)。对不同学历的受访者对上述问题的回答进行比较发现，随着学历的提高，公民对地方领导人，对相关法律法规和社区居民委员会的认知等都是逐渐增加的，也就是说随着学历的增长，受访者的政治知识量在逐渐增强，学历越高的人，越能主动接受现代民主、自由、平等思想，更愿意主动学习和掌握现代政治知识，对国家及地方政府的政治发展也较为关注。而公民在年龄、居住年限和居民收入的变量对上述问题的回答上的分析无显著性差异。

表3 社区公民参与主观意识基本情况

(三) 对公民利益表达渠道选择的调查

公民利益表达渠道主要体现在怎样有效地利用现有利益表达渠道更好地实现公民利益诉求，以及怎样积极地拓展更多新渠道实现公民利益。我们对此部分的问题设计主要关注公民进行利益表达的渠道及最终利益的实现结果，主要有如下问题：您是否通过市长热线电话或政务直通车等方式反映过社区治理问题或提出过建议？(C1)，您会主动参加社区居委会的选举活动吗？(C2)，如果在参加社区选举中，您对候选人不满意，您会投反对票吗？(C3)，如果您被所在社区居委会邀请去建言献策，您愿意去吗？(C4)，您与小区物业公司出现争执而无法协调时，会向相关的上级部门投诉吗？(C5)，您对自己反映或投诉的社区问题的相关答复满意吗？(C6)您对某些居民围堵居委会或物业公司“讨个说法”的态度是什么？(C7)，您知道所在社区有“业主联合会”或类似的组织吗？(C8)，您愿意通过参加什么形式的社会组织来维护您的社区利益。(C9)。受访者在回答上述问题时平均得分都不高，受访者个体之间存在着较大差异。对不同学历的受访者比较发现，学历低者的得分相对较低，学历高的公民对于自己利益的维护与表达更加关注，也更愿意主动向相关机构提出建议，并擅长使用网络等现代媒体等手段进行利益诉求。受访者中68%的硕士学历者表示有向市长热线电话或政务直通车等方式反映过问题或提出过建议。同时，使用上述利益渠道进行表达的比例随着学历层次下降而逐渐下降——本科(55%)、高中(34%)、初中及以下(24%)，这表明学历的高低影响着公民使用何种渠道表达利益。回答“您对自己反映或投诉的社区问题的相关答复满意吗？”的问题时得分最低，回答满意或比较满意的只占30%，而且在年龄分布上表现为年龄越长的人对此问题的满意回答比年龄小的人的回答越高。55岁以上的受访者平均得分最高，之后依次是35-55岁，35岁以下的受访者。这表明年纪越年轻的公民，越关注自己利益的实现。在回答“您参加过什么形式的社会组织来实现您的利益”的问题时一半以上的受访者表示“没有参加过”任何形式的社会组织，35%的受访者表示有意愿加入社会组织，在这其中又有58%的人选择加入“志愿服务组织”，其次选择是加入邻里社区组织(41%)、之后是加入体育或娱乐组织(32%)、其他宗教组织(16%)等。

通过上述比较直观的数据分析，我们发现L市被调查社区的公民参与能力总体水平不高。公民参与的主观意识、公民的政治知识的存量及公民利益表达的渠道选择等都影响着公民参与社区治理的实际成效。

四、建议

一个国家的公民只有认识到他们有能力对政府或公共事务有影响力时，并相信自己有能力去影响、去参与公共事务治理时，他们才会利用这种参与能力，积极参与公共事务，实现权利与利益，并推动社区多元治理的实现。通过调查L市部分社区公民的城市社区治理参与能力，反映出L市社区治理中目前公民参与能力总体水平不高。我们认为，应从如下方面着力提升公民参与能力与水平，实现社区治理现代化。

第一，地方政府应转变治理理念，多渠道提升公民参与能力建设。对于城市政府而言，无论从地方政府社区治理的科学决策，还是从社区治理现代化的实现，还是从公民个体或公民组织权益实现的层面考虑，都应重视公民参与能力建设。首先，城市政府必须扭转过去传统的社区治理就是“治理群众”的旧观念，把社区公民做为社区治理的主体之一平等对待，在社区治理决策或其他社区公共事务时必须考虑到社区公民参与能力的具体影响，在进行相关社区决策时应更加谨慎客观。其次，城市政府应多渠道提升公民参与能力，尤其是公民政治知识的存量。注重通过家庭、学校、社区等场所，加大政治知识的普及教育和传播力度，提升公民学习政治知识的自主性与自觉性。比如，定期向社区公民发放有关国家大政方针的简易读物，使公民较容易接触到有关国家机构组成和国家有关政治事务等政治常识。结合社会力量开展各种政治知识讲座或讲堂、召开政策咨询会及各种听证会等，向民众输送政治知识与技能。也可以通过发放社区事务手册及悬挂宣传标语口号等，在社区内提供更多的公民学习政治知识的机会。还可以利用现代媒体、政治常识出版物(尤其是以现实案例的形式)等方式提升公民参与的政治知识存量。再次，扩大公民有序参与社区治理的范围，在参与社区治理实践中提升公民参与能力。参与实践是更为有效直接的方式，比如参加社区治理中的居委会直接选举、参加社区业主委员会的维权活动等。通过社区居民的“在场”和“出场”等参与行为，使他们体认到公民参与的实际价值与意义，参与效能感和参与意识会不断提高。一方面，在参与活动中，政府可以在动员公民参与过程中推广现代选举知识、程序技巧，使公民对具体的政府机构、政治流程、操作程序等有较清醒的认知。另一方面，放手让公民在参与社区治理的实际过程中体验公民行使权利的效能感，公民在参与过程中逐渐学会以理性和平合法的方式表达和争取自己的利益等，逐渐提升参与能力。

第二，充分开展公开、有效的信息交流和发挥社会组织的作用是提升公民参与能力的重要渠道。通过调查发现，我国社区治理中的现有及新兴制度化参与渠道往往因缺少多元治理主体间充分的信息交流与沟通而限制了公民利益的充分表达。一旦正常渠道无法实现公民利益诉求，则有可能出现制度外的利益诉求，出现“公民维权无果，城市政府忙于维稳”的局面。公民利益表达的渠道因为受到信息不对称等因素的影响，在现实中通常表现为一种漏斗式的利益表达形式：参与者要表达的利益100%，而通过制度化渠道可能表达的利益只有60%，被对方听到并理解的利益可能只有40%，而被对方记住并实现的利益可能只占20%。信息交流与沟通的阻碍与否，直接决定公民参与社区治理的利益表达渠道是有序表达还是无序表达，是选择以个体来表达还是以社会组织表达，是遵守“游戏规则”还是蓄意滋事，是通过正式合法渠道来表达还是非法对抗方式来表达等。因此，城市政府或基层居委会都应及时公开社区治理的相关信息。建设好政府的各级网站，充分利用现代网络媒体等及时公开与民众相关的信息，社区居委会也要充分利用网络或社区BBS等加强与社区居民的沟通，做到信息充分公开及时。同时，还要注意发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，充分利用社区组织与媒体接触、收集多方信息、与专家领导沟通等方面的作用，增强社会自治功能。各种社区组织在政府与社区公民对话协作中的桥梁作用有助于社区公民与政府之间互信的形成，提高公民参与社区治理的实际效能感，有效克服传统公民参与公共事务的无力感和冷漠感。如充分引导和利用现有社区基金会、公益性组织等及时、有效反映社区公民的群体利益诉求，充分表达公民意见和有序参与公共事务的作用。

第三，在扩大公民参与社区事务的实际行动中提升公民参与能力。公民参与能力高低与公民参与行为之间是双向互动的关系。一方面，在社区治理制度创新下的公民参与实践活动对公民参与能力提出了相应要求。公民参与能力是参与行为发生的主观前提和基础，才能承担参与者的行为责任与义务，才能增强公民参与的实际效果。另一方面，公民参与能力又是在公民实际参与活动中不断得到检验与提升的。公民参与社区事务的行动为参与主体提供了彼此感知、谋求共识的最直接、最现实的体验，社区公民在奉行“助人自助”的基础上，平衡利他与利己的关系。在参与社区事务中，每个公民力求遵守民主自治、自律守法，以和平、合法的方式表达其利益诉求。这样“不仅学会了做一个个体公民，而且学会了做一个公共公民……公民为了促进社区的改善而应该承担的某种责任或义务”。[3]让公民从自己关心的社区公共事务做起，“从点滴生活中学会如何参与，如何关心公共利益，守法理性、协商合作、宽容尊重、竞争博弈、有序表达、创新与失败等现代观念，在公民参与社区公共事务实践中逐渐内化为公民内心的真实体验”[4]，让参与逐渐成为一种社区生活习惯，让公民参与能力在实践中逐渐得到提升。

城市社区治理现代化对公民参与社区治理的能力提出了相应要求，公民参与能力也是城市社区治理实现的必备条件之一。同时，公民参与能力也可在公民参与社区治理的实践训练中不断得到检验、历练与提升，为城市社区治理现代化提供重要的支持。因此无论从社区治理现代化、社区治理决策还是公民个体或公民组织权益实现等层面都应给予重视。只有当社区公民意识到自己做为社区治理的重要主体需要参与社区治理过程，并积极主动储备政治知识，且理性合法地进行利益表达时，社区治理就不再会出现“政府一头热情满满，公民一头冷冷清清”的情况。当然，提升公民参与能力是一个长期的过程，这需要政府、社会及公民等多方长期共同的努力。

注释：

① 国内学者相关的研究有沙莲香的《中国人素质研究》，河南人民出版社2001年版；时延春的《公民政治素质研究》，郑州大学出版社2005年版。刘厚金的论文《社区公共意识的培育及路径选择——以上海某社区为例》《理论探讨》2007 年第 1 期。杨宜音的论文《当代中国人公民意识的测量初探》《社会学研究》2008年第 2 期。赵孟营等的论文《现代公民意识的觉醒：北京市公民的政治价值观报告》《中国色社会主义研究》2009年第 2 期。王永益的论文《社区公共精神培育与社区和谐善治》《学海》2013年第 4期等。

② 政治知识储备的高低对参与行为的影响并不是关键因素。有时政治知识储备较高的公民个体或组织也并不一定是社区治理事务中的积极参与者，而政治知识储备不高的公民个体或组织有很多却是社区治理事务的积极参与者。2013年笔者在M社区的调查中就发现社区积极参与者中占很大比例的是离退休工作人员及下岗人员，相比社区里高学历的居民或年轻人，他们的政治知识储备并不高，但却积极参与社区公共事务。

[1] 王浦劬. 民主、政治秩序与社会变革[M]. 北京: 中信出版社, 2003: 23.

[2] 马德普. 中西政治文化论丛[M]. 天津: 天津人民出版社, 2003: 27.

[3] 珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特. 新公共服务: 服务而不是掌舵[M]. 丁煌译. 北京: 中国人民大学出版社, 2010: 38−39.

[4] 夏晓丽. 创新型城市之公共精神成长路径分析[J]. 山东社会科学, 2015(2): 175−180.

Survey of and thoughts over the ability construction of citizen participation in urban community governance:
Based on the community questionnaire in L city

XIA Xiaoli, CAI Weihong

(College of Marxism, Jinan University, Jinan 250022, China)

Modern urban community governance is the basis of the modernization of national governance system. Capacity of citizen participation is the premise of citizen participation in urban community governance. The basic elements of citizen participation in urban community governance includes the subjective consciousness of citizen participation, basic political knowledge of citizen, the choice of citizen interest expression channels, etc. We have done a survey over the present situation of the capacity of citizen participation in L city. Results show that there lacks the capacity of citizen participation in L city, which influences the actual effect of community governance. Therefore, the local government should change the traditional management idea and tries multi-channels to improve the capacity of citizen participation. At the same time, such more measures can be taken as opening fully and effective information exchange, arousing the activity of social organizations in community governance, encouraging and promoting citizen participation practice so as to enhance the capacity of citizens participation.

urban community governance; capacity of citizen participation; political knowledge; channels for interest expression; information communication; social organizations

C93-05

A

1672-3104(2017)01−0124−06

[编辑: 颜关明]

2016−03−21；

2016−12−26

2013年国家社科基金“城市社区治理中的协商民主机制创新研究”(13BZZ004)；山东省社科规划项目“中国特色协商民主的实效性研究”(14CTZJ08)

夏晓丽(1972−)，女，山东聊城人，政治学博士，济南大学马克思主义学院教授，主要研究方向：政治学理论；蔡伟红(1976−)，女，山东莱芜人，济南大学马克思主义学院副教授，主要研究方向：思想政治教育